財政研究論文-我國地方財政風險的成因分析及對策思考.doc

財政研究論文-我國地方財政風險的成因分析及對策思考地方財政風險即指由于地方財政運行過程中各種因素引發(fā)的財政收支矛盾激化，進而使地方財政平衡運行遭到破壞的可能性，是社會經(jīng)濟風險在財政領(lǐng)域的集中表現(xiàn)，表現(xiàn)為各種顯性和隱性風險，包括收入風險、支出風險、制度風險、債務風險等。作為風險的一個特定領(lǐng)域，地方財政風險具有客觀性和普遍性。隨著經(jīng)濟體制改革的深化，地方財政風險逐步顯現(xiàn)，探究其原因，增強防范意識，對保障地方財政平穩(wěn)運行有著重要的現(xiàn)實意義。一、我國地方財政風險的成因分析地方財政風險的形成，既有體制方面的原因，又有管理方面的因素，此外，經(jīng)濟制約和人為原因也對其產(chǎn)生較大的負面影響。（一）不合理的財政分配體制1994年的財稅體制改革初步建立了適應社會主義市場經(jīng)濟要求的財稅體制基本框架，但改革后的財稅體制帶有過渡性的色彩，地方財政工作仍然面臨許多問題和困難，省級以下財政的建設一直比較落后，地方財政風險問題日益突出，具體表現(xiàn)在以下兩個方面：1.地方財政收入風險首先，分稅制改革的出發(fā)點是增強中央政府在財政分配中的地位，提高中央政府財政收入，因而地方財力大幅下降。增值稅的75%上劃中央，增收的大部分收入也歸中央掌握，而地方稅收大都是稅基不穩(wěn)固、稅源零星分散、征收成本高的稅種，地方財政的增收受到了限制。其次，財權(quán)財力分散、稅收流失嚴重，從而大大削弱了地方財政實力。某些地方部門為局部利益而設的收費項目繁多，費擠稅現(xiàn)象嚴重，預算外資金規(guī)模日益膨脹，分散了地方政府財力：過多的稅收優(yōu)惠政策，隨意減免稅收，大量隱性收入以及偷逃騙稅等不法行為所導致的稅收流失，更使地方財政捉襟見肘，難以為繼。另外，在地方預算自求平衡的約束下，寅吃卯糧、買賣稅款、撥款空轉(zhuǎn)等也給地方財政收入帶來了未來風險。2.地方財政支出風險一是地方財政支出結(jié)構(gòu)不合理，“越位”與“缺位”并存。近年來，地方行政事業(yè)機構(gòu)和人員的經(jīng)費支出急劇增長，使財政背負了沉重的負擔，嚴重影響了財政職能的充分發(fā)揮，有相當部分地方財政已經(jīng)成為“吃飯財政”，這一現(xiàn)象在縣、鄉(xiāng)兩級財政尤為突出。同時，一些本應該由地方財政負責支出的項目卻無法得到充足的資金，如義務教育、基礎(chǔ)科研、社會保障等等。二是財政支出呈剛性增長，資金供給不足。雖然各級地方財政年年都要編制預算，但在預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)了很多問題：預算編制不夠細致，支出基數(shù)不斷上升難以下調(diào)，隨意追加預算等。此外，國家制定并實施的許多政策和措施都需要地方在財力上予以大力支持，所投入的項目需要地方提供相應的配套資金。為此，地方財政支出增長呈現(xiàn)出明顯的剛性，地方財政自給率嚴重不足。三是財政支出的效益不高，加入了地方財政支出的風險。地方政府支出的建設項目通常是建設周期長、經(jīng)濟效益較低、風險系數(shù)較大的公共教育、交通安全、環(huán)境保護等地方基礎(chǔ)設施項目，一些政府部門僅把目光局限于爭預算、爭資金、上項目，缺乏對項目資金的管理和監(jiān)督，缺乏對財政支出效益的評估考核，粗放式的財政支出管理導致財政支出項目效益低下。（二）滯后的財政管理理念地方財政風險是可以預測與控制的，前提是確立科學的管理思想，符合與時俱進的時代要求。傳統(tǒng)的財政管理思想產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟之下，有很強的慣性，滯后于市場經(jīng)濟的要求，主要表現(xiàn)在：1.計劃經(jīng)濟下形成的注重對微觀主體直接管理的財政理念與市場經(jīng)濟要求的以間接管理為主的體制相悖。計劃經(jīng)濟下，財政幾乎包攬全社會一切收支活動，通過制定指標編制計劃分配財政資金成為財政調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行的惟一手段，對微觀主體、微觀事務直接管理，宏觀調(diào)控的意識薄弱。而市場經(jīng)濟條件下是以通過稅收、利息、補貼、國債等各種經(jīng)濟杠桿和政策手段為主間接管理調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行，舊思想觀念轉(zhuǎn)變的遲緩表現(xiàn)為對地方財政潛在風險缺乏敏銳性認識，一旦風險出現(xiàn)，缺乏應對手段與措施，風險承受能力較弱。2.計劃經(jīng)濟下形成的忽視經(jīng)濟規(guī)律的財政理念與市場經(jīng)濟下尊重客觀規(guī)律、科學決策的要求不相一致。計劃經(jīng)濟下，政府的指令計劃高于一切，政府是惟一的投資主體，由此形成的財政理念往往忽視經(jīng)濟效益，不發(fā)揮供求關(guān)系與價值規(guī)律作用。而市場經(jīng)濟的理念則在尊重與自覺利用經(jīng)濟規(guī)律的基礎(chǔ)上進行科學與民主的決策，能夠自覺依據(jù)市場參數(shù)進行科學定性定量分析與預測，根據(jù)自身風險承受能力決定其財政收支規(guī)模、融資期限、結(jié)構(gòu)，從而減弱或消除財政風險對地方經(jīng)濟發(fā)展的損害程度。3.計劃經(jīng)濟下形成的就財政論財政的財政理念與市場經(jīng)濟下財政所占有的重要的宏觀調(diào)控地位不相一致。在計劃經(jīng)濟下，財政是政府經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的執(zhí)行者和供給者，主要從事埋頭算賬，收支管理，就財論財，研究宏觀經(jīng)濟運行的意識薄弱。而按照市場經(jīng)濟的要求，需要從根本上轉(zhuǎn)換財政職能，強化財政的宏觀調(diào)控職能，要站在經(jīng)濟社會全局的層次考慮問題，使財政成為名符其實的資源配置方式，適應市場經(jīng)濟的需要，不斷完善風險管理機制，以利于分散和化解各種財政風險。（三）低下的地方經(jīng)濟發(fā)展水平經(jīng)濟增幅下滑，財源不足，是制約地方尤其是縣鄉(xiāng)財政收入持續(xù)快速增長的根本原因.我國的縣鄉(xiāng)經(jīng)濟近幾年雖有發(fā)展，但工業(yè)基礎(chǔ)仍然極其脆弱，效益低下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雖有調(diào)整，但不太明顯。特別是貧困地區(qū)目前仍是以農(nóng)業(yè)稅為主要財源，不但抵御自然災害和市場風險的能力低，而且國家一旦調(diào)整宏觀政策，市場稍有波動，經(jīng)濟和財政就受到較大沖擊。二、地方財政風險的防范與化解1.進一步完善分稅制財政體制，有效控制財政風險進一步完善分稅制分級財政管理體制，化解地方財政風險應從以下三方面著手。一是明確中央政府與地方政府事權(quán)的劃分與界定。首先是確定哪些事權(quán)劃歸中央政府，哪些事權(quán)劃歸地方政府。對中央政府與地方政府之間發(fā)生事權(quán)交叉的領(lǐng)域，中央與地方政府應按照受益與付費相對稱的原則，積極配合、主動協(xié)調(diào)以實現(xiàn)有效管理，如跨轄區(qū)的基礎(chǔ)設施、江河治理等。然后是合理安排地方各級的事權(quán)關(guān)系。也就是正確處理地方各級政府間的關(guān)系，明確省、市、縣、鄉(xiāng)政府間的事權(quán)劃分。二是合理劃分中央與地方政府間的稅收分配，建立并完善地方稅收體系。目前我國地方稅收收入稅源零星、規(guī)模過小、改革滯后，加重了共享稅分享比例和中央財政轉(zhuǎn)移支付的壓力，也使地方政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟力度不足，為此，有必要建立、完善地方稅體系，適當擴大地方稅規(guī)模，使地方本級收入基本能夠滿足地方財政的開支，增強地方以自身相對獨立的財力來防范財政風險的能力。三是健全完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。就防范化解地方財政風險而言，我國當前轉(zhuǎn)移支付制度應在兩個方面加以完善。第一，加大對經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度，確保地方政府最低服務水準。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)財政收支自給率低，財政收支矛盾更為突出，潛在的財政風險更加明顯。因此，在建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度的同時，應當充分考慮這些地區(qū)的財政運行狀況，實行轉(zhuǎn)移支付傾斜政策，加入中央專項撥款力度。第二，省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度有待加強和完善。要加大省級轉(zhuǎn)移支付的力度，促進地區(qū)間經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。轉(zhuǎn)移支付資金要按規(guī)定使用，向貧困地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜，保證基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)和農(nóng)村教育的健康發(fā)展。2.調(diào)整和優(yōu)化地方財政支出結(jié)構(gòu)，強化政府公共支出管理按照市場經(jīng)濟和公共財政的要求，優(yōu)化