財(cái)政研究論文-政府收支分類改革對(duì)水利事業(yè)單位的影響.doc

財(cái)政研究論文-政府收支分類改革對(duì)水利事業(yè)單位的影響為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下轉(zhuǎn)變政府職能、建立健全公共財(cái)政體系的總要求，我國(guó)將于2007年1月1日始全面實(shí)施政府收支分類改革。這次改革將構(gòu)建新的政府收入分類體系、支出功能分類體系和支出經(jīng)濟(jì)分類體系，是建國(guó)以來我國(guó)財(cái)政收支分類體系最重大的一次調(diào)整。這次政府收支分類改革由收入分類、支出功能分類、支出經(jīng)濟(jì)分類改革三部分構(gòu)成。相對(duì)水利事業(yè)單位而言，收入分類主要涉及到非稅收入和預(yù)算外資金的歸集，此類收入在水利事業(yè)單位收入中所占份額很小，其歸集和使用對(duì)水利事業(yè)單位影響不大，因此，水利事業(yè)單位主要涉及支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類改革。一、支出功能分類與經(jīng)濟(jì)分類改革對(duì)水利事業(yè)單位的影響及應(yīng)對(duì)策略（一）支出功能分類改革的影響及對(duì)策具體而言：1、支出功能分類改革的影響。長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府收支分類方法沿用的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基本框架，滯后于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化進(jìn)程，主要表現(xiàn)在政府收支分類體系混亂，科目設(shè)置重復(fù)交叉，并且按照基建、行政費(fèi)、事業(yè)費(fèi)等多頭管理，還包括預(yù)算外收支等。按照國(guó)際貨幣基金組織政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)（2001）的數(shù)據(jù)，我國(guó)政府的一般性服務(wù)支出僅行政管理支出和社會(huì)治安支出兩項(xiàng)就達(dá)到了12.8%，加上預(yù)算外中用于這方面的支出，這一比重接近17%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西方發(fā)達(dá)國(guó)家10%的平均水平，比中、低收入水平國(guó)家也要高出2個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)我國(guó)用于社會(huì)公共服務(wù)行業(yè)的支出過低，如教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、水利和環(huán)保方面的支出等。從一些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，我國(guó)的行政管理支出過高，公共服務(wù)部分投入不足，但由于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來源復(fù)雜，支出內(nèi)容重疊交叉，無(wú)法準(zhǔn)確反映國(guó)家財(cái)政的收支內(nèi)容，其分析比對(duì)價(jià)值不大。因此，實(shí)施政府收支分類改革后，按照新的收支分類范圍分析統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，便于國(guó)際交流和績(jī)效考評(píng)。對(duì)于水利事業(yè)單位而言，隨著國(guó)家對(duì)功能支出分類劃分逐步明細(xì)，國(guó)家財(cái)政對(duì)公共支出部分的投資方向和比率必將得到優(yōu)化和控制，原有的支出將會(huì)得到重新評(píng)價(jià)和定位。以長(zhǎng)江水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)江委”）為例。長(zhǎng)江委現(xiàn)有行政支出、執(zhí)行行政管理支出、行業(yè)管理支出、科學(xué)支出、社會(huì)保障機(jī)構(gòu)支出、后勤服務(wù)支出、教育支出、醫(yī)療支出、工程管理支出、綜合服務(wù)支出、其他水利支出等等。即長(zhǎng)江委的支出包含教育支出、科學(xué)技術(shù)支出、文化體育與傳媒支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、環(huán)境保護(hù)支出等非水利行業(yè)支出，而水利基建支出又在水利支出統(tǒng)計(jì)口徑以外，因此，按照預(yù)算管理原則，國(guó)家財(cái)政反映長(zhǎng)江委的支出要從水利基建和水利支出兩個(gè)口徑合并反映，同時(shí)還要剔除其中的教育、醫(yī)療、文化與傳媒支出等，統(tǒng)計(jì)方式復(fù)雜。按照2007年的改革，以上原水利支出分別劃入農(nóng)林水事務(wù)類的水利支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、教育支出、科學(xué)技術(shù)支出、文化體育與傳媒支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、環(huán)境保護(hù)支出等，對(duì)于長(zhǎng)江委而言，接受投資的方向和比率將有變化。雖說這次收支分類改革不改變?cè)瓝芸羁趶?，但是改革以后長(zhǎng)江委內(nèi)原有的教育支出、醫(yī)療支出、科學(xué)技術(shù)支出、文化與傳媒支出等劃入相關(guān)的功能支出大類，這些改革對(duì)水利事業(yè)單位均有極大的影響。按照新的項(xiàng)級(jí)科目設(shè)置，水利支出款下設(shè)置行政運(yùn)行、一般行政管理事務(wù)、機(jī)關(guān)服務(wù)、水利行業(yè)業(yè)務(wù)管理、水利工程建設(shè)、水利工程運(yùn)行與維護(hù)、長(zhǎng)江黃河等流域管理機(jī)構(gòu)、水利前期工作、水利執(zhí)法監(jiān)督、水土保持、水資源管理與保護(hù)、水質(zhì)檢測(cè)、水文測(cè)報(bào)、防汛、抗旱等。由此可見，水利支出的行政運(yùn)行、行政管理事務(wù)支出、機(jī)關(guān)服務(wù)支出等將成為今后政府支出統(tǒng)計(jì)與考核的重要部分。2、應(yīng)對(duì)支出功能分類改革的對(duì)策。水利事業(yè)單位而言，這次政府收支分類改革的目標(biāo)清晰，就是要解決行政支出過大的難題和優(yōu)化功能支出結(jié)構(gòu)，對(duì)目前事業(yè)單位的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)整，包括資金投入調(diào)整和事業(yè)單位調(diào)整。目前，水利事業(yè)單位屬于大一統(tǒng)的格局，這次改革將水利系統(tǒng)中的教育支出、醫(yī)療支出、科學(xué)技術(shù)支出、文化與傳媒支出等劃入相關(guān)的功能支出大類，再按照新的款項(xiàng)區(qū)別支出內(nèi)容，這已經(jīng)影響到了水利事業(yè)單位資金投入的布局。布局的變化會(huì)直接導(dǎo)致部門預(yù)算的變化，也會(huì)導(dǎo)致財(cái)政補(bǔ)助的變化。比對(duì)舊的政府收支分類體系，新的分類明確了行業(yè)的支出功能分類，也改變了原有的“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算模式，使得零基預(yù)算模式成為可能。近幾年，預(yù)算部門組織了幾次針對(duì)在職職工、離退休工資、基本支出的測(cè)算，水利事業(yè)單位的基本信息初步清晰，藉此良機(jī)，水利事業(yè)單位可以按照零基預(yù)算的要求，重新定位，按照實(shí)際需求制定發(fā)展規(guī)劃，擺脫受支出總量規(guī)模控制的現(xiàn)狀，從而使水利事業(yè)單位走上快速發(fā)展的道路。劃出水利事業(yè)單位的單位，也應(yīng)定自己的規(guī)劃。（二）支出經(jīng)濟(jì)分類改革的影響及對(duì)策具體而言：其一，支出經(jīng)濟(jì)分類改革的影響。支出經(jīng)濟(jì)分類主要反映政府支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和具體用途。由于政府資金的流出導(dǎo)致最終的經(jīng)濟(jì)影響并不同，有的資金購(gòu)買勞務(wù)和商品，而有的資金用于轉(zhuǎn)移支付，并沒有得到報(bào)酬，因此支出的經(jīng)濟(jì)分類主要是為了了解財(cái)政資金的付出是支付了工資還是購(gòu)買了商品或者是無(wú)償轉(zhuǎn)移等。長(zhǎng)期以來，受舊的功能分類體系影響，經(jīng)濟(jì)支出的分類及統(tǒng)計(jì)也受到影響。舊的經(jīng)濟(jì)支出分類只設(shè)置了人員支出、公用支出、對(duì)家庭和個(gè)人補(bǔ)助支出3部分。支出種類較少造成統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)模糊，難以比對(duì)。近年來，我國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值（GDP）保持較大幅度增長(zhǎng)，職工生活水平也相應(yīng)提高，但統(tǒng)計(jì)顯示職工工資增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于GDP的增幅，這與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)支出大類的劃分有一定關(guān)系，部分福利及補(bǔ)貼計(jì)入了公用支出等。雖然說近年來有一定的改變，如將公積金支出從經(jīng)濟(jì)分類中剔除作為功能分類統(tǒng)計(jì)，但對(duì)于大多數(shù)經(jīng)濟(jì)支出的內(nèi)容及統(tǒng)計(jì)不甚明了。在新的分類體系中，設(shè)置了工資福利支出、商品和服務(wù)支出、對(duì)家庭和補(bǔ)助支出、對(duì)企事業(yè)單位補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移性支出、贈(zèng)與、債務(wù)利息支出、債務(wù)還本支出、基本建設(shè)支出、其他資本性支出、貸款轉(zhuǎn)貸及產(chǎn)權(quán)參股、其他支出等大類。如此以來，區(qū)分了對(duì)個(gè)人的補(bǔ)貼和對(duì)單位的補(bǔ)貼，規(guī)范了資本性支出和服務(wù)性支出，有利于國(guó)家對(duì)不同部門、不同行業(yè)間的數(shù)據(jù)比對(duì)分析。在剔除資本性支出后，便于服務(wù)性支出的定額測(cè)算，也有利于目前預(yù)算準(zhǔn)備實(shí)行定額管理。由此可見，支出經(jīng)濟(jì)大類的劃分意義在于統(tǒng)一不同部門不同行業(yè)間的人員工資性支出，并且著重控制商品和服務(wù)支出類的定額管理。近年來，有關(guān)財(cái)政資金使用效益低下的聲音越來越多，水利資金作為公共財(cái)政支出的主要內(nèi)容之一也受到重點(diǎn)關(guān)注。作為首批政府收支改革試點(diǎn)的水利事業(yè)單位，按照新的經(jīng)濟(jì)分類細(xì)致劃分以后，工資福利支出、商品和服務(wù)支出等近年內(nèi)實(shí)現(xiàn)預(yù)算經(jīng)費(fèi)的定額撥付的可能性較大；通過比對(duì)，如果同行業(yè)間部門收支預(yù)算中的人員工資性支出、商品服務(wù)支出和資本性支出中出現(xiàn)不相符的數(shù)據(jù)，馬上就能發(fā)現(xiàn)。這樣，預(yù)算經(jīng)費(fèi)的定額撥付會(huì)促使事業(yè)單位通過爭(zhēng)取財(cái)政項(xiàng)目的方式獲得撥款，從而重視財(cái)政資金的使用效益。雖然說水利資金用于公共用途，其使用效益難以估計(jì)，但仍可以通過對(duì)比各種支出得出結(jié)論，可以促使水利事業(yè)單位重視財(cái)政資金的使用效益。由于各單位職能分工不同，能夠獲取財(cái)政項(xiàng)目撥款的數(shù)目也不一樣，因此，新的經(jīng)濟(jì)分類對(duì)水利事業(yè)單位的影響是不言而喻的。其二，應(yīng)對(duì)支出經(jīng)濟(jì)分類改革的對(duì)策。支出經(jīng)濟(jì)分類對(duì)支出類別作出了細(xì)致的劃分，統(tǒng)一了標(biāo)準(zhǔn)，便于相同條件下不同行業(yè)的比較，有助于實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的績(jī)效考核。近年來，行政事業(yè)類財(cái)政撥款項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)等科技投入資金項(xiàng)目等均引入了績(jī)效考核指標(biāo)體系，雖然說各體系考核指標(biāo)不盡相同，但對(duì)財(cái)政性資金的使用進(jìn)行績(jī)效考核的目的和方法是一致的。有數(shù)據(jù)表明，財(cái)政撥款在2007年度中重點(diǎn)有所突出，主要表現(xiàn)在基本支出維持不變，項(xiàng)目支出等專項(xiàng)支出增加，這些變化表明了國(guó)家對(duì)事業(yè)單位養(yǎng)事重于養(yǎng)人的態(tài)度，2006年度下半年事業(yè)單位工資改革的實(shí)施也傳達(dá)了類似信息。新的經(jīng)濟(jì)分類側(cè)重支出的具體用途，通過測(cè)算分析得出定額，這為財(cái)政直接支付創(chuàng)造了條件。差旅費(fèi)報(bào)銷制度將出差補(bǔ)貼由18元/天提高到80元/天，因此，對(duì)于部分創(chuàng)收無(wú)門的水利事業(yè)單位來說，申請(qǐng)財(cái)政項(xiàng)目不失為一種增加個(gè)人收入的辦法。水利事業(yè)單位申請(qǐng)財(cái)政性項(xiàng)目時(shí)應(yīng)注意人員支出和公務(wù)支出的合理比率，同時(shí)要兼顧不同部門、不同行業(yè)間的差別。二、水利行業(yè)功能分類劃分比較及政府收支分類改革的不足根據(jù)支出功能項(xiàng)級(jí)科目的劃分，這次政府收支改革的支出功能項(xiàng)級(jí)科目并沒有完全按照政府職能分類劃分，而是根據(jù)預(yù)算細(xì)化和財(cái)政統(tǒng)計(jì)分析的需要，按照職能、活動(dòng)、分行業(yè)和資金用途設(shè)置。即按職能設(shè)置，如學(xué)校教育投入的事業(yè)費(fèi)、基建等要計(jì)入教育類支出，可同時(shí)反映單個(gè)學(xué)校教育、基建投入和教育類教育總投入；按活動(dòng)設(shè)置，每一款項(xiàng)支出均設(shè)置“行政運(yùn)行”項(xiàng)級(jí)科目，有利于反映各行業(yè)的行政運(yùn)行支出和行業(yè)支出；分行業(yè)設(shè)置，