農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題及對(duì)策

1、一篇調(diào)研文章初稿，請(qǐng)大家多提修改意見農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題及對(duì)策永隆司法所 楊四平中華人民共和國農(nóng)村土地承包法（以下簡(jiǎn)稱“土地承包法”）的頒布實(shí)施，從法律層面賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。法律還規(guī)定，以家庭承包的方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)的承包方，有權(quán)依法自主決定將經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。既保證了土地承包經(jīng)營權(quán)的長期穩(wěn)定性，又給予了農(nóng)民行使承包經(jīng)營權(quán)的靈活性。通過幾年的實(shí)踐，在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了一些不可忽視的問題。一、存在問題的主要表現(xiàn)1、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。一是私下流轉(zhuǎn)，不申請(qǐng)、不備案。土地承包法）第三十七條明確規(guī)定：“采取轉(zhuǎn)讓方

2、式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案?！倍谠S多農(nóng)民看來，“田分給我了就是我的，我愿給誰就給誰，別人管不著”。在這種觀點(diǎn)的趨使下，大多數(shù)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)都是在農(nóng)民私下進(jìn)行，根本不向發(fā)包方備案或申請(qǐng)，作為農(nóng)村土地的所有者（少數(shù)國家所有土地依法由農(nóng)民集體使用）的發(fā)包方，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的審批權(quán)（對(duì)于轉(zhuǎn)讓）、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)（對(duì)于轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式）蕩然無存。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)處在缺乏監(jiān)督的無序狀態(tài)，發(fā)包方底數(shù)不清、情況不明。二是不按規(guī)定簽訂書面流轉(zhuǎn)合同。土地承包法第三十七條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)該簽訂書面合同（代耕不超過一年

3、的除外）。許多農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，或者是圖簡(jiǎn)單，或者出于“相互信任”礙于面子，要么就是以口頭約定代替書面合同，要么就是書面合同的內(nèi)容過于簡(jiǎn)單，法定的項(xiàng)目敘述不明，日后一旦出現(xiàn)分歧，無法明辨是非。目前，在農(nóng)村土地承包糾紛中，因流轉(zhuǎn)沒有書面合同和合同敘述不明而產(chǎn)生的糾紛占一半以上。2、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)容不合法。在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，有部分農(nóng)民濫用權(quán)利，存在內(nèi)容不合法的現(xiàn)象。一是把土地承包經(jīng)營權(quán)擅自轉(zhuǎn)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的農(nóng)戶。由于大多數(shù)流轉(zhuǎn)行為都是在農(nóng)戶之間私下進(jìn)行，在本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員不知情的情況下，將土地承包經(jīng)營權(quán)直接轉(zhuǎn)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的農(nóng)戶，似乎理所應(yīng)當(dāng)。而這

4、種行為，違反了土地承包法第三十三條 “土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：（五）在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”的規(guī)定，剝奪了本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員的優(yōu)先權(quán)。二是把土地承包經(jīng)營權(quán)非法轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的農(nóng)戶。根據(jù)土地承包法的前述規(guī)定“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意”意即非經(jīng)同意不得轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，把土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的農(nóng)戶，就相當(dāng)于發(fā)包方與本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的農(nóng)戶重新建立了承包關(guān)系，而土地承包法第四十八條規(guī)定：“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意

5、，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)?！?顯然，不經(jīng)法定程序，把土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的農(nóng)戶，侵犯了本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員的利益。三是變相抵押或出賣土地承包經(jīng)營權(quán)。有少數(shù)農(nóng)戶在民間借貸中，因無法償還清到期債務(wù)，而將自己的土地承包經(jīng)營權(quán)抵給別人以還債。還極少數(shù)農(nóng)戶，貪圖一時(shí)的享受，把自己的土地承包經(jīng)營權(quán)一次性作價(jià)出賣給別人。這兩種情況都會(huì)造成承包人永久（在承包期內(nèi)）喪失土地承包經(jīng)營權(quán)，至使今后的生活得不到保障，增加了社會(huì)的不穩(wěn)定因素。四是將自己的承包地流轉(zhuǎn)給別人改變其農(nóng)業(yè)用途。比如收取高額的“補(bǔ)償費(fèi)”，將自己的承包地流轉(zhuǎn)給別人建房等。這一行為存在兩個(gè)方面的不公平：一方面，高額的

6、“補(bǔ)償費(fèi)”由承包方獨(dú)享，對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員不公平；另一方面，對(duì)于農(nóng)村建房者，拿出高額的費(fèi)用取得農(nóng)村宅基地也不公平。二、出現(xiàn)問題的主要原因以上問題的出現(xiàn)其主要有以下幾個(gè)方面。一是宣傳不夠農(nóng)民對(duì)法律和政策的理解存在偏差。近幾年來，農(nóng)村土地二輪延包、農(nóng)村稅費(fèi)改革、國家免征農(nóng)業(yè)稅以及對(duì)種田農(nóng)民給予各種補(bǔ)貼等一系列惠農(nóng)政策的出臺(tái)，讓農(nóng)民得到了實(shí)惠，大大地增強(qiáng)了農(nóng)民的種田積極性。由于對(duì)這些政策和相關(guān)法律的宣傳不夠，使得農(nóng)民在認(rèn)識(shí)上產(chǎn)生了偏差，從主觀上對(duì)農(nóng)村土地的權(quán)利“擴(kuò)大化”，使之遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了法律規(guī)定的“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)”的有限范圍，甚至有極少數(shù)農(nóng)民存在土地私有化的思想。二是少數(shù)農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，

7、在履行權(quán)利的時(shí)候，不愿意接受法律的限制。有的是受到親戚朋友之間感情的影響，把土地承包經(jīng)營權(quán)直接流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的親戚朋友。有的是受利益驅(qū)動(dòng)，把土地承包經(jīng)營權(quán)讓給別人改變其農(nóng)業(yè)用途。三是配套制度建設(shè)不夠，缺乏應(yīng)有監(jiān)管措施。土地承法法頒布之后，農(nóng)業(yè)部制定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行了具體的規(guī)范，但對(duì)不按規(guī)定對(duì)不按規(guī)定進(jìn)行流轉(zhuǎn)的監(jiān)督與處理，還沒有明確具體的規(guī)定。三、解決問題的主要對(duì)策為了妥善解決以上的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手1、進(jìn)行法制宣傳，提高農(nóng)民認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地承包法對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)包、流轉(zhuǎn)等問題做了詳盡地規(guī)定，具有很強(qiáng)的操作性。我們

8、要利用廣播、電視、報(bào)紙、墻報(bào)、專題講座以及采取以案說法的方式公開調(diào)解土地承包糾紛等多種形式大力進(jìn)行宣傳。讓廣大農(nóng)民重點(diǎn)掌握承包方的權(quán)利和義務(wù)，讓他們懂得黨和國家惠農(nóng)政策與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，知道農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利的“有限性”。讓廣大農(nóng)民在農(nóng)村土地承包經(jīng)營中，在得到政策優(yōu)惠、依法享受權(quán)利的同時(shí)自覺履行法定義務(wù)2、加強(qiáng)指導(dǎo)服務(wù)，規(guī)范運(yùn)作程序鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村土地承包管理部門服務(wù)農(nóng)民的職能下移，在各村建立服務(wù)點(diǎn)，為群眾進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)服務(wù)，一是提供政策咨詢，向群眾解答法律和政策上的難題；二是辦理變更登記或者幫助農(nóng)民簽訂流轉(zhuǎn)合同，在辦理登記和簽訂合同的過程中提出合理的意見和建議，發(fā)現(xiàn)流

9、轉(zhuǎn)雙方有違反法律法規(guī)的現(xiàn)象，及時(shí)予以糾正。促使土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進(jìn)行。3、健全監(jiān)督機(jī)制，防止問題發(fā)生法律的正確實(shí)施，離開不了有效的監(jiān)督。健全對(duì)流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)督機(jī)制，是一項(xiàng)防止問題發(fā)生，使土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)范有序的有效措施。一是群眾監(jiān)督。與治安中心戶、灣長理事等群眾治安防控體制相結(jié)合，建立一套完整的群眾監(jiān)督體系，讓廣大群眾自覺參與對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)督。二是村委會(huì)監(jiān)督。充分發(fā)揮村委會(huì)干部情況熟、懂政策的優(yōu)勢(shì)，發(fā)現(xiàn)苗頭及時(shí)處理或者向上級(jí)匯報(bào)。三是檢查監(jiān)督。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村土地承包管理部門要經(jīng)常組織力量對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行檢查與抽查，并及時(shí)解決發(fā)現(xiàn)的問題。四是公示公開