環(huán)境民主：推動(dòng)公眾全面參與環(huán)保

1 / 13 環(huán)境民主：推動(dòng)公眾全面參與環(huán)保 題記 非政府、非營利環(huán)境組織，以及作為個(gè)體存在和活動(dòng)的、具有生態(tài)意識(shí)的自然人即生態(tài)人，具有保護(hù)和改善環(huán)境資源的目的明確性、堅(jiān)定性和一貫性，在調(diào)整人與自然關(guān)系方面具有重要作用。因?yàn)榉钦?，他不?huì)因政治考慮或行政服從而放棄環(huán)境保護(hù)的要求；因?yàn)榉菭I利，他不會(huì)因經(jīng)濟(jì)利益而放棄環(huán)境保護(hù)的要求；因?yàn)槭巧鷳B(tài)人，他始終保持著人的天然本性即自然性和生態(tài)性，始終保持著與環(huán)境資源的天然聯(lián)系與交流，因而最能自覺地表現(xiàn)人與環(huán)境和諧共處的愿望，最能體現(xiàn)保護(hù)和改善環(huán)境的本能要求。 著名環(huán)境法學(xué)家 、武漢大學(xué)教授蔡守秋 本報(bào)記者 郄建榮 肖黎明 月 15 至 16 日，中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心與美國自然資源保護(hù)委員會(huì)聯(lián)合在京就公眾參與環(huán)境保護(hù)辦法草案稿第二稿 (下稱辦法 )召開研討會(huì)。 來自全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)、國務(wù)院法制辦、民政部、國家環(huán)?？偩忠约案鞔笤盒５亩辔恢麑＜摇W(xué)者參加了研討會(huì)。這些著名專家、學(xué)者包括應(yīng)松年、王燦發(fā)、呂忠梅、別濤、馬驤聰、汪勁、王曦、王萬華、王明遠(yuǎn)、夏光等。另外還包括與著名的公眾參與環(huán)境保護(hù)的區(qū)域公約奧胡斯公約有關(guān)的多名外國專家、自然之友等民間環(huán)保2 / 13 組織的 人士。 辦法是國家環(huán)?？偩忠豁?xiàng)正在制定中的部門規(guī)章，已經(jīng)列入該局的十一五立法規(guī)劃。受國家環(huán)?？偩治?，由著名環(huán)境法學(xué)教授王燦發(fā)牽頭起草、中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心承擔(dān)了辦法的起草工作。 王燦發(fā)為此組織了一個(gè)由 10余人組成的立法工作小組，在今年 4 月拿出辦法框架草案、并就此召開立法啟動(dòng)研討會(huì)后，很快起草出第一稿征詢有關(guān)各方的意見。 這次研討的是辦法草案第二稿。凝結(jié)了十余位起草者心血的草案稿引起了與會(huì)立法官員、專家、學(xué)者的熱議。 立法定位：是部門規(guī)章還是行政法規(guī) 毋庸置疑，辦法出 臺(tái)將成為我國公眾全面參與環(huán)境保護(hù)的重要法律依據(jù)。但也有法學(xué)專家認(rèn)為，公眾參與涉及許多法律原則和公民的基本權(quán)利，不是一項(xiàng)部門規(guī)章所能解決的。 要往上拱，拱到行政法規(guī)的位置；不行了，再談規(guī)章。由熱情極至到語出驚人，在研討會(huì)上，著名環(huán)境法學(xué)教授、 學(xué)博士生導(dǎo)師汪勁教授評(píng)價(jià)辦法草案第二稿 細(xì)、全面 ，看過之后，令他 耳目一新 。但是，不能再往環(huán)保部門腳上綁 線 則是他提出要把辦法升級(jí)為行政法規(guī)的深層次原因。 汪勁甚至用草案有一個(gè)很大的缺陷來對(duì)他的這一觀3 / 13 點(diǎn)進(jìn)行詮釋。在他的眼里，環(huán)保部門這幾年很累 ，如果草案再以部門規(guī)章的形式通過，環(huán)保部門會(huì)越來越累。汪勁說，環(huán)境保護(hù)是一個(gè)非常廣義的概念，而公眾參與環(huán)境保護(hù)絕不僅僅限于參與環(huán)保部門一家的事。如果草案最終以環(huán)保部門規(guī)章的形式出現(xiàn)，其結(jié)果成了越是談公眾參與的部門，反而綁它的線更多。 我完全贊成他的觀點(diǎn)，這個(gè)辦法 (指草案 )一定要變成行政法規(guī)。 一向以嚴(yán)謹(jǐn)、冷靜形象出現(xiàn)的湖北省高級(jí)人民法院副院長、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授、著名環(huán)境法學(xué)者呂忠梅也是 拱派 的支持者。 我的理由是環(huán)境保護(hù)法賦予環(huán)保主管部門的就是監(jiān)督權(quán)。所有的環(huán)境信息公開并不是環(huán)保部門自己的 責(zé)任，而是涉及到環(huán)保部門以外的多個(gè)部門，包括水利、建設(shè)等部門。涉及到環(huán)保的，環(huán)保局管的只是它自己這一塊。說到草案的定位，呂忠梅認(rèn)為：公眾參與環(huán)境保護(hù)不應(yīng)僅針對(duì)環(huán)保部門，而是整個(gè)政府。如果草案以部門規(guī)章的形式出現(xiàn)，就有可能把整個(gè)政府的事情變成環(huán)保部門一家的事。如果我們把草案定位在行政法規(guī)上，很多矛盾就容易理順得多。 在拱派隊(duì)伍中也不乏環(huán)境法學(xué)界的前輩，中國社會(huì)科學(xué)院馬驤聰教授就是一個(gè)。他雖然沒有年輕人那么高昂的熱情，但發(fā)言伊始就提出辦法的調(diào)整對(duì)象是什么，要解決的問題是什么？從這個(gè)角度上講我們究 竟應(yīng)該制定一4 / 13 個(gè)什么級(jí)別的法律法規(guī)等問題。 清華大學(xué)環(huán)境資源與能源法研究中心執(zhí)行主任王明遠(yuǎn)博士擔(dān)心，如果草案最終以部門規(guī)章的形式出現(xiàn)，就會(huì)出現(xiàn)主要的靶子沒打準(zhǔn)，打到射箭的地方來了。對(duì)于汪勁提出的拱也要拱到法規(guī)的位置，王明遠(yuǎn)提供了國際上成功的范例。據(jù)他介紹，在德國，除了有環(huán)境信息法還有環(huán)境責(zé)任法、環(huán)境監(jiān)測法，公眾參與環(huán)保會(huì)得到全面的法律保障。 對(duì)于上述學(xué)者的表態(tài)，參加研討會(huì)的政府部門官員表現(xiàn)出了謹(jǐn)慎的態(tài)度。 面對(duì)辦法草案第二稿搭起 108 條的架子，國務(wù)院法制辦王宛生處長用有的部門規(guī)章僅有 8條的例子作 了不言而喻的評(píng)價(jià)。 他認(rèn)為，草案應(yīng)粗化；至于立法形式，回答更為直接：目前以部門規(guī)章較好。 王宛生的理由是，得有循序漸進(jìn)的過程。他看中的是草案的示范效應(yīng)。 王宛生說，制定條例要考慮目前存在的問題現(xiàn)行法律能否解決。如果要制定條例，要做大量的立法調(diào)研。 對(duì)于是搞條例還是部門規(guī)章，全國人大環(huán)資委法案室助理巡視員王鳳春的觀點(diǎn)是不矛盾，兩個(gè)都可以做。 作為辦法草案的主要起草者，王燦發(fā)的想法是直面現(xiàn)實(shí)。 5 / 13 眾多專家、官員對(duì)草案的期待與肯定令這位中年學(xué)者最為感動(dòng)。王燦發(fā)將他們的觀點(diǎn)認(rèn)為是理想與現(xiàn)實(shí)的碰撞。 面 對(duì)這種碰撞你將如何選擇？面對(duì)記者的疑問，王燦發(fā)道出一個(gè)草案起草者的真實(shí)想法：他更愿意選擇現(xiàn)實(shí)，更愿意走出第一步。 如果第一步都走不出來，怎么可能邁出第二步、第三步？王燦發(fā)反問記者。 參與形式：聽證不是惟一的選擇 公眾參與是現(xiàn)代公共行政發(fā)展的一個(gè)世界性趨勢，國家環(huán)?？偩謫?dòng)辦法立法，與當(dāng)前環(huán)境現(xiàn)狀惡化，城市化的加快是分不開的。 環(huán)保領(lǐng)域?yàn)槭裁葱枰妳⑴c？公眾參與影響公共環(huán)境決策程序，帶有政治性，廣義是帶有民主的含義。國家環(huán)?？偩终叻ㄒ?guī)司助理巡視員別濤用環(huán)境民主四個(gè)字評(píng)價(jià)辦法起草的緊 迫性。 2004 年，我們發(fā)了一個(gè)環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法，今年 2 月份又發(fā)布了環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法。 別濤說，這些都是建設(shè)項(xiàng)目在審批過程中公眾參與的辦法。而這一次，國家環(huán)?？偩窒Ｍ谄鸩葜械霓k法能起到統(tǒng)領(lǐng)全局的作用，涵蓋到環(huán)境保護(hù)的方方面面。 我們的立法目的，是在涉及環(huán)保的各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)領(lǐng)域，建立公眾知情權(quán)機(jī)制、表達(dá)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)機(jī)6 / 13 制。中國政法大學(xué)環(huán)境資源法學(xué)研究和服務(wù)中心副主任、辦法起草小組負(fù)責(zé)人許可祝說，按辦法草案，環(huán)保部門行使職權(quán)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，包括行政立 法過程、行政許可行為、行政執(zhí)法行為和處罰行為，公眾都可以參與進(jìn)去。 許可祝介紹說，公眾的環(huán)境保護(hù)權(quán)益主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先是環(huán)境信息的知情權(quán)，這是公眾參與的前提條件；其次是環(huán)保決策的參與權(quán)，這是公眾維護(hù)環(huán)境權(quán)利的主要手段；第三是公眾參與的救濟(jì)權(quán)，這是公眾維護(hù)環(huán)境權(quán)益的有力保證。 許可祝認(rèn)為，現(xiàn)行環(huán)境立法中規(guī)定的公眾參與環(huán)保的形式也過于單一，目前僅限于征求意見、論證會(huì)和聽證會(huì)。除此之外，環(huán)境法沒有規(guī)定其他途徑來實(shí)現(xiàn)公眾參與。 這些法律上的空白限制了公眾充分行使參與權(quán)。許可祝說，我們起草辦法，主要是 從操作層面進(jìn)行程序性的規(guī)定。辦法草案給出了聽證、問卷調(diào)查、專家咨詢、座談會(huì)、論證會(huì)等多種公眾意見的參與形式，并對(duì)每一種形式的實(shí)施時(shí)限、組織程序、成員選擇、結(jié)果公布等都作了詳細(xì)規(guī)定。這些規(guī)定，都是現(xiàn)行法律層面上所沒有的。 不要把聽證作為公眾參與環(huán)境保護(hù)的普遍形式，而應(yīng)建立完善的意見反饋機(jī)制。中國政法大學(xué)訴訟法研究中心教授王萬華在今年 4 月舉行的第一次辦法研討會(huì)上就指出，由于聽證的成本比較高，即便在美國，其行政決定也7 / 13 只有 1/10 舉行過聽證，更多的是通過通告和評(píng)論程序來聽取公眾意見。即政府部門公布需 要征求意見的事項(xiàng)，公眾可以寫電子郵件、打電話等提出自己的意見，政府部門必須閱讀所有的意見，并通過意見反饋機(jī)制，將意見的采納與未采納情況公之于眾；如果公眾覺得自己的意見沒有反映出來，可以要求政府部門說明理由并訴之法院；政府部門最 終作出決策，但這個(gè)決策并不受多數(shù)意見的限制。 對(duì)如何來保障公眾的意見能得到聽取，別濤認(rèn)為，公眾參與環(huán)境保護(hù)立法應(yīng)合理設(shè)計(jì)公眾評(píng)議程序和原始資料的存檔備查制度，對(duì)公眾的意見是否采納要有說明和反饋機(jī)制，而反饋機(jī)制是保障公眾意見得到聽取的重要環(huán)節(jié)。 美國自然資源保護(hù)委員會(huì)項(xiàng)目高級(jí)律師蘇珊凱西勒夫科維茨認(rèn)為，如何對(duì)公眾建議進(jìn)行回應(yīng)要作為公眾參與機(jī)制的重要內(nèi)容。她介紹說，很多國家采取的方式是將公眾的評(píng)議或評(píng)議的摘要、解釋，公布在登記通報(bào)中。 雖然聽證不是公眾參與環(huán)境保護(hù)的普遍形式，但是最為重要的一種形式。國家行政學(xué)院法學(xué)部主任、著名行政法學(xué)家應(yīng)松年教授特別強(qiáng)調(diào)，根據(jù)目前行政處罰聽證的實(shí)踐來看，在規(guī)定公眾參與環(huán)境保護(hù)聽證制度時(shí)，一要細(xì)化聽證程序，二要明確規(guī)定在經(jīng)聽證作出的處罰中，沒有經(jīng)聽證質(zhì)證的證據(jù)不能作為處罰的依據(jù)。 本報(bào) 16 日訊 8 / 13 國家環(huán)保 總局助理巡視員別濤： 環(huán)境保護(hù)需要公眾參與 環(huán)境保護(hù)需要公眾參與，一直關(guān)注著由中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心 (以下簡稱政法大學(xué) )起草的公眾參與環(huán)境保護(hù)辦法 (以下簡稱辦法 )的國家環(huán)?？偩址ㄒ?guī)司助理巡視員別濤認(rèn)為，這是國家環(huán)保總局將辦法交給政法大學(xué)起草的最根本原因之一。 近一兩年來，國家環(huán)保總局因?yàn)榄h(huán)評(píng)風(fēng)暴、松花江事件等等引起了國人的關(guān)注，人們?cè)陉P(guān)注國家環(huán)保總局的同時(shí)，更是將目光集中到環(huán)境保護(hù)上。 別濤說， 2005 年，國家環(huán)?？偩钟晒_叫停 30 個(gè)過億投資項(xiàng)目而在全國掀起了環(huán)評(píng)風(fēng)暴，在社會(huì)上產(chǎn) 生了巨大影響。 松花江污染事件后，國家環(huán)保總局進(jìn)行了化工、化學(xué)類企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)排查，排查結(jié)果顯示， 81%的石化行業(yè)都分布在江河沿岸，其中相當(dāng)部分是有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的。而過去有關(guān)這些內(nèi)容老百姓不知道，有風(fēng)險(xiǎn)，出了問題往往是全社會(huì)承擔(dān)?，F(xiàn)在不同了，要化解風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)的安定，我們就需要公眾參與。別濤說，從民主進(jìn)程上，公眾參與也是潮流。 別濤說，環(huán)評(píng)風(fēng)暴后，特別是松花江事件后，國家環(huán)?？偩忠苍鴩L試性地出臺(tái)了一些公眾參與的辦法，如環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法，以及政務(wù)公開的一些辦法。但是這些辦9 / 13 法還是過于分散，總有零敲碎打的感覺。 他透露，經(jīng)過研究，國家環(huán)保總局希望制定一個(gè)更全面、更能統(tǒng)領(lǐng)全局的環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法。這個(gè)辦法的制定同時(shí)列入了國家環(huán)?？偩值氖晃辶⒎ㄓ?jì)劃。 他認(rèn)為，建立和諧社會(huì)，在環(huán)境保護(hù)方面的管理手段也要轉(zhuǎn)變。既要有法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、行政手段、還要有公眾參與的手段。他說，公眾參與的手段更需要法律保障。 奧胡斯公約官員馬麗安那： 公眾參與有助于社會(huì)穩(wěn)定 參與本次研討會(huì)的馬麗安那波爾沙科娃是聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)委員會(huì)奧胡斯公約秘書處能力建設(shè)和法律項(xiàng)目官員。她對(duì)這個(gè)草案規(guī)定得如此之細(xì)留下深刻印象。 奧胡斯公約是國際著名的 環(huán)境公眾參與的地區(qū)性公約，于 1998 年 6 月在丹麥的小城奧胡斯簽署而得名，目前，歐洲共有 39 個(gè)國家簽署了這個(gè)公約。 為什么要制定公眾參與的法律，它對(duì)環(huán)境有什么幫助？馬麗安那認(rèn)為，主要有兩個(gè)方面的原因。第一個(gè)原因主要是一些理想化的原因，包括對(duì)民主的追求，對(duì)公民的權(quán)利保障，還有界定政府和公民的關(guān)系等等。第二個(gè)好處，就是提供穩(wěn)定性，特別是在地方上，更容易為民眾接受。她舉了一個(gè)丹麥引進(jìn)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的例子。轉(zhuǎn)基因在歐洲是非常熱點(diǎn)的問題，之所以取得比較好的進(jìn)展，就是因?yàn)楫?dāng)時(shí)有關(guān)信息在非10 / 13 常早的階段都向公眾提供了，除了非常技術(shù) 性、保密的信息沒有提供，其他的都公開了，而且邀請(qǐng)了感興趣的人參加這個(gè)討論。在與自身利益相關(guān)的問題上，民眾擁有信息，行使了權(quán)利，所以事情進(jìn)展順利。從另一個(gè)層次說，公眾參與環(huán)境決策對(duì)政府也是一個(gè)很大的可利用的資源，一方面它可以幫助政府做一些監(jiān)管，也可以幫助做一些政策的實(shí)施。 馬麗安那表示，中國的這個(gè)草案制定得非常細(xì)，這一點(diǎn)給人印象深刻。一些國家批準(zhǔn)了一些環(huán)境國際公約，但是批準(zhǔn)后如何實(shí)施成為了一個(gè)非常大的問題，常常困擾他們的就是沒有一件指導(dǎo)性的文件來供他們參考。出于這個(gè)背景，在草案中發(fā)現(xiàn)有如此多的細(xì)節(jié)都得到了完整 的陳述，令人非常高興。 草案的主要起草者王燦發(fā)： 期待草案早日破繭 公眾參與環(huán)境保護(hù)辦法 (草案 )第二稿日前提交專家討論，作為草案的主要起草者 中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心 (以下簡稱政法大學(xué) )主任王燦發(fā)心中自然免不了感慨。雖然曾參加過我國許多部環(huán)境法律的起草，但王燦發(fā)仍認(rèn)為這次仍不同尋常。 公眾參與的法律交給公眾起草 我第一次看到有關(guān)公眾參與環(huán)境保護(hù)的立法計(jì)劃是在環(huán)?？偩郑麄兊氖晃辶⒎ㄓ?jì)劃里有這一項(xiàng)法律。11 / 13 當(dāng)時(shí)，我就動(dòng)了心思 我們能不能把這個(gè)立法任務(wù)接下來?；氐綄W(xué)校，我與我們 中心副主任許可祝一商量，就決定要嘗試一下。王燦發(fā)說到當(dāng)時(shí)的情景仍然印象深刻。 他說，接下來，他們就開始了與國家環(huán)?？偩钟嘘P(guān)部門的頻繁接觸。經(jīng)過多次磋商、討論，去年年底國家環(huán)?？偩殖醪酱饝?yīng)了他們的請(qǐng)求。今年 1 月開始，他們就正式承擔(dān)起了公眾參與環(huán)境保護(hù)辦法 (草案 )的起草工作。 到現(xiàn)在王燦發(fā)都認(rèn)為，國家環(huán)?？偩帜馨堰@個(gè)活兒給他們是個(gè)了不起的舉動(dòng)。他說，起草的是公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律，而我們雖然是法學(xué)工作者，但是相對(duì)立法機(jī)關(guān)、政府部門，我們?nèi)匀皇鞘愕墓姟?公眾參與的法律交給公眾起草！王燦發(fā)表示，在他的記憶所及，這不僅在我國立法史上不多見，在我國環(huán)保立法領(lǐng)域更是首次。 草案細(xì)到 108 條創(chuàng)下規(guī)章之最 據(jù)王燦發(fā)介紹，他們從國家環(huán)?？偩质?