加強高等學校章程建設.ppt

1、加強高等學校章程建設推進現代大學制度建設,教育部法制辦公室 王大泉,高等學校章程制定暫行辦法，2011年11月28日，教育部第31號令發(fā)布，2012年1月1日起施行。 暫行辦法共分為總則、章程內容、章程制定程序、章程核準與監(jiān)督以及附則等五章，33條，從實體和程序兩個方面，對高校章程制定、核準中涉及的主要問題、主要環(huán)節(jié)進行了全面規(guī)范。 是推進現代大學制度建設的一個標志性文件，對于推動高等教育體制改革具有重要的意義。,一、我國高等學校章程建設的現狀,2007年，共有563所高等學校報送了章程或者已經進入審議即將頒布的章程草案，占當時全國高校的21.1%。 教育部直屬高校中有10所報送了已制定的章程

2、，另有13所報送了正在征求意見的章程草案，占直屬高校31.5%。 具備章程的高等學校不足50%，也就是說大多數的公辦高等學校目前還沒有學校章程。,原因： 從法律的角度看，由于多數公辦高校是在教育法、高等教育法實施前設立的，按照當時的設置條件，章程并不是學校設立的必備條件，法律頒布后，對學校沒有直接的約束力； 從實踐層面，章程在整個高校治理結構中的地位與作用不凸顯，高等學校普遍沒有制定章程的愿望與動機。,現有章程文本的特點,基本具備了基本的法定內容，但結合學校實際的創(chuàng)設性規(guī)定不多，體現辦學特色的內容不足。 對學校決策機制的規(guī)定基本雷同，但黨委和校長各自的分工權限只能是相對明確，而對學校其他法定機

3、構或者民主決策機制則規(guī)范不足。 對內部管理體制的表述一般比較具體、系統(tǒng)，但主要側重校內的行政管理機制。 章程對學校與舉辦者權利義務關系有所涉及，但內容一般都比較原則和寬泛，缺乏具體規(guī)定。 對章程制定、頒布和修改程序都做了規(guī)定，但缺乏統(tǒng)一。,章程的制定過程與執(zhí)行效果,多數高校章程制定經歷了校內民主討論程序，但是舉辦者、師生、學校利益相關方的參與程度不足，所起的影響有限。 章程對學校的影響往往主要在制定的過程中得到體現，制定后并束之高閣的現象并非個別。,制約高校章程建設的主要因素,由高校主導章程的起草，難于有效對舉辦者與學校的權利義務關系做出規(guī)范。 章程難于觸及高校內部管理體制的核心問題。 章程的

4、合法性、規(guī)范性與體現學校特色之間存在矛盾。 章程的制定程序存在法律和認識上的分歧。 章程的核準與監(jiān)督在實踐操作上存在現實問題,二、章程對于建設現代大學制度的意義,高等學校制定章程并依據章程自主管理是教育法規(guī)定的學校權利； 高等教育法專門規(guī)定了高校章程的內容； 教育規(guī)劃綱要在完善中國特色現代大學制度一節(jié)中專門提出要：“加強章程建設。各類高校應依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學校。”,章程是現代大學制度的基礎。 從中外大學發(fā)展的歷史與規(guī)律看，章程在現代大學的制度體系中都是必不可少的。 現代大學制度是一系列的制度安排，一般而言學校自治、學術自由和民主管理是現代大學制度的核心特征。 從我國高校的現實看，

5、落實和明確高校作為獨立辦學實體的權利與義務，建立政校分開、管辦分離的管理體制則是當前的關鍵。 現代大學制度是一系列的制度安排，一般而言學校自治、學術自由和民主管理是現代大學制度的核心特征。從我國高校的現實看，落實和明確高校作為獨立辦學實體的權利與義務，建立政校分開、管辦分離的管理體制則是當前的關鍵。,章程是高等學校依法治校的重要依據。 章程作為學校的根本制度，可以為學校依法治校提供具體的、可行的依據。 高校作為具有公共管理職能的社會組織，內部存在很多管理職能和復雜的權利義務關系，必須通過制定和實施體現法治理念的內部規(guī)范，實現治理的法治化與民主化。 章程是大學軟法體系的核心。,章程是推動高?？茖W

6、發(fā)展的基本保障。 高等學校的科學發(fā)展應當是以質量為核心，以完成人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務和文化傳承的根本任務為目的的發(fā)展。 實現這樣的目標，完善高校章程，健全制度的保障和約束就顯得尤為重要 通過章程可以集中反映和明確大學作為教師與學生學術共同體的基本理念與人文特征，把反映大學自身的特點、符合教育規(guī)律的制度、體制確定下來，學校的科學發(fā)展才能具有堅實的保障。,三、辦法出臺的背景與必要性,教育規(guī)劃綱要的頒布，提高了高校對制定章程的重要性和必要性的認識，制定章程成為很多高校落實綱要、推進改革的重要內容。 開展教育體制改革、現代大學制度建設試點工作的28所部屬高校，都提出要制定學校章程，并著手研究制定

7、或者修改章程。 在章程建設的過程中，高等學校都面臨一些帶有共性的問題，如章程的地位如何認識，如何規(guī)定學校與舉辦者的關系，如何構建學校內部決策機制，如何處理好內容的共性與體現學校特色的關系等，迫切需要針對這些問題，形成相應的指導意見，,推進高校章程建設是教育部推進現代大學制度的一項重要工作。 高等學校章程制定暫行辦法起草受到部黨組的高度重視。 廣泛征求了各方面的意見。,辦法起草過程中討論的主要問題,教育部要不要、能不能制定規(guī)章章程制定的辦法，應當以何種方式出臺？ 章程制定的主體如何確定，學校能不能制定章程？ 章程制定程序如何規(guī)定，學校內部誰來決定？ 章程制定后，經過何種程序發(fā)生效力？ 章程能規(guī)定

8、什么，如何發(fā)生效力，怎樣處理學校與政府的關系？,出臺辦法的意義,第一次以規(guī)章形式對大學內部治理提出要求，章程建設是推動大學實現自主管理的第一步，明確高校章程制定的內容及程序規(guī)范，有利于推動各方面重視和關注高校章程建設。 具有指導性和規(guī)范性的雙重特征，既提出高校章程制定的指導性原則，也在制定程序方面提出了統(tǒng)一要求，有利于增強高校制定章程的積極性、主動性，推動高校根據教育規(guī)劃綱要的精神與要求，在體制和機制上改革創(chuàng)新，探索建立有中國特色現代大學制度。 有利于明確章程的法律地位，推動高校自主權的落實。以規(guī)章規(guī)范高校章程的制定與核準程序，可以明確高校章程的法律地位，保障章程在實際中產生對內自我規(guī)范，對外

9、部減少非法干預的作用。,四、辦法的核心精神與主要內容,宗旨：明確鼓勵和支持高等學校以章程建設為統(tǒng)領，健全內部治理結構，落實辦學自主權，推動形成管辦分離的新型高等教育管理體制。 辦法并不是要以政府教育主管部門的意志，代替高校制定章程，而是依法明確了章程應當規(guī)定的事項，為高校制定出符合現代大學制度要求的章程提供指引和參考。 在具體內容上，授權和管理學校根據辦學特色和發(fā)展需求自主確定。這樣的制度設計，可以使大學章程既反映學校需求，又具有相對一致的標準，提高高校章程制定的質量與效果；又解決不同高校章程制定程序不一，沒有核準或者批準程序的問題，使高校章程通過具有法定的形式和制定程序，具有應有的法律效力。

10、,作用：確立章程在高校制度體系中的“憲章”地位。 章程的地位決定了其在高校治理中可以發(fā)揮什么樣的作用，也決定了章程在整個高等教育管理制度框架中的法律地位，以及政府、教育及相關部門、學校、社會對章程重要性的認知和尊重程度。辦 法中對章程的地位做了全面表述：章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則。高等學校應當以章程為依據，制定內部管理制度及規(guī)范性文件、實施辦學和管理活動、開展社會合作。高等學校應當公開章程，接受舉辦者、教育主管部門、其他有關機關以及教師、學生、社會公眾依據章程實施的監(jiān)督、評估。,提出高校章程建設的基本原則。 法治原則，即要依法以中國特色社會主義理論體系為指導，

11、把握社會主義辦學方向，遵循法制統(tǒng)一原則，將依法自主管理的理念落實到具體規(guī)范當中。 改革原則，即制定章程不應成為學校現有制度規(guī)范的集合和匯編，或者現有體制的重復描述，而是要成為高校系統(tǒng)改革的一部分，高校內部治理結構改革與高校制定章程要相互促進，改革則要為制定章程提供動力與內容。章程建設則要成為改革的切入點和系統(tǒng)集成的載體。 自主原則，即高校制定章程要敢于和善于在法律及辦法規(guī)定的原則、框架內自主創(chuàng)制章程的內容，反映學校的辦學特色，特別是在辦學理念、組織形式等方面的理念與制度創(chuàng)新，避免出現千校一面的局面。,規(guī)范章程的主要內容。 法定內容。辦法第七條，細化了高等教育法第二十八條確定的章程基本內容，對法

12、定的九個事項，做了逐一闡釋和細化。 辦學自主權的行使規(guī)則的內容。辦法依據高教法和教育規(guī)劃綱要對高校的9項自主權做了規(guī)定，明確高校要在章程中對自主權的行使與監(jiān)督規(guī)則予以明示，作為教育部門和社會監(jiān)督的依據，既不能自談自主管理，而忽視自主權的制約機制。第,完善現代大學制度的內容。辦法明確高校要將決策機制、治理結構、民主管理、學術體制、專業(yè)評價、社會合作等建立現代大學制度所必備的制度原則，作為章程內容，明確內部各種權力的運行規(guī)則，包括： 要依法規(guī)范和完善學校決策機制，在章程中要健全高校黨的基層委員會領導下的校長負責制的具體實施規(guī)則、實施意見，規(guī)范學校黨委會集體領導的議事規(guī)則、決策程序，建立支持校長獨立

13、負責地行使職權的制度規(guī)范； 要對學校治理結構和內部機構設置進行規(guī)范，明確學院以及教學、科研基層組織的管理制度； 要規(guī)范學術機構的組成與運行規(guī)則，其中特別強調章程要明確學校學術評價規(guī)則的原則，為形成寬松學術環(huán)境，保障教師、學生的教學自由、研究自由、學習自由做出制度性安排；,要健全校內民主監(jiān)督機制，章程中要對教職工代表大會、學生代表大會等民主管理主體的地位作用做出規(guī)定，明確學校自主設置機構的職責，保障它們在學校管理中發(fā)揮作用； 要規(guī)定學校開展社會服務、獲得社會支持、接受社會監(jiān)督的原則與辦法，健全社會支持和監(jiān)督學校發(fā)展的長效機制，推動高校面向社會自主辦學； 要圍繞高校提高質量的基本任務，章程中要明確

14、學校保障和提高教育教學質量的原則與制度； 要體現以人為本的辦學理念，突出對教師、學生權益、地位的確認與保護，明確學校受理教師、學生申訴的機構與程序，要成為健全校內糾紛解決機制，有效化解矛盾的基本準則。,明確章程制定的必要程序。 章程作為學校的根本規(guī)則，其組織起草的過程要充分體現代表的廣泛性、程序的嚴肅性和表達機制的均衡性。 辦法不僅規(guī)定起草組織要具有廣泛的代表性，還明確學校起草制定章程要遵循民主、科學、公開的原則，采取開門立法的辦法，考慮各方面的利益，使章程起草成為學校凝聚共識、促進管理、增進和諧的過程。在起草程序上，辦法要求廣泛征求校內各方面的意見，征求舉辦機關和主管教育部門的意見，重大問題

15、要充分發(fā)揚民主。 關于章程的校內審議程序，辦法則充分吸取了有關高校的實踐經驗，采取了教職工代表大會討論、校長辦公會議審議、學校黨委會審定的程序，審定后由法定代表人簽發(fā)的機制，以保證章程草案在學校內部得到充分討論，反映各方面意見，保證公辦高等學校黨委領導下的校長負責制，在章程制定上得以保障和體現。,提出處理高校與舉辦機關、主管部門關系的制度路徑。 一是根據法律原則和規(guī)劃綱要的精神，對學校決策機制、辦學自主權、學校內部管理關系、學術關系等，學校制定章程需要涉及的重大問題提出了傾向性、指導性意見，鼓勵高校進行制度創(chuàng)設。 二是明確高校的舉辦機關或者主管門應當以適當方式參與章程的制定，按照政校分開、管辦

16、分離的原則，以章程明確界定與學校的關系。鼓勵主管部門與學校通過協(xié)商，采取個別讓度、授權或者認可等方式，允許高校在章程中對有關問題進行自主性的規(guī)定。 三是規(guī)定主管部門應當認可高校在章程中做出的自主規(guī)定，并監(jiān)督學校依法依章程自主辦學，努力形成章程對于學校和主管部門都具有約束力，形成學校依法、依章程辦學，主管部門依法、依章程監(jiān)督的格局。,創(chuàng)設章程核準與監(jiān)督的保障機制。 辦法依據高教法對章程的核準權做了下放，即地方政府舉辦的高等學校的章程由省級教育行政部門核準，其中本科以上高等學校的章程核準后，報教育部備案；教育部直屬高等學校的章程由教育部核準；其他中央部門所屬高校的章程，經主管部門同意，報教育部核準

17、。 辦法同時規(guī)定章程核準要經過章程核準委員會的審核。這是新的制度創(chuàng)設，目的就在于進一步提高章程的效力與權威，讓高校與行政機關在權利博弈中獲得仲裁和平衡。教育部將按照辦法規(guī)定，組織設立一個高規(guī)格的章程核準委員會，以提高章程核準的權威性，保障章程的穩(wěn)定性。,章程要發(fā)揮作用，還要相應的執(zhí)行與監(jiān)督機制。 辦法規(guī)定學校內部要設立依據章程的內部制度、文件審查機制。 明確主管部門、有關機關和社會可以依據章程實施監(jiān)管，明確了校內、校外兩方面的執(zhí)行與監(jiān)督機制。,五、推進高校章程建設的路徑與方法,推進章程建設要統(tǒng)一認識、凝聚共識。 新一輪章程建設是在落實教育規(guī)劃綱要基礎上推進改革的具體舉措。 首先要統(tǒng)一高校的認識

18、。高校是章程制定的主體，要以此為契機，形成推動高等學校章程建設、內部管理體制改革的大學習、大討論，進一步在校內外統(tǒng)一思想，提高校內各個相關方面參與章程建設的積極性、自覺性。,其次，要統(tǒng)一政府和教育主管部門的認識，把推動高校章程建設作為推動高等教育體制改革的重要工作，切實參與和支持高校的章程制定工作。 第三，要統(tǒng)一社會各方面的認識，支持高等學校依據章程實施自主管理，形成有利于推進高等學校體制改革的輿論氛圍。,章程建設要尋找制度建設的突破口 在人才招錄與選拔方式、人才培養(yǎng)模式、教師聘任考核與評價制度、學院內部治理結構等高校自主權試點改革的重點問題上，要在章程中有所回應和突破。 在堅持和完善黨委領導

19、下的校長負責制、建立和完善教授治學體制和學術管理體制、完善校院兩級管理體制、建立理事會或者董事會制度、推進校內大部制改革、創(chuàng)新基層學術組織等方面，所取得的進展及突破，可以通過章程建設進一步加以整合、完善和提升。 重視學院和基層教學科研體制建設,高校章程建設要處理好各種關系與理念： 理想與現實的關系：明確大學章程要實現的目標。任何制度不能脫離現實，章程建設要與我國高校所處的現實情況和歷史發(fā)展特征相結合：特殊的政治體制和教育管理體制；特殊的歷史文化傳統(tǒng)；特殊的社會發(fā)展階段；特殊的國際大環(huán)境；與西方大學不同的發(fā)展路徑和背景。,統(tǒng)一與個性的關系：章程的形式問題。 公辦高校有共同的法律特征，其必然在章程中有統(tǒng)一的呈現，過分強調統(tǒng)一，甚至提出由政府主導制定，就避免不了千校一面的狀況。 如何在制定過程中凸現學校的個性和特點，要在統(tǒng)一的基礎上進行自主的制度設計，總結歸納學校的特色與發(fā)展空間。個性來源對共性的深刻認識，即深刻認識到共性的實質，如公辦高校的目標與屬性，基本制度架構，在此基礎上，進行凸現個性。 高校章程可以在校內事務管理的層面，成為規(guī)劃校園秩序的“組織法”；在權力保護層面，成為彰顯權利法定、權力有限的“權利法”，在行政