中國(guó)城鎮(zhèn)化中供需不平衡及破解

1、中國(guó)城鎮(zhèn)化中供需不平衡”及破解馬曉河從中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景來(lái)看，中國(guó)城市發(fā)展正處于“人與自然”和“人與人”關(guān)系的瓶頸約束期，面臨著城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有待調(diào)整、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有待打破、區(qū) 域城市整合有待加強(qiáng)、一系列制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度因素等有待消除等問(wèn)題。因此，新時(shí)期中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展思路需要立足于中國(guó)國(guó)情，從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型與制度 轉(zhuǎn)型的三維角度構(gòu)建中國(guó)城鎮(zhèn)化的總體戰(zhàn)略布局與制度政策框架，重點(diǎn)是解決內(nèi)需開發(fā)問(wèn)題、農(nóng)民工市民化問(wèn)題以及城鎮(zhèn)體系的結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化問(wèn)題，難點(diǎn)是解決城市 行政體制及其配套的戶籍制度、土地制度、社會(huì)保障制度等關(guān)鍵領(lǐng)域的制度創(chuàng)新與政策構(gòu)建。 一、當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的若干重大問(wèn)題 中國(guó)城鎮(zhèn)

2、化是世界經(jīng)濟(jì)擺脫金融危機(jī)后遺癥的驅(qū)動(dòng)力之一，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與改革取得關(guān)鍵性突破的主要載體。因此，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展是后危機(jī)時(shí)代中國(guó)實(shí)現(xiàn)短期宏觀政策與中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的有效結(jié)合點(diǎn)。 （一）當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化與內(nèi)需開發(fā)問(wèn)題 內(nèi)需不足是宏觀需求結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期特征 過(guò)去 30年，在拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三駕馬車中，出口與投資保持了持續(xù)的強(qiáng)勁增長(zhǎng)，而國(guó)內(nèi)消費(fèi)的潛力始終難以得到釋放。如圖四所示，19782008年，最終 消費(fèi)支出占GDP比重與家庭最終消費(fèi)支出占GDP比重總體處于下行趨勢(shì)，儲(chǔ)蓄總額占GDP比重總體處于上行趨勢(shì)，從2001年開始，消費(fèi)支出比重的下行趨 勢(shì)逐漸加強(qiáng)，儲(chǔ)蓄總額比重的上行趨勢(shì)繼續(xù)攀升，從2005

3、年開始，儲(chǔ)蓄總額占GDP比重超過(guò)最終消費(fèi)支出占GDP比重，國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求不斷滑落。 從國(guó)際比較來(lái)看，中國(guó)家庭最終消費(fèi)支出占GDP比重低于其所屬的東亞與太平洋地區(qū)的平均水平，也遠(yuǎn)低于各收入組國(guó)家的平均水平；中國(guó)儲(chǔ)蓄 總額占GDP比重、資本形成總額占GDP比重不僅高于東亞與太平洋地區(qū)平均值，也遠(yuǎn)高于各收入組平均水平。根據(jù)國(guó)際比較，中國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)低消費(fèi)、高儲(chǔ)蓄、高 投資特征。顯然，在城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化條件下，高投資必然引起高產(chǎn)能，高產(chǎn)能又導(dǎo)致很高的對(duì)外出口依賴度。 推進(jìn)城鎮(zhèn)化是內(nèi)需開發(fā)的戰(zhàn)略選擇“擴(kuò)大內(nèi)需”作為一項(xiàng)重大宏觀經(jīng)濟(jì)政策始于1998年，是作為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)而提出來(lái)的，其突出特征是 大規(guī)模增發(fā)

4、國(guó)債投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基礎(chǔ)工業(yè)發(fā)展。2008年爆發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)對(duì)中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)帶來(lái)嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，“擴(kuò)大內(nèi)需”再次成為政府工作報(bào)告的重中決 策。而這次既有大規(guī)模增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，又有刺激消費(fèi)的政策。 金融危機(jī)對(duì)現(xiàn)存世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式形成了較大的沖擊。在上一輪世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)周期中，全球形成了認(rèn)美國(guó)等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體提供市場(chǎng)、中國(guó)等發(fā)展經(jīng)濟(jì) 體出口勞動(dòng)密集型產(chǎn)品、資源富集國(guó)提供原料與初級(jí)產(chǎn)品的實(shí)體經(jīng)濟(jì)三角形分工格局，并相應(yīng)出現(xiàn)了與各國(guó)國(guó)際收支狀況相反的資本逆向流動(dòng)局面。始于美國(guó)次貸危 機(jī)的世界金融危機(jī)使以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家作為市場(chǎng)提供國(guó)受到重創(chuàng)，其消費(fèi)市場(chǎng)無(wú)法支撐世界經(jīng)濟(jì)的三角循環(huán)運(yùn)行，“美國(guó)舉債消費(fèi)、世界

5、放貸買單”的世界經(jīng)濟(jì) 增長(zhǎng)模式已經(jīng)不可持續(xù)。從短期來(lái)看，近來(lái)逐漸抬頭的貿(mào)易保護(hù)主義政策以及發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的“再工業(yè)化”主張，將進(jìn)一步加劇全球經(jīng)濟(jì)供求關(guān)系的失衡。從中期來(lái) 看，結(jié)構(gòu)性的全球市場(chǎng)收縮成為世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境的常態(tài)，國(guó)際市場(chǎng)將成為后危機(jī)時(shí)代全球經(jīng)濟(jì)最稀缺的資源。對(duì)于中國(guó)而言，大幅收縮的國(guó)際市場(chǎng)使現(xiàn)存的出口導(dǎo)向模 式難以平衡國(guó)內(nèi)供求關(guān)系、消化過(guò)剩產(chǎn)能，擴(kuò)大內(nèi)需成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略。 面臨世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，啟動(dòng)擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略是驅(qū)動(dòng)未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)需要。如何釋放龐大的消費(fèi)需求與投資需求，如何提高居民收入 份額與消費(fèi)能力，如何培育一個(gè)規(guī)模巨大的中等收入階層？關(guān)鍵在于加快推進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)

6、化進(jìn)程。通過(guò)城鎮(zhèn)化創(chuàng)造宏觀需求，既是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的客觀需要，又是社會(huì)轉(zhuǎn)型 的必然選擇。 推進(jìn)城鎮(zhèn)化對(duì)擴(kuò)大消費(fèi)需求的作用機(jī)制在國(guó)民收入總量既定的條件下，收入分配結(jié)構(gòu)決定宏觀消費(fèi)需求。收入分配主要包括國(guó)民收入在農(nóng)村與城鎮(zhèn) 之間的城鄉(xiāng)分配，在勞動(dòng)、資本、稅收之間的要素分配以及在居民、企業(yè)、政府之間的部門分配。試圖繞過(guò)收入分配去壓產(chǎn)能、增消費(fèi)難以解決增長(zhǎng)困境；工業(yè)化創(chuàng) 造供給，城鎮(zhèn)化創(chuàng)造需求，用城鎮(zhèn)化突破分配難題是擴(kuò)大消費(fèi)需求、保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的最佳選擇。 第一，推進(jìn)城鎮(zhèn)化是突破收入城鄉(xiāng)分配差距的關(guān)鍵。從收入的城鄉(xiāng)分配來(lái)看，2008年中國(guó)第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占總就業(yè)人數(shù)的比重為 39.6%，而第一產(chǎn)業(yè)增加值僅

7、占GDP的11.3%，大量農(nóng)村勞動(dòng)力在農(nóng)村從事勞動(dòng)報(bào)酬較低的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，2008年農(nóng)村居民人均純收入僅相當(dāng)于城鎮(zhèn) 居民人均可支配收入的30%，農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民消費(fèi)性支出的 32.6%，農(nóng)村居民的購(gòu)買力與消費(fèi)水平相對(duì)較低。2008年中國(guó)城鎮(zhèn)化率為45.67%，高達(dá)7.2億人口長(zhǎng)期居住在農(nóng)村，限制了宏觀消費(fèi)需求的擴(kuò)大。 從收入城鄉(xiāng)分配差距的視角出發(fā)，中國(guó)內(nèi)需不足的根本在農(nóng)村，農(nóng)村人口多、農(nóng)民收入低是限制宏觀消費(fèi)需求擴(kuò)大的直接因素，但根治內(nèi)需不足的 藥方不在農(nóng)村，一系列惠農(nóng)政策無(wú)法從根本上啟動(dòng)農(nóng)村巨大的潛在需求，所以占2/3的中國(guó)農(nóng)村人口在全體居民消費(fèi)中所占的份額不超過(guò) 1/3

8、。擴(kuò)大內(nèi)需的藥方在于推進(jìn)城鎮(zhèn)化，通過(guò)城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)農(nóng)民從低收入、低消費(fèi)的農(nóng)村地區(qū)向高收入、高消費(fèi)的城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移。 第二，推進(jìn)城鎮(zhèn)化是突破收入要素分配差距的重要途徑。根據(jù)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)勞動(dòng)就業(yè)影響的實(shí)證分析，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比率對(duì)城鎮(zhèn)化率的彈性是 1.13。隨著城鎮(zhèn)化率的提高，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比率以遞增的速度增加，城鎮(zhèn)化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)將增加663.84萬(wàn)人。根據(jù)中國(guó)城鎮(zhèn)化 進(jìn)程對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響的實(shí)證分析，第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重對(duì)城鎮(zhèn)化率的彈性為0.74，城鎮(zhèn)化率每提高1%，第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重提高0.74%。因此，推進(jìn) 城鎮(zhèn)化對(duì)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、提高勞動(dòng)收入進(jìn)而擴(kuò)大消費(fèi)需求具有重要的意義。

9、（二）當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化與農(nóng)民工市民化問(wèn)題 在城鄉(xiāng)二元制度條件下，農(nóng)民工是中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷出現(xiàn)的特殊群體。從第五次全國(guó)人口普查開始，進(jìn)城就業(yè)、居住半年以上的流動(dòng)人口（主體是 農(nóng)民工）被計(jì)入城鎮(zhèn)人口。根據(jù)該口徑計(jì)算，2007年1.6億農(nóng)村戶籍人口被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，占城鎮(zhèn)人口總數(shù)的27%。從分省數(shù)據(jù)來(lái)看，流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工 是城鎮(zhèn)化的人口主體，農(nóng)民工進(jìn)城對(duì)浙江、北京、上海、天津與廣東的城鎮(zhèn)化貢獻(xiàn)率分別達(dá)到30.7、27.9、24.7、24.4、18.6個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)民 工流出對(duì)四川、河南、安徽和湖南的城鎮(zhèn)化貢獻(xiàn)率分別為9.5、10.6、13.3、16.6個(gè)百分點(diǎn)。在城鄉(xiāng)二元戶籍制度下，大量農(nóng)民工雖然被統(tǒng)計(jì)

10、為城鎮(zhèn) 人口，但沒(méi)有獲得市民身份，無(wú)法在就業(yè)、教育、社會(huì)保障、公共服務(wù)、住房等諸多領(lǐng)域享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，農(nóng)民工站在市民化的入口處，處于“城市不開 門，農(nóng)村難斷根”的“夾生”狀態(tài)。作為城鎮(zhèn)化人口主體的農(nóng)民工，長(zhǎng)期在農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間處于兩棲狀態(tài)，既不利于中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展，也不利于“三農(nóng)”問(wèn)題解決， 農(nóng)民工市民化問(wèn)題是新時(shí)期推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)、難點(diǎn)與突破點(diǎn)。 農(nóng)民工現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì) 根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2009年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告，全國(guó)農(nóng)民工年度總量為22978萬(wàn)人，其中，外出農(nóng)民工14533萬(wàn)人，本地農(nóng)民工 8445萬(wàn)人。從輸出地來(lái)看，2009年?yáng)|部地區(qū)農(nóng)民工10017萬(wàn)人，占全國(guó)農(nóng)民工總量的43.6%

11、，中部地區(qū)農(nóng)民工7146萬(wàn)人，占全國(guó)農(nóng)民工總量的 31.1%，西部地區(qū)農(nóng)民工5815萬(wàn)人，占全國(guó)農(nóng)民工總量的25.3%。從輸入地來(lái)看，2009年在東部務(wù)工的外出農(nóng)民工為9046萬(wàn)人，占全國(guó)外出 農(nóng)民人數(shù)的62.5%，在中部務(wù)工的外出農(nóng)民工為2477萬(wàn)人，占全國(guó)外出農(nóng)民工人數(shù)的17%，在西部務(wù)工的外出農(nóng)民工為2940萬(wàn)人，占全國(guó)外出農(nóng)民工 人數(shù)的20.2%。 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)民工流動(dòng)出現(xiàn)了新的特征與發(fā)展趨勢(shì)：第一，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，舉家外出、完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村生活環(huán)境 的農(nóng)民工占據(jù)重要的比重，2009年舉家外出農(nóng)民工達(dá)到2966萬(wàn)人，占外出農(nóng)民工總數(shù)的20.4%。第二，新生代農(nóng)

12、民工成為農(nóng)民工群體的主要組成部分， 與第一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工受教育程度較高，主動(dòng)融入城市的意愿強(qiáng)烈。 農(nóng)民工在城鄉(xiāng)二元戶籍制度下無(wú)法平等享受城鎮(zhèn)公共福利 第一，農(nóng)民工無(wú)法平等享受城鎮(zhèn)住房保障福利。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2009年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告，在外出農(nóng)民工中，在務(wù)工地購(gòu)買自有產(chǎn)權(quán)房 的農(nóng)民工比重僅為0.8%，自行租賃住房的農(nóng)民工比重為34.6%，占51.8%的外出農(nóng)民工居住在雇主或單位提供的宿舍、工棚或者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng) 所，42.1%的農(nóng)民工雇主或單位不提供住宿也沒(méi)有住房補(bǔ)貼，需要由農(nóng)民工自行支付居住成本，人均每月245元，居住成本占工資收入的17.3%。 第二，農(nóng)民工無(wú)法平等享受城鎮(zhèn)社會(huì)保障

13、福利。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2009年調(diào)查，雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè) 保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的比例分別為7.6%、21.8%、12.2%、3.9%和2.3%，其中，中西部地區(qū)的農(nóng)民工參保比例明顯低于東部地區(qū)。 第三，農(nóng)民工無(wú)法平等享受城鎮(zhèn)公辦教育福利制度。根據(jù)全國(guó)婦聯(lián)2009年公布的數(shù)據(jù)，全國(guó)農(nóng)村留守兒童達(dá)到5800萬(wàn)，根據(jù)徐永光的研 究，在8000萬(wàn)農(nóng)民工子女中能夠進(jìn)城的不到2000萬(wàn)，相當(dāng)比重的進(jìn)城農(nóng)民工子女進(jìn)入農(nóng)民工子弟學(xué)校接受教育，由于多數(shù)民辦農(nóng)民工子弟學(xué)校得不到政府扶 助，其義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)沒(méi)有列入財(cái)政預(yù)算，被稱之為“投資低、收費(fèi)低、教師薪酬低、教學(xué)質(zhì)量低”的“四低學(xué)?！?/p>

14、。 農(nóng)民工在城鄉(xiāng)二元土地制度下難以獲得市民化的發(fā)展資本 在城鄉(xiāng)二元土地制度下，城鎮(zhèn)土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)土地須由國(guó)家統(tǒng)一征收，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)局限于農(nóng)村集體 內(nèi)部。由于農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)沒(méi)有開放，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未成形，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民難以通過(guò)市場(chǎng)化途徑實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)收益權(quán)的合理價(jià)值，從而無(wú)法獲得市 民化的發(fā)展資本。 （三）當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)體系的結(jié)構(gòu)布局問(wèn)題 中國(guó)城鎮(zhèn)體系的結(jié)構(gòu)布局現(xiàn)狀 經(jīng)過(guò)改革開放 30年，在全國(guó)范圍內(nèi)初步形成了以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的多層次城市體系。從城市數(shù)量與人口規(guī)模分布看，特大城市數(shù)量占 8.85%，對(duì)應(yīng)的城鎮(zhèn)人口所占比重

15、為30.82%；大城市數(shù)量占12.52%，對(duì)應(yīng)的城鎮(zhèn)人口所占比重為13.85%；中等城市數(shù)量占35.42%，對(duì) 應(yīng)的城鎮(zhèn)人口所占比重為31.12%；小城市數(shù)量占43.21%，對(duì)應(yīng)的城鎮(zhèn)人口數(shù)量所占比重為24.19%。2008年末全國(guó)建制鎮(zhèn)有19234個(gè)，小 城鎮(zhèn)人口占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘谋戎厣仙?45%。 在中國(guó)城鎮(zhèn)體系的空間布局上，19782008年間東部地區(qū)新增215個(gè)城市，中部地區(qū)新增162個(gè)，西部地區(qū)新增85個(gè)；2008年 東、中、西部地區(qū)城市個(gè)數(shù)比例為 10.90.4，城市人口的比例為10.510.27，土地面積的比例為11.576.48，東部是中國(guó)城市分布最密集的地區(qū)，西部是中國(guó)城 市分

16、布最稀疏的地區(qū)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)體系在全國(guó)范圍內(nèi)形成了長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群三大相對(duì)成熟的城市區(qū)域以及遼中南城市 群、山東半島城市群和海峽西岸城市群三大初見雛形的城市區(qū)域。與此同時(shí)，中原地區(qū)城市群、江漢平原城市群、松嫩平原城市群、湘中地區(qū)城市群、四川盆地城市 群、三峽地區(qū)城市群、關(guān)中地區(qū)城市群正在興起。 中國(guó)城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)布局存在的問(wèn)題 在東部地區(qū)，開放型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)了北京、上海、天津、南京、廣州、深圳等一批國(guó)際化大都市的形成以及杭州、蘇州、大連、青島、廈門等一 批區(qū)域中心城市的崛起。但是，當(dāng)前東部城鎮(zhèn)體系面臨的挑戰(zhàn)，一是世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改變，傳統(tǒng)的國(guó)際市場(chǎng)需求在萎縮

17、，低要素成本的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì) 在下降，新興的產(chǎn)業(yè)高地成為各國(guó)激烈競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)；二是傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式與資源環(huán)境承載能力相矛盾；三是大城市與中小城市以及小城鎮(zhèn)之間缺少緊密的發(fā)展關(guān) 系，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)體系構(gòu)建上，各自為政，難以發(fā)揮城市群效應(yīng)。因此，東部地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展面臨優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提升城市質(zhì)量、加強(qiáng)區(qū)域合作的問(wèn)題， 尤其是面臨著如何以城市群為主體形態(tài)發(fā)展現(xiàn)代城市、提高城市國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力的問(wèn)題。 在中西部地區(qū)，城鎮(zhèn)體系存在的問(wèn)題集中體現(xiàn)城市發(fā)育尤其是大城市發(fā)育不足，資源型中小城市與小城鎮(zhèn)占主體位置，城鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)層次低、經(jīng) 濟(jì)實(shí)力弱、公共服務(wù)不足。如何提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、培

18、育城市經(jīng)濟(jì)的新增長(zhǎng)點(diǎn)，如何處理好資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，如何解決資源 型產(chǎn)品附加價(jià)值低、對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)小以及掠奪式開發(fā)資源、破壞環(huán)境等問(wèn)題是中西部地區(qū)城鎮(zhèn)體系面臨的難題。因此，做大做強(qiáng)有發(fā)展?jié)摿Φ闹行〕鞘?，使?成為具有較強(qiáng)集聚效應(yīng)的大中城市，是完善中西部地區(qū)城鎮(zhèn)體系的首要工作。 中國(guó)城鎮(zhèn)體制存在的“過(guò)度行政化”問(wèn)題 中國(guó)城鎮(zhèn)體制的“過(guò)度行政化”問(wèn)題的直接體現(xiàn)是“縱向”的城市行政層級(jí)過(guò)多。城市行政組織系統(tǒng)包括省級(jí)、副省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)（建制 鎮(zhèn)）等五個(gè)層級(jí)，與廣大農(nóng)村政權(quán)組織系統(tǒng)一起構(gòu)成了中國(guó)特色的城鄉(xiāng)雙軌制地方治理體制。同時(shí)，五個(gè)層次的城市（鎮(zhèn)）政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能性

19、質(zhì)存在較高程 度的“同構(gòu)性”，各級(jí)城市政府之間存在深刻的利益博弈。“職能同構(gòu)”的五級(jí)城市政府之間的利益博弈，導(dǎo)致中央與地方的行政效率低下，各級(jí)城市政府之間財(cái)權(quán) 與事權(quán)的分配失衡。以行政級(jí)別為基礎(chǔ)形成的等級(jí)化城鎮(zhèn)管理模式，使得城市資源更多地集中于中心城市，各級(jí)中心城市通過(guò)行政資源實(shí)現(xiàn)公共資源、經(jīng)濟(jì)資源的集 中，低行政級(jí)別的中小城市與小城鎮(zhèn)無(wú)法獲取充足的公共資源，缺乏充分的公共管理職能，制約了中小城市與小城鎮(zhèn)發(fā)揮承擔(dān)轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口、承接城市職能疏散、協(xié) 調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展等方面的作用，限制了以市場(chǎng)力量推動(dòng)的城鎮(zhèn)區(qū)域合理布局的形成。 中國(guó)城鎮(zhèn)體制的“過(guò)度行政化”問(wèn)題還表現(xiàn)為城市間合作機(jī)制不健全。在行政等級(jí)控制

20、主導(dǎo)的城市體制下，不同城市區(qū)域之間存在著較嚴(yán)重的行政 分割現(xiàn)象。隨著中央對(duì)地方權(quán)力的下放以及市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，各地城市政府的“經(jīng)濟(jì)人”特征逐漸凸顯，基于地方利益的考慮，各地城市政府之間存在著激烈的非 合作博弈，使得各地城市政府之間的橫向合作關(guān)系發(fā)展受到阻礙。部分城市政府在行政區(qū)域范圍內(nèi)構(gòu)筑自我封閉、自我配套的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行“超經(jīng) 濟(jì)強(qiáng)制性”封鎖，有意識(shí)地限制生產(chǎn)要素的跨行政區(qū)流動(dòng)，制約了區(qū)域性的公平、有序與自由競(jìng)爭(zhēng)的統(tǒng)一市場(chǎng)形成，限制了城市群、城市圈、城市帶的發(fā)育壯大。 在現(xiàn)行城鎮(zhèn)體制下，城市型行政區(qū)的設(shè)置具有顯著的“地域化”特征。一方面，在中西部地區(qū)大量建制市特別是通過(guò)整縣改市

21、方式新設(shè)立的縣級(jí) 市，城市人口規(guī)模較小，城市產(chǎn)業(yè)支撐較弱，城市主體功能不完善，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程；另一方面，在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，僵化的一縣一市模式無(wú)法適 用人口與產(chǎn)業(yè)的高度集聚。以東莞虎門鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)本鎮(zhèn)人口10萬(wàn)，外來(lái)人口90萬(wàn)，高達(dá)100萬(wàn)人口的城市在現(xiàn)行行政區(qū)設(shè)置下只享有建制鎮(zhèn)的管理權(quán)限，財(cái) 政能力與公共服務(wù)均按照該鎮(zhèn)10萬(wàn)本鎮(zhèn)戶籍人口設(shè)置。與此同時(shí)，“地域化”的城市行政區(qū)劃使得各地城市政府以鄰為壑，實(shí)施城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃 與主體功能布局，不利于跨行政區(qū)的城市群、城市圈與城市帶的協(xié)調(diào)發(fā)展。 二、“十二五”時(shí)期中國(guó)城鎮(zhèn)化的總體布局 未來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展既來(lái)自于制度政

22、策變遷的深刻影響，又來(lái)自于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有力推動(dòng)，既是內(nèi)生性調(diào)整的產(chǎn)物，又是外生性適應(yīng)的要求。今后，在多層因素的影響下，中國(guó)城市體系要從規(guī)模重組、空間重組、產(chǎn)業(yè)重組三個(gè)維度確立新的總體布局。 （一）中國(guó)城鎮(zhèn)體系的規(guī)模重組 有重點(diǎn)地發(fā)展聯(lián)動(dòng)城鄉(xiāng)的特色小城鎮(zhèn) 小城鎮(zhèn)是中國(guó)城鎮(zhèn)體系重要的組成部分。未來(lái)10年，小城鎮(zhèn)發(fā)展的總體思路是通過(guò)試點(diǎn)政策，發(fā)展一批經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、發(fā)展機(jī)制活、聯(lián)動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng) 籌、吸納農(nóng)民就業(yè)的特色小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)總數(shù)控制在1萬(wàn)個(gè)左右，每個(gè)小城鎮(zhèn)人口規(guī)模在3萬(wàn)以上。東部地區(qū)，在大城市與城市群帶動(dòng)下發(fā)展一批產(chǎn)業(yè)支撐能力較 強(qiáng)、公共服務(wù)較好、與大中城市形成合理分工的重點(diǎn)小城鎮(zhèn)，有條件的小城鎮(zhèn)通過(guò)

23、行政制度改革發(fā)展成為具有活力的中小城市。中西部地區(qū)，針對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展的區(qū)位 條件、發(fā)展基礎(chǔ)與政策約束等方面的劣勢(shì)，小城鎮(zhèn)發(fā)展的總體方針是推進(jìn) “合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”，有選擇地發(fā)展一批有潛力的小城鎮(zhèn)作為擔(dān)負(fù)農(nóng)村公共服務(wù)的載體與聯(lián)動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的節(jié)點(diǎn)。 積極發(fā)展主體功能完善的中小城市 中小城市是中國(guó)城鎮(zhèn)體系的主體，其城市數(shù)量占全國(guó)設(shè)市城市總數(shù)的78.63%，其城市人口占全國(guó)設(shè)市城市總?cè)丝诘?5.31%，其中占 73%的中小城市分布在內(nèi)地。今后，應(yīng)鼓勵(lì)和支持中小城市、小城鎮(zhèn)擴(kuò)容，重點(diǎn)解決中小城市集聚效應(yīng)不強(qiáng)、就業(yè)崗位不足、公共服務(wù)難等問(wèn)題，不斷增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民 工大規(guī)模市民化的吸引力。未來(lái)10年，中小城市發(fā)展的總體思

24、路是積極發(fā)展一批城市主體功能完善、承載農(nóng)民工市民化能力強(qiáng)、與城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的中小城市，中 小城市是擴(kuò)大內(nèi)需、加快農(nóng)民工市民化的主要載體，又是參與城市群產(chǎn)業(yè)分工、承擔(dān)大城市功能疏散的主要載體。對(duì)于具備條件的中等城市，應(yīng)鼓勵(lì)其發(fā)展成為具有 較大輻射能力的大城市。在中西部地區(qū)，要將中小城市發(fā)展成為能帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)、具有較強(qiáng)要素聚集效應(yīng)的增長(zhǎng)極。 著力打造高端形態(tài)的龍頭型大城市 大城市是中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心。未來(lái)10年，大城市崛起的總體思路是著力打造高端形態(tài)的龍頭型大城市。根據(jù)聯(lián)合國(guó)人類住區(qū)規(guī)劃署的預(yù)測(cè)， 上海、北京、廣州、深圳在未來(lái)10年將進(jìn)一步發(fā)展成為超巨型城市，天津、武漢、重慶、沈陽(yáng)將發(fā)展成為巨型

25、城市，南京、濟(jì)南、青島、哈爾濱、成都、西安、長(zhǎng) 春、大連、杭州將發(fā)展成為特大城市，100萬(wàn)300萬(wàn)人口的大城市將達(dá)到40個(gè)以上。針對(duì)大城市的發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)引導(dǎo)上海、香港、北京向城市的高端形態(tài) 世界城市發(fā)展，引導(dǎo)深圳、珠海、青島、大連等若干有潛力的大城市作為中國(guó)參與經(jīng)濟(jì)全球化的第二梯隊(duì)并培育成為具有國(guó)際影響力與知名度的國(guó)際化大都市， 積極發(fā)展一批區(qū)域性中心城市，通過(guò)大城市的跨越發(fā)展推動(dòng)中國(guó)城市體系向高端形態(tài)邁進(jìn)、實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整、帶動(dòng)地區(qū)以至國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的提升。 （二）中國(guó)城鎮(zhèn)體系的空間重組 城市群是推進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主體形態(tài)，它能突破大城市痼疾與中小城市尤其是小城鎮(zhèn)集聚效應(yīng)弱的弊端，融合

26、“有分散的集中”與“有集中的分散”兩種空間分布格局，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)城鎮(zhèn)體系區(qū)域空間和諧的主要承載方式。 在東部地區(qū)構(gòu)建和發(fā)展三大都市圈連綿區(qū)都市圈連綿區(qū)是城市群的高端形態(tài)?，F(xiàn)階段，東部地區(qū)形成了三個(gè)相對(duì)成熟的城市群，即長(zhǎng)三角城市群、 珠三角城市群、京津冀城市群。到2020年，隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，東部地區(qū)三大城市群將進(jìn)一步發(fā)展成為三大都市連綿區(qū)，三大都市連綿區(qū)均以都市區(qū) 為基本單元，以世界城市或國(guó)際化大都市為核心，與外圍中小城市、小城鎮(zhèn)通過(guò)人流、物流、資金流、信息流等自由流動(dòng)與融合，形成城市功能的分層化、扁平化布 局，最終形成不同類型與不同等級(jí)規(guī)模的市連續(xù)分布的一體化區(qū)域。 長(zhǎng)三角都市圈連綿

27、區(qū)應(yīng)以上海為中心，將其打造成國(guó)際金融中心、國(guó)際經(jīng)貿(mào)中心、國(guó)際航運(yùn)中心、國(guó)際文化交流中心與國(guó)際創(chuàng)新中心，以杭州、南 京等為副中心，將寧波、紹興、嘉興、湖州、舟山、臺(tái)州、蘇州、無(wú)錫、常州、南通、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州和泰州等城市聯(lián)結(jié)起來(lái)，推動(dòng)長(zhǎng)三角地區(qū)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與功能結(jié)構(gòu) 的大重組。 珠三角都市圈連綿區(qū)應(yīng)以香港與廣州為中心，將深圳、東莞、惠州、汕頭、梅州、潮州、澳門、珠海、中山、佛山、肇慶、清遠(yuǎn)等城市聯(lián)結(jié)起來(lái)， 要充分發(fā)揮香港作為影響全球經(jīng)濟(jì)、科技、文化發(fā)展的世界城市與珠江三角洲地區(qū)資源整合與協(xié)調(diào)發(fā)展，積極構(gòu)筑現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地。 京津冀都市圈連綿區(qū)以北京、天津?yàn)橹行模瑢⑹仪f、廊坊、保定

28、、唐山、秦皇島、滄州、張家口、承德等城市聯(lián)結(jié)起來(lái)，以北京打造國(guó)際政治中 心、國(guó)際文化中心、國(guó)際創(chuàng)新中心、國(guó)際經(jīng)貿(mào)中心為契機(jī)，積極推動(dòng)京津冀經(jīng)濟(jì)整合，構(gòu)建具有“文化軟實(shí)力”中心城市圈層與 “產(chǎn)業(yè)硬實(shí)力”的腹地城市圈連綿區(qū)。 打造輻射全國(guó)的十大重點(diǎn)城市群 未來(lái)10年，通過(guò)積極培育輻射全國(guó)的十大重點(diǎn)城市群，實(shí)現(xiàn)全國(guó)區(qū)域的城市空間結(jié)構(gòu)重組，其中重點(diǎn)是中西部地區(qū)。中西部地區(qū)城市體系以中小 城市為主，大城市發(fā)育不足，城市群的發(fā)展處于雛形階段。與此同時(shí)，中西部地區(qū)是未來(lái)10年加快人口城鎮(zhèn)化、加速農(nóng)民工市民化的突破口。因此，中西部地區(qū)城 鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是進(jìn)一步發(fā)展壯大中小城市、積極培育大城市，依托區(qū)域交通的完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)實(shí)現(xiàn)城市空間結(jié)構(gòu)重組。重點(diǎn)培育和發(fā)展的十大城市群分別是遼中 南城市群、山東半島城市群、海峽西岸城市群、江漢平原城市群、湘中地區(qū)城市群、中原地區(qū)城市群、松嫩平原城市群、四川盆地城市群、三峽地區(qū)城市群、關(guān)中地 區(qū)城市群。 （三）中國(guó)城鎮(zhèn)體系的產(chǎn)業(yè)重組 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化是推動(dòng)城鎮(zhèn)化的支撐與核心動(dòng)力，現(xiàn)代城鎮(zhèn)化過(guò)程又是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化與升級(jí)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。未來(lái)10年，中國(guó)城鎮(zhèn)體系的產(chǎn)業(yè)重組既是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的自身優(yōu)化，又是產(chǎn)業(yè)布局的空間調(diào)整。 中國(guó)城鎮(zhèn)體系產(chǎn)業(yè)重組的總體思路 未來(lái)10年，中國(guó)