我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的障礙分析

1、我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的障礙分析摘要：基于對中國旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和管理體制現(xiàn)狀的認(rèn)識，根據(jù)有關(guān)理論和方法對阻礙中國旅游產(chǎn)業(yè)進一步發(fā)展的原因進行了分析，將其歸納為認(rèn)識障礙、管理障礙及立法障礙，在此基礎(chǔ)上，提出了清除障礙的設(shè)想并予以論證。關(guān)鍵詞旅游產(chǎn)業(yè)；平衡增長；可持續(xù)發(fā)展改革開放以來，我國旅游產(chǎn)業(yè)得以迅猛發(fā)展，但是，我國旅游產(chǎn)業(yè)仍面臨著諸多發(fā)展障礙。旅游產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈條中重要一環(huán)，其發(fā)展必然要在同其它產(chǎn)業(yè)的積極互動中實現(xiàn)。因此，實現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展首先取決于國家配套改革的力度和速度，取決于相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新與自身的匹配程度；而構(gòu)成旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的障礙不僅來自旅游產(chǎn)業(yè)內(nèi)，也來自旅游產(chǎn)業(yè)外。限于文章篇幅，

2、本文只探討阻礙旅游產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)內(nèi)因素，并將其歸納為觀念因素、管理因素及立法因素。一、阻礙我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的觀念因素產(chǎn)業(yè)觀決定產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。中國旅游業(yè)在1979 年以后才真正地被確立為一項經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，較之其他許多產(chǎn)業(yè)，發(fā)展的超前性十分突出，以至于一些業(yè)內(nèi)人士對旅游產(chǎn)業(yè)的認(rèn)識也很不成熟。 1992 年，我國開始的全面市場化改革雖然推動了現(xiàn)代旅游管理制度和現(xiàn)代旅游企業(yè)制度的建立，但對旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位、特征、發(fā)展模式等方面的認(rèn)識，仍在很大程度上停留在旅游業(yè)發(fā)展的初期的水平上，從而導(dǎo)致了許多旅游資源宏觀配置和微觀經(jīng)營失誤。歸納起來，有以下幾個方面的認(rèn)識誤區(qū)：(一)對“旅游業(yè)是無煙工業(yè)”的絕1 / 8對認(rèn)識作

3、為第三產(chǎn)業(yè)的旅游產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品的主體是服務(wù)， 從這個意義上來看，旅游業(yè)的確不像第一、第二產(chǎn)業(yè)對自然資源的使用那么直接，但旅游產(chǎn)業(yè)所帶來的對自然環(huán)境和人文環(huán)境的負面影響日益引起人們的重視，因此有“無煙工業(yè)冒煙了”的呼聲。從理論意義上講，“旅游業(yè)是無煙工業(yè)” 和類似的“旅游是非耗竭性消費”并不符合旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際。 我國近 20 余年的旅游開發(fā)中出現(xiàn)的大量自然資源和人文資源被監(jiān)用的事實已充分地說明這一點。但一些決策者仍以上述觀念為支配，以“一次性投入，持續(xù)性耗用”為模式，追求短期經(jīng)濟利益，很少考慮生態(tài)負荷和文物負荷問題，更不用說對旅游環(huán)境和資源保護進行持續(xù)投資了。筆者認(rèn)為，越具壟斷性、稀缺性的旅游資

4、源越具有吸引力，同時往往越具易損性。因此，越是具有市場號召力的旅游資源，就越應(yīng)加強保護工作。所以，對旅游產(chǎn)品生產(chǎn)者而言，保護環(huán)境和資源是一種再生產(chǎn)行為。(二)旅游業(yè)是低投入、高產(chǎn)出的產(chǎn)業(yè)這種論點在我國旅游的理論界和實業(yè)界曾十分普遍，直到現(xiàn)在仍然有根深蒂固的影響力。但我國旅游業(yè)短短20 年的發(fā)展歷程已經(jīng)充分證明了這種說法的片面性。例如，張家界景區(qū)內(nèi)因自然景觀遭到極大破環(huán)，被聯(lián)合國教科文組織“黃牌”警告。從旅游開發(fā)角度來講，旅游業(yè)的投入不僅包括資本、勞務(wù)和其它可再生資源，還包括大量不可再生資源(如文物古跡、珍稀物種等 )，其價值甚至是難以量化的， 許多旅游資源實際上是被無償使用的公共物品。所以所謂

5、的“低投入”和“高產(chǎn)出”僅僅是片面地考慮了旅游業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的“內(nèi)部成本”和2 / 8“內(nèi)部收益”，表現(xiàn)在重產(chǎn)值、輕效益、重開發(fā)、輕保護的粗放型旅游開發(fā)決策定勢上。如果我們將旅游看作是一個必須可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，那么旅游產(chǎn)業(yè)就是一個高投入，就高產(chǎn)出；低投入，就低產(chǎn)出；不投入，就不產(chǎn)出的產(chǎn)業(yè)。特別需要提出的是，旅游業(yè)的投入必須包括資源保護和環(huán)境保護費用，否則再高的投入也不能持久地帶來高產(chǎn)出。(三)對“大旅游” 的片面認(rèn)識旅游產(chǎn)業(yè)是以旅游活動為中心而形成的配置行業(yè)，由旅行社業(yè)、飯店業(yè)、交通運輸業(yè)、娛樂業(yè)、零售業(yè)和保險業(yè)等構(gòu)成。同時，旅游業(yè)務(wù)又是一個跨部門、跨行業(yè)的交叉產(chǎn)業(yè)，與其相關(guān)的行業(yè)和部門包括行

6、政管管理、海關(guān)、郵電、文教、衛(wèi)生、園林、藝術(shù)等。根據(jù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系效應(yīng)理論，旅游產(chǎn)業(yè)是一個后向聯(lián)系 (Backward- Linkage)較強的產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展會對相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生較強的刺激作用。從上述角度認(rèn)識旅游產(chǎn)業(yè)的高度產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性，提出“大旅游”的概念是十分正確的。然而，旅游業(yè)的聯(lián)動作用是有其條件限制的，它取決于資源的比較優(yōu)勢及其它相關(guān)因素。目前，有許多決策者片面地理解“大旅游”，不顧自身條件，將旅游業(yè)置于不恰當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展序列上，在旅游發(fā)展中搞“跑步經(jīng)濟” ，過分強調(diào)旅游產(chǎn)業(yè)的“爆炸效應(yīng)”，盲目上項目，機會成本很高，投資回報則很低。(四)對旅游產(chǎn)業(yè)集中方式的陳舊認(rèn)識我國旅游產(chǎn)業(yè)中普遍存在的“散、小、低、

7、差”諸問題，須通過提高產(chǎn)業(yè)集中度得以部分解決。即通過提高旅游產(chǎn)業(yè)的集中度來提高旅游產(chǎn)業(yè)的規(guī)范程度、集約程度和經(jīng)濟效益。但多年來我國許多企業(yè)集團的形成，基本上是基于行政命令。政府對3 / 8旅游集團公司的經(jīng)營活動享有很大的支配權(quán)，并據(jù)此對旅游資源和旅游生產(chǎn)要素的配置與使用施加過多影響，這顯然不符合市場經(jīng)濟的基本邏輯。以違反市場經(jīng)濟內(nèi)在要求的產(chǎn)業(yè)集中方式而形成的旅游生產(chǎn)要素聚集體是無法克服舊有矛盾的，反倒有擴大舊矛盾，產(chǎn)生新矛盾的極大可能。這種傾向的產(chǎn)生與計劃體制下形成的認(rèn)識定勢有直接關(guān)系。此外，我國旅游產(chǎn)業(yè)的集中在很大程度上并未突破地域、部門、所有制界限，因此難以催生出真正的富有效率的市場主體。

8、這是傳統(tǒng)計劃體制下條塊分割、各自為政的傳統(tǒng)思維在旅游產(chǎn)業(yè)集中方式上的具體表現(xiàn)。(五)對旅游開發(fā)市場導(dǎo)向的狹隘認(rèn)識旅游資源開發(fā)是旅游資源商品化的過程。對開發(fā)主體而言，其導(dǎo)向必然是市場需求，但這里所指的要求既包括高層次旅游者的需求， 也包括其它層次旅游者的需求； 既包括現(xiàn)實旅游需求，也包括潛在旅游需求。但某些旅游產(chǎn)品經(jīng)營者和旅游產(chǎn)品開發(fā)者則單純以低層次旅游消費需求和現(xiàn)實旅游需求為開發(fā)導(dǎo)向，不重文化內(nèi)涵深層次開發(fā)，迎合較低需求層次的旅游者，結(jié)果造成旅游景點景區(qū)建設(shè)的低俗化趨勢。旅游資源的開發(fā)應(yīng)是一種不完全市場導(dǎo)向的開發(fā)行為，旅游開發(fā)時必須兼顧旅游經(jīng)濟效益、人文效益、環(huán)保效益，單純以市場為導(dǎo)向，勢必造

9、成景區(qū)景點過度商業(yè)化的后果，最終使景點的市場號召力也喪失殆盡。二、阻礙我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理因素旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求與市場經(jīng)濟體制的特點相符的旅游管理體制， 這就必須對原有的旅游管理體制進行突破?，F(xiàn)行旅游管理體制基本上是在計劃體制下建立的，具有很強的政企4 / 8不分、條塊分割的特點。在市場經(jīng)濟逐步建立的條件下，這種舊的旅游部門管理體制仍然在很大程度上阻礙著旅游產(chǎn)業(yè)的市場化程度和經(jīng)濟效益的提高。歸納起來，它主要從以下幾個方面對旅游資源的合理配置和使用產(chǎn)生負面影響。(一)旅游資源配置中的“規(guī)模沖動”中國多年來的旅游管理體制改革基本走向還是囿于政府系統(tǒng)內(nèi)部，未能完全走出政府配置資源的框架，所不同的是由

10、 20 世紀(jì) 70 年代以前受中央計劃導(dǎo)向的中央政府直接配置方式變?yōu)槿缃褚允袌鰹閷?dǎo)向的各級政府的直接配置方式，由一元主體變?yōu)槎嘣黧w，多元主體的核心仍是政府。旅游管理體制仍有很強的計劃色彩。各級政府只顧“內(nèi)在經(jīng)濟”發(fā)展，不顧“外在經(jīng)濟”與否，外在不經(jīng)濟相互轉(zhuǎn)化，外在不經(jīng)濟費用趨高趨多的現(xiàn)象依然存在，一些政府官員為了個人利益和本位利益爭相擴大旅游規(guī)模，由此形成了旅游經(jīng)濟微觀方面的規(guī)模不經(jīng)濟，宏觀方面的結(jié)構(gòu)不經(jīng)濟。旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展要提高可持續(xù)性、 均衡性和集中度， 就要求打破行業(yè)、地區(qū)的限制，以實現(xiàn)旅游資源的區(qū)位優(yōu)勢互補和產(chǎn)業(yè)間及地區(qū)間優(yōu)化配置，這在各級政府主宰資源配置權(quán)的前提下是無法實現(xiàn)的，不僅各級

11、旅游局不應(yīng)直接控制資源配置權(quán)，各級基層政府也應(yīng)退出資源配置者的地位，真正實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。唯此，旅游資源配置方式才能實現(xiàn)優(yōu)化。(二)旅游資源的管理混亂許多旅游資源仍處于條塊分割的分散管理、交叉經(jīng)營之下，一旦出現(xiàn)問題難免推諉扯皮，而長期性投資，管理混亂，其直接后果是風(fēng)景區(qū)資源遭到破環(huán)。特別是在自然人文復(fù)合型景區(qū)內(nèi)，多頭管理，交叉經(jīng)5 / 8營，劃地為牢的現(xiàn)象更為普遍。因此，要使旅游資源合理開發(fā)利用，就必須建立統(tǒng)一的管理協(xié)調(diào)組織機構(gòu)。旅游資源和土地、 礦產(chǎn)一樣，其開發(fā)利用應(yīng)遵守國家法律，不納入地方發(fā)展規(guī)劃，接受統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)管理。各級旅游管理部門應(yīng)負責(zé)對旅游資源開發(fā)的規(guī)劃、項目審批和初稿進行監(jiān)督，并

12、協(xié)調(diào)工商、稅務(wù)、物價等職能部門對旅游資源的開發(fā)利用進行全方位的管理，以實現(xiàn)對國有旅游資源保值增殖和有效投資的管理職能。目前，許多行政管理部門目前仍習(xí)慣于通過直接的所有關(guān)系、財力關(guān)系、人事關(guān)系來行使管理權(quán)力。在旅游開發(fā)經(jīng)營主體趨于多元化后，難免就會出現(xiàn)不知所為的情況?？傊?，隨著中國經(jīng)濟體制改革的推進，跨地區(qū)、跨部門的旅游資源配置活動日益增加。各級旅游主管部門應(yīng)通過制定旅游產(chǎn)業(yè)的各種行政、法律和經(jīng)濟管理手段的實施，以保證旅游經(jīng)濟活動，包括旅游資源開發(fā)利用活動的有效性、公平性和可持續(xù)性。所以，我們所強調(diào)的加強旅游產(chǎn)業(yè)管理，既非政府主管部門的“無為而治”，也非政府主管部門的“過多干預(yù)” ，而是政府部門

13、應(yīng)在更廣泛的地區(qū)間、部門間、不同的所有制形式間，協(xié)調(diào)多種管理手段的實施活動，對旅游開發(fā)經(jīng)營活動進行激勵或約束。 從這個意義上講，旅游產(chǎn)業(yè)管理體制的創(chuàng)新是依法有效運用各種調(diào)控手段，實現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新的前提條件。旅游業(yè)是由核心旅游業(yè)和輔助旅游業(yè)構(gòu)成的綜合性產(chǎn)業(yè)，其高效持續(xù)發(fā)展必須有賴于一個具有權(quán)威的管理部門對其進行規(guī)劃、規(guī)范、指導(dǎo)和控制。筆者認(rèn)為，政府建立有效的旅游產(chǎn)業(yè)宏觀管理體制，可以有利于政府職能的轉(zhuǎn)換，6 / 8促進旅游產(chǎn)業(yè)的有序化，更有利于旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的創(chuàng)新，推動我國旅游業(yè)向深層次、高效率方向發(fā)展。三、阻礙我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立法因素現(xiàn)代市場經(jīng)濟是一種法制經(jīng)濟。 依法治理是旅游產(chǎn)業(yè)

14、管理活動的最高層次。筆者認(rèn)為，只有先用法律界定出制度，管理主體才能運用經(jīng)濟手段和行政手段對經(jīng)濟活動進行有效而公平的調(diào)控。加強旅游法律法規(guī)建設(shè)至少可以為旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新提供以下保證：第一，確立旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位，保證資源在產(chǎn)業(yè)間的合理配置和使用；第二，明確旅游產(chǎn)業(yè)的管理主體、管理權(quán)限，從而有利于防止管理混亂、令出多頭的現(xiàn)象；第三，明確市場主體在資源開發(fā)和使用上的權(quán)利和義務(wù)，有利于政府部門和司法部門依法對旅游資源開發(fā)利用行為進行公正、 有效的約束。 目前，我國旅游法制體系仍有許多方面未能與旅游資源和生產(chǎn)要素合理配置和使用的要求相適應(yīng)。首先，立法有待進一步明細化。籠統(tǒng)的立法會給法律執(zhí)行的主客體都造成許多困難，會給執(zhí)法不嚴(yán)和有法不依留下很大的回旋余地。我國有關(guān)部門必須盡快制定一系列符合各地情況的、便于操作的單行旅游法規(guī)。其次，進一步規(guī)定旅游者的法律責(zé)任。我國旅游法律體系中對于旅游者破壞旅游資源所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任規(guī)定較少且較為籠統(tǒng)，較多地側(cè)重于對