財政研究論文-深化政府采購制度改革研究.doc

財政研究論文-深化政府采購制度改革研究摘要我國政府采購法已經頒布實施兩年多，政府采購制度也在探索中走過了9個年頭，雖然取得了明顯的成效，積累了豐富的經驗，但目前我國的政府采購制度依舊存在很多問題，需要進一步深化改革。本文著重探討了政府采購機構設置不合理、不規(guī)范、采購效率不高、無法應對加入WTO后面對的國際采購的挑戰(zhàn)，以及無法適應穩(wěn)健財政政策的實施等四個方面的問題，并針對這四個主要問題提出了進一步深化政府采購制度改革的建議。關鍵詞政府采購；政府采購效率；穩(wěn)健財政政策一、政府采購制度運行現狀我國從1996年開始政府采購工作試點，到現在已經經歷了9個年頭，經過不斷的實踐和探索，我國政府采購工作取得了明顯的成效。首先是采購的規(guī)模范圍不斷擴大。全國政府采購規(guī)模從1999年的130億元擴大到2003年的1659億元，采購規(guī)模分別占當年財政支出和GDP的6.7%和1.4%，2004年1-9月政府采購規(guī)模已經達到1300億元，發(fā)展速度迅猛。在范圍上，政府采購項目從貨物逐步拓展到工程、服務。2003年工程和服務項目采購規(guī)模分別為658.3億元和103.8億元，占全國政府采購規(guī)模的比重分別為39.3%和6.3%，分別比上年增長115%和34.3%.其次是政府采購效益明顯。一方面政府采購大幅提高財政資金的使用效率，每年采購資金節(jié)約率都在10%以上，另一方面政府采購取得了明顯的社會效益，依法采購的思想觀念和工作作風正在形成；具體操作日益規(guī)范，隨意干預政府采購活動的行為逐步減少，在一定程度上遏制了違規(guī)違紀行為的發(fā)生，促進了廉政建設。第三，政府采購制度建設逐步完善。以2003年實施政府采購法為標志，我國的政府采購工作逐步實現法制化，陸續(xù)頒布了政府采購貨物和服務招標投標管理辦法、政府采購信息公告管理辦法等。全國大部分地區(qū)都根據政府采購法的規(guī)定制定了本地區(qū)政府采購管理實施辦法。第四，政府采購機構設置更為合理。政府采購“采管分離”工作取得明顯成效，逐步實現管理職能與操作職能分離，形成既相互制約又相互協(xié)調的監(jiān)管工作機制。政府采購管理機構與采購人以及集中采購機構三者之間的工作職責日趨合理。最后，政府采購規(guī)范化管理工作取得新的成效。隨著政府采購法的頒布實施，政府采購信息披露、操作規(guī)程、監(jiān)督檢查、專家評審等均有了較為明確的規(guī)定，在具體操作過程中，規(guī)范化程度不斷提高，“公開、公正、公平”的原則逐步貫徹。二、政府采購制度運行中存在的主要問題幾年來政府采購制度產生了很好的效果，但還存在很多問題，需要在實踐和發(fā)展中不斷完善。具體而言，目前我國政府采購制度主要存在以下問題：（一）政府采購機構設置不規(guī)范、不科學統(tǒng)一、有效、規(guī)范的政府采購管理機構是實行政府采購的有力保證。但我國還沒有形成統(tǒng)一的政府采購組織管理模式，政府采購機構的性質、體制沒有一個明確的規(guī)定。首先是政府采購機構設置不規(guī)范。目前，財政部是我國政府采購的主管機構，中央以下政府采購主管機構是各級財政部門，負責政府采購的管理和監(jiān)督工作，政府采購機關是政府采購的執(zhí)行機構，負責各項政府采購活動的組織與實施。但是由于各地情況不同，又沒有全國性的統(tǒng)一規(guī)范設立政府采購機構的相應規(guī)定，導致各地負責政府采購的具體機構差異很大。稱謂上，各地設立的政府采購機構極不規(guī)范，“政府采購辦公室”、“政府采購（服務）中心”等五花八門；編制上，有的是參照公務員管理的行政性事業(yè)單位，有的是參照全額撥款的事業(yè)單位，還有的是參照自收自支的事業(yè)單位；管理機構有的是單設在財政部門的一個獨立的職能部門，有的是與財政部門內部的行財部門合署辦公，有的同控購合并，有的掛靠預算科、股，這些定位與歸屬的區(qū)別導致政府采購機構的具體職能、任務相差很大。其次是“采管分離”不規(guī)范、不徹底。雖然2004年各地大力推進“采管分離”工作，但由于沒有較為規(guī)范的模式，具體執(zhí)行依然比較混亂。管理機關定位為財政部門，但執(zhí)行機構有的剝離到政府部門，有的實行政府采購管理委員會，下設政府采購執(zhí)行機構，有的仍由財政部門代管等等。政府采購執(zhí)行機構級別與內部機構設置無統(tǒng)一的定位，有的設為副廳級單位，有的設為縣處級單位，內部因職能不同機構設置差異很大。目前“采管分離”主要還是局限在中央和省級層面，作為政府采購重要一環(huán)的市縣層面，采管不分的現象依舊存在。再次是政府采購機構間職責劃分不清，協(xié)調機制欠缺。根據政府采購法管理職能與執(zhí)行職能分離的原則，實行管理、采購、支付三分離。但政府采購法對政府采購所涉及的采購方、管理機構、執(zhí)行機構和支付機構的職責僅僅做出概念上的界定，導致各個主體間責、權、利不明，互相扯皮，串位、缺位、越位現象并存，給政府采購工作帶來許多摩擦。政府采購機構設置不規(guī)范、制度不統(tǒng)一、管理方法不一致、職能劃分不清晰，造成社會和有關單位對政府采購實踐、認識上的混亂，以及各個地區(qū)之間形成較大的政府采購制度障礙，致使下級機構得不到上級機構在業(yè)務上的具體指導和約束，各級政府采購機構之間不存在轉移支付業(yè)務，業(yè)務開展的方式和內容也不盡相同，基本上是各自為營、各行其是。這嚴重影響了我國政府采購協(xié)調的管理體制的建立和運行機制的順暢，影響政府采購工作的推動，降低了政府采購的效率。（二）政府采購依舊存在采購效率不高的問題政府采購效率往往用資金節(jié)約率來衡量，但由于資金節(jié)約率所體現的資金效率僅僅是政府采購效率的一個方面，資金節(jié)約率高并不能說明我國政府采購的整體效率達到較高的水平。相反，如果從規(guī)模效率、市場效率、行政效率、技術效率等方面綜合評價，我國政府采購效率亟待改善仍是不爭的事實。首先，政府采購規(guī)模效率低下。一方面，我國政府采購整體規(guī)模偏小，嚴重影響政府采購效率。西方國家每年的政府采購支出相當于GDP的10%-20%和財政支出的30%.而我國2003年的政府采購規(guī)模僅占GDP的1.4%和財政支出的6.7%左右，與國際一般水平還相差甚遠。另一方面，單次采購規(guī)模偏小。由于政府采購的地區(qū)分割和行業(yè)分割，各地往往各自為政，地區(qū)之間缺乏必要的聯系和整合，致使不少地區(qū)在同一時段內進行同樣項目的采購，采購批量小，相應的單位采購金額的成本大幅增加，沒有充分發(fā)揮集中采購的規(guī)模效益，一定程度上造成了政府采購資源的浪費，同時也增加了供應商不必要的工作量和開支。其次，市場效率難以實現。市場效率實現的前提是政府采購建立在統(tǒng)一高效的全國性市場的基礎上。但我國各地區(qū)和行業(yè)之間在政府采購執(zhí)行中往往首要考慮自身的既得利益，人為進行地區(qū)封鎖和行業(yè)限制，導致全國性政府采購市場難以形成，阻礙政府采購市場效率的實現。市場的分割一方面體現在各地政府采購信息發(fā)布的地域性，很多地方的采購信息僅僅在當地媒體發(fā)布，供應商獲取信息的渠道極少，成本很高，造成本地企業(yè)在信息獲取方面的競爭優(yōu)勢；另一方面也體現在供應商評判標準的不一致，很多地方針對本地企業(yè)的優(yōu)勢確定準入標準，有些地方甚至依照本地特定企業(yè)的產品規(guī)格設立招標文件。這些限制都導致競爭的缺失，使政府采購效率賴以生存的土壤受到侵蝕。再次，行政效率低下。目前我國政府采購的行政效率依舊受到多方面因素的影響。一是在政府采購程序和審批環(huán)節(jié)上的繁瑣和復雜導致采購效率低下。二是政府采購執(zhí)行過程尚不規(guī)范。政府采購預算計劃性差，采購預算編制滯后，采購的組織實施過程中采購的時間、資金、規(guī)格等均存在較大隨意性，且編制不夠詳細，采購項目的具體規(guī)格、型號等的配置參數均不出現。政府采購信息的發(fā)布也很不規(guī)范。信息不對稱導致政府采購工作難以順暢運行，其間交易成本居高不下限制效率的提高。政府采購的監(jiān)督檢查也存在缺失。目前并未有一套針對政府采購的監(jiān)督檢查指標體系。財政、監(jiān)察、審計等部門在具體操作中，由于采購程序或技術等方面的客觀條件限制，很難有效監(jiān)督采購。三是人員素質整體水平不高。我國現有的政府采購人員多來自于原財政部門，這部分人對市場并不是很熟悉；同時，政府采購人員缺乏經常性專業(yè)培訓，不適應采購工作的發(fā)展要求。評審專家?guī)斓膶＜乙埠茈y適應政府采購的需求。