城管執(zhí)法困境的原因分析及其改進措施

1、城管執(zhí)法困境的原因分析及其改進措施,論文提綱,一、問題的提出 二、城管執(zhí)法困境及其原因分析 （一）流動攤販的行為分析 （二）城管的行為分析 （三）城管困境的癥結所在 三、解決城管困境的措施 （一）國內外可借鑒的經(jīng)驗 （二）城管執(zhí)法的基本原則 （三）城管困境的解決思路 （四）城管執(zhí)法的體制設計 （五）城管執(zhí)法的機制設計,一、問題的提出：暴力執(zhí)法VS.暴力抗法,暴力執(zhí)法事件： 2007年7月17日傍晚，鎮(zhèn)江句容市城區(qū)發(fā)生了一起10多名城管執(zhí)法人員與4名瓜農(nóng)因執(zhí)法產(chǎn)生矛盾，從而引發(fā)爭斗，3名瓜農(nóng)被毆受傷住進了醫(yī)院，其中一人鼻骨骨折，一名婦女當場被踢得小便失禁。 2008年1月7日17時許，湖北省天門

2、市城市管理執(zhí)法局50多名執(zhí)法人員因填埋垃圾與農(nóng)民發(fā)生沖突，恰好路過的天門市水利建筑公司總經(jīng)理魏文華（勞模）用手機錄像，遭到群毆致死。 2008年11月27日中午，來自黑龍江省的男孩曹強在北京故宮午門廣場散發(fā)小廣告后為躲避城管追趕，跳入故宮午門與西南角樓之間的筒子河中。盡管當事城管迅即下河營救，但男孩被救起時已不幸身亡。 2009年5月31日，武漢江夏區(qū)城管被曝踢打孕婦致其流產(chǎn)。 2009年6月12日，重慶市解放碑步行街上七旬老人街邊叫賣燈芯草，招來協(xié)警的霸王執(zhí)法，燈芯草被扯掉一大半后，協(xié)警卻揚長而去。協(xié)警的霸王行徑招致了圍觀市民的強烈不滿，市民們高呼“和諧重慶”的口號，要為老人討回公道，整個過

3、程持續(xù)了將近4個小時未果。 ,一、問題的提出：暴力執(zhí)法VS.暴力抗法,暴力抗法事件： 2006年5月30日，成都女攤主暴力妨害執(zhí)法用尿潑城管。青羊區(qū)新華西街道辦事處城管科、執(zhí)法中隊執(zhí)法人員在對轄區(qū)內市容市貌進行檢查的過程中，執(zhí)法人員李鵬被女攤主肖桂秋潑尿。 2006年8月11日，海淀城管監(jiān)察大隊海淀分隊在中關村科貿(mào)電子商城北側查抄無照商販時，副隊長李志強遭遇無照商販崔英杰持刀暴力抗法，最終被其刺中頸部，經(jīng)搶救無效殉職。 2007年5月9日，因認為城管擾民，海淀區(qū)永定路57號院210樓一住戶的窗戶上貼有一張白紙，上面寫著“嚴禁城管和狗大聲喧嘩，謝謝合作”。 2008年8月22日，南京一家鹵菜店居

4、然在門口張貼了這樣的標語：“市容和狗不得入內?！?2009年5月18日，杭州江干區(qū)城管在三里亭紅梅社區(qū)執(zhí)法中，遭遇暴力抗法。自行車修理攤攤主徐斌用自制刀具捅傷了兩名工作人員，造成一名執(zhí)法人員大腿受傷且休克，一名協(xié)管員腰部受傷。 ,一、問題的提出：暴力執(zhí)法VS.暴力抗法,無奈的群眾，辛酸的城管？ 2007年8月24日10時許，在忍受一天多的白眼后，市場不讓進，路上有人攆，河南省洛陽市棗農(nóng)李年紅一怒之下，將滿滿一車的金絲大棗，一捧一捧含淚撒向河中。農(nóng)民賣棗難與此前出現(xiàn)的賣桃難、賣瓜難可謂如出一轍。此類問題周而復始地出現(xiàn)，究竟該如何解決，已成為城市管理的難點。 2007年12月24日上午10時50分

5、許，在北京豐臺太平橋城管分隊執(zhí)法過程中，六里橋南一處地攤十余只待售貓狗等小動物遭故意摔踩斃命。據(jù)描述，當城管隊員在巡查中發(fā)現(xiàn)一名中年男子私售寵物，上前阻攔，并把小狗裝車時，該商販妻子突然沖出，搶回小狗，高喊“寧可摔死也不給你們”，隨即將手中小狗摔死。 2009年6月17日，題為這個世界真瘋狂 濟源城管也上訪的帖子出現(xiàn)在河南省濟源市當?shù)氐木W(wǎng)媒門戶濟源論壇，稱當?shù)爻枪苋藛T扯橫幅到政府門口集體要求提高待遇。網(wǎng)上搜到一首城管隊員的詩：“我們累死累活都不怕，也不愿倒在違法者的刀棒下；因為圍觀的群眾依然有人罵，我們不知道自己是功臣還是罪人??！” 2009年6月19日，武漢50余名城管，“眼神執(zhí)法”，不戰(zhàn)而

6、屈人之兵？據(jù)楚天都市報報道，武漢洪山50余名城管執(zhí)法隊員在對占道經(jīng)營者勸說無效后，整裝肅立一旁，注視著食客和老板，如此“對峙”了一段時間后，食客草草離去，老板也悻悻地收起桌椅。 ,一、問題的提出：暴力執(zhí)法VS.暴力抗法,疑問： 曾何幾時，我們“最可愛的人”變成了“最可恨的人”？ 城管為何如何兇猛？ 沒有立法許可就剝奪人財產(chǎn)，與強盜行為有何區(qū)別？ 國家行政學院2006年出版的城管執(zhí)法操作實甚至被網(wǎng)民謔稱為“葵花寶典”，“依法行政”成了“依法打架”？ 城管和流動攤販之間的沖突不斷升級的根本原因究竟在哪？ 如何有效緩解雙方的沖突？,一、問題的提出：暴力執(zhí)法VS.暴力抗法,政府部門、學者及部分市民眾說

7、紛紜，部分學者甚至提出了取消城管的建議。 如今，城管扮演著一個十分尷尬的角色： 一方面，取消城管，對流動攤販放任不管，城市環(huán)境衛(wèi)生將會受到影響，城市生產(chǎn)生活可能進入無序狀態(tài)； 另一方面，繼續(xù)以現(xiàn)有的方式執(zhí)法，可能創(chuàng)造更多的暴力事件，弱勢群體的利益也有可能受到更大的侵害?？傊痪湓?，管也不是，不管也不是 在這個背景下，研究城管執(zhí)法課題，找出城管困境的原因，提出相應的改進建議，對于平衡各方利益、促進和諧社會建設具有重大理論價值和現(xiàn)實意義。,二、城管執(zhí)法困境及其原因分析,（一）流動攤販的行為分析 1、流動攤販的產(chǎn)生的原因及群體構成 2、流動攤販產(chǎn)生的意義 3、流動攤販帶來的問題 （二）城管的行為分析

8、 1、城管的由來 2、城管的職能 3、城管執(zhí)法的問題及困境 （三）城管困境的癥結所在,二、城管執(zhí)法困境及其原因分析,（一）流動攤販的行為分析 流動攤販是干什么的？為什么會出現(xiàn)流動攤販？流動攤販的利與弊各是什么？ “流動攤販”，又稱“小商小販”，主要指無固定經(jīng)營場所、無營業(yè)執(zhí)照、無注冊資金，流動性大的攤位。“販夫走卒、引車賣漿”，流動攤販自古有之 1、流動攤販的產(chǎn)生的原因及群體構成：利益多元化的結果；利益多元化的社會需要；弱勢群體（進城務工人員，失業(yè)人群） 2、流動攤販產(chǎn)生的意義：自謀職業(yè)；方便居民； 3、流動攤販帶來的問題：臟亂差；擁擠現(xiàn)象；無證經(jīng)營，三無產(chǎn)品；擾民；違法犯罪,二、城管執(zhí)法困境

9、及其原因分析,（二）城管的行為分析 什么是城管？城管干什么？城管產(chǎn)生的原因是什么？城管制度的利弊各是什么？ 1、城管的由來： “城管”，城管是城市管理的簡稱，有“廣義”和“狹義”二分法通常使用的概念，主要指城管執(zhí)法機構及其人員 城管的前身是環(huán)衛(wèi)監(jiān)察大隊；隨著城市機構的健全，環(huán)衛(wèi)監(jiān)察大隊被取消，一些城市就在城建局下設了城市管理監(jiān)察大隊，這便是最早的城管；1992年隨城建局一起被納入建設部系統(tǒng)； 1996年，國家為解決行政部門執(zhí)法不規(guī)范問題，出臺了行政處罰法，該法律意在嚴格限制各行政機關的處罰權，改變過去只要是行政機關就有權隨便處罰當事人的局面。城建部門下屬的城管大隊在法律上被廢止。 1997年，

10、以行政處罰法的實施為契機，北京市經(jīng)國務院批準后，開展了城市管理綜合執(zhí)法試點工作，北京市宣武區(qū)成立全國第一支真正獲得法律授權的城市管理監(jiān)察大隊。至2005年底，全國共308個城市展開了城管綜合執(zhí)法體制改革。 可見，城市管理執(zhí)法機構設立的初衷是為解決部門之間的條塊分割、政出多門、互相扯皮的現(xiàn)象，即“七八頂大蓋帽管不了一頂破草帽”。其設立依據(jù)主要是中華人民共和國行政處罰法第十六條規(guī)定以及國務院關于貫徹實施的通知(國發(fā)199613號)所設立的在城市管理相對集中行政處罰機構及其人員。,二、城管執(zhí)法困境及其原因分析,（二）城管的行為分析 1、城管的由來： 2、城管的職能： 根據(jù)當時國務院法制辦的批復，宣武

11、區(qū)城管大隊有五個方面94項行政處罰權，涉及市容、園林、無證建設、違法占路以及無照商販管理等五個方面。 到2002年，根據(jù)國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定，城管處罰權的范圍已經(jīng)擴大到包括市容衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、市政管理、環(huán)境保護、無照商販、侵占道路等七個方面的處罰權 根據(jù)2007年11月出臺的北京市實施城市管理相對集中行政處罰權辦法，北京市城管局的職權已經(jīng)擴大到了13個方面300余項。在國務院的規(guī)定之外，還列舉了公用事業(yè)、城市節(jié)水、城市河湖、施工現(xiàn)場、城市停車、無證導游等,二、城管執(zhí)法困境及其原因分析,（二）城管的行為分析 1、城管的由來： 2、城管的職能： 3、城管執(zhí)法的

12、問題及困境 （1）城管執(zhí)法部門法律地位不明確。全國至今還沒有一部城市綜合執(zhí)法的獨立的專門法規(guī)，對于城管隊員的權利義務法定職責以及履職范圍等問題沒有明確規(guī)定，城管隊員在執(zhí)法過程中缺乏明確的相應依據(jù)。 （2）、執(zhí)法管理運行體制不順。由于行政處罰權相對集中，城管部門在跨部門協(xié)調時存在困難，并有可能帶來執(zhí)法的重疊與沖突； （3）、相當一部分城管執(zhí)法人員素質較低，缺少法制意識，執(zhí)法方式粗暴簡單，從而引發(fā)大量的野蠻暴力執(zhí)法現(xiàn)象，損害弱勢群體利益； （4）、城管執(zhí)法部門與商販之間沖突頻繁，缺少良性的溝通，暴力抗法現(xiàn)象嚴重 。,二、城管執(zhí)法困境及其原因分析,（三）城管困境的癥結所在 1、人員原因： 直接原因是

13、城管執(zhí)法人不文明執(zhí)法、執(zhí)法方法不當所引起 城管執(zhí)法人員與相對人的思想認識問題 2、機制原因。 管理職能單一，罰而不管 執(zhí)法程序不合理，人治成分濃烈 考核機制不科學，執(zhí)法行為扭曲 3、體制原因 城管由市政府直接領導，沒有上級業(yè)務指導部門與監(jiān)察部門，“上無爹娘，兒孫滿堂”； 沒有全國統(tǒng)一的立法，存在職位范圍不明確、自由裁量權過度自由的問題。 4、社會原因：貧富分化，利益多元，市場規(guī)律,三、解決城管困境的措施,（一）國內外可借鑒的經(jīng)驗 （二）城管執(zhí)法的基本原則 （三）城管困境的解決思路 （四）城管執(zhí)法的體制設計 （五）城管執(zhí)法的機制設計,三、解決城管困境的措施,（一）國內外可借鑒的經(jīng)驗 1、發(fā)達國家

14、：把小攤販合法化；集市、夜市、周末市場、跳蚤市場、“地攤”經(jīng)濟 （1）韓國 “道路文化” （2）倫敦周末“跳蚤市場” （3）美國公共市場模式 市場的所有攤位由政府修建，以非常低的租金出租給個人或家庭經(jīng)營。 政府向進入市場經(jīng)營的所有個人和家庭提供貸款，幫助他們發(fā)展自己的業(yè)務。 政府規(guī)定，一個人或者家庭在公共市場經(jīng)商的時間越長，就可以獲得更大面積的攤位；攤位并不是永久性固定的，每隔三年就要重新安排一次，在這里經(jīng)營時間最長的前30名業(yè)主可以有優(yōu)先挑選攤位的權利。 攤位的經(jīng)營權還可以繼承 。,三、解決城管困境的措施,（一）國內外可借鑒的經(jīng)驗 2、我國一些城市的嘗試 （1）在烏魯木齊，小商販被當作城市的

15、“寶貝，2005年達到6.56萬戶，從業(yè)人員達到12.4萬人，比上年增加2.48%。2006年，烏魯木齊年生產(chǎn)總值571億元，其中第三產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值334億元，占59%。 （2）2007年3月，上海一份城市設攤導則提出的“不再一律封殺馬路攤點”的地方政策，被認為是徹底化解這對“冤家”矛盾的舉措。此后，重慶、南京等城市紛紛效仿解禁馬路攤點。浙江寧海、義烏等地也積累了一些有益的經(jīng)驗 （3）廣州市城管局近期對亂擺賣現(xiàn)象進行專項整治，并參考蘿崗區(qū)的做法，在4個區(qū)進行引導小販入市經(jīng)營的選點。 （4）江蘇省射陽縣，城管辦公室通過宣傳教育、科學規(guī)劃、嚴管重罰、堵疏結合，集中整治與長效管理相結合，保證活而不亂

16、、活而有序。 （5）北京崇文區(qū)革新西里社區(qū)則嘗試由居委會牽頭，在人行道劃出固定區(qū)域供小商販經(jīng)營，商販每月只需繳納20元的保潔費。革新西里居委會作了三件事：第一，要求攤販們成立自治會，由自治會出面與居委會溝通；第二，攤販自治會起草自治條例，確立自我約束機制；第三，為規(guī)范形象，居委會為攤販們統(tǒng)一定制了柜臺,三、解決城管困境的措施,（二）城管執(zhí)法的基本原則 依法執(zhí)法原則 民主執(zhí)法原則 科學執(zhí)法原則 人本執(zhí)法原則,三、解決城管困境的措施,（三）城管困境的解決思路 1、正確定位政府職能 （1）從無限政府到有限政府 ，推動服務型政府建設 （2）為流動攤販境況改善提供政策支持，提供公平競爭的博弈環(huán)境 （3）

17、保障公民生存權、就業(yè)權 （4）完善社會保障體系及社會救濟制度 （5）努力實現(xiàn)共同富裕，構建和諧社會,三、解決城管困境的措施,（三）城管困境的解決思路 2、改進城管體制、機制 （1）“疏堵結合”的管理方式 ：分類管理（分行業(yè)、分時間、分地域） （2）合理規(guī)劃，滿足不同利益層次的需求 （3）建立科學的政績評價體系 （4）強化社區(qū)自治理念，促進政府與社區(qū)合作 （5）推動城管立法 （6）理順組織關系，健全城管體制（三元戰(zhàn)略）,三、解決城管困境的措施,（四）城管執(zhí)法的體制設計,三、解決城管困境的措施,（五）城管執(zhí)法的機制設計,反思：取消城管？,參考資料,楊老師上課PPT 城管兇猛的背后，楊燾，中國社會導

18、刊，P43 把握好動態(tài)平衡構建和諧城管，自貢日報，2008年01月23日 城管執(zhí)法的持久困境，正義網(wǎng)，2007年02月07日 城市管理行政執(zhí)法若干問題的思考，羅建國 城市民生與小商販治理思路，呂曉東，上饒師范學院學報，2007年8月 促進“和諧城管”的平衡利益分析，吳華，復旦大學碩士畢業(yè)論文，2008年4月 寧海流動攤販自治管理模式反響良好，寧?？h城管局網(wǎng)站 妥協(xié)理性與社會和諧，龍?zhí)?，東南學術2005年第2期 小地圖”破解“大難題” ，浙江日報，2006年11月3日 小商販自治，不可能的任務？ 財經(jīng)時報，2007年4月23日 走出城市高門檻的怪圈，鐘玉明，郭奔勝，季明，瞭望，2006年1月23日 “城管體制”之痛：粗暴執(zhí)法與制度設計有關， 城管執(zhí)