社會(huì)其它相關(guān)論文-清代社會(huì)保障政策研究.doc

社會(huì)其它相關(guān)論文-清代社會(huì)保障政策研究清朝統(tǒng)治者雖出自東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展較為落后的滿族，但在整個(gè)統(tǒng)治期間，于尊孔崇儒、秉承漢族統(tǒng)治者傳統(tǒng)制度理念的同時(shí)，或出于自覺，或迫于無(wú)奈，在國(guó)家政策制定、制度實(shí)施等方面往往有所創(chuàng)新。這種情況同樣表現(xiàn)在社會(huì)保障政策的制定與實(shí)施上。具體而言，清代繼承并發(fā)展了歷代王朝推行的傳統(tǒng)社會(huì)保障政策，并不乏創(chuàng)新建樹，在災(zāi)荒救濟(jì)、尊老養(yǎng)老、撫育棄嬰、救助鰥寡孤獨(dú)等社會(huì)弱者方面，采取了一系列的政策與措施，收到的效果也比較顯著。學(xué)術(shù)界對(duì)清代社會(huì)保障的內(nèi)容涉獵已多，在荒政、慈善事業(yè)等領(lǐng)域已有豐碩成果問(wèn)世。但目前的研究存在比較嚴(yán)重的偏向，如重視研究慈善事業(yè)，忽略內(nèi)容更為廣泛的社會(huì)保障事業(yè)；重視對(duì)荒政及其相關(guān)的倉(cāng)儲(chǔ)制度的研究，而較少關(guān)注歷代政府對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體進(jìn)行救助的政策性、制度性研究。有鑒于此，本文擬在繼承前人成果的基礎(chǔ)上，對(duì)清代社會(huì)保障政策中的災(zāi)害救助、養(yǎng)老和養(yǎng)恤貧苦孤殘等內(nèi)容作專門探討，限于篇幅，清代軍人優(yōu)撫制度留待另文論述。一、災(zāi)害救助政策中國(guó)自古以來(lái)就是自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，幾乎無(wú)年不災(zāi)，而清代又是災(zāi)荒發(fā)生最為頻繁的歷史時(shí)期。據(jù)鄧云特統(tǒng)計(jì)，從1616年清政權(quán)建立至1911年清政權(quán)滅亡的296年間，共發(fā)生災(zāi)害1121次，平均每三月一次1(23)。按照成災(zāi)原因的不同，大致可把清代災(zāi)害分為水災(zāi)、旱災(zāi)、雹災(zāi)、蟲災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、霜雪災(zāi)、地震和疾疫八類，其中以水、旱二災(zāi)最為常見。與前代相比，清代災(zāi)害具有發(fā)生頻率高，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)；災(zāi)害地區(qū)分布廣，成災(zāi)面積大；特大災(zāi)害繼起迭至，交相并發(fā)等特點(diǎn)2。自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生，無(wú)疑不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和政權(quán)的長(zhǎng)治久安，為此，清政府在災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中救助乃至災(zāi)后補(bǔ)救等各個(gè)方面采取了相應(yīng)的措施，力圖減輕自然災(zāi)害帶來(lái)的負(fù)面影響。(一)災(zāi)前預(yù)防正如林則徐所言：“與其過(guò)荒補(bǔ)苴，何如未荒籌備”3，事先作好預(yù)防工作，救災(zāi)時(shí)才能事半功倍，清朝統(tǒng)治者對(duì)此已有認(rèn)識(shí)，對(duì)防災(zāi)工作相當(dāng)重視。1.重視備荒倉(cāng)儲(chǔ)的建設(shè)。建倉(cāng)積糧是我國(guó)古代重要的備荒手段，隨著時(shí)代的發(fā)展，倉(cāng)儲(chǔ)制度也在不斷演化之中。沿至清代，已形成“省會(huì)以至州郡俱建常平倉(cāng)，鄉(xiāng)村則建社倉(cāng)，市鎮(zhèn)則設(shè)義倉(cāng)，而近邊有營(yíng)倉(cāng)之制，所以預(yù)為之備者，無(wú)處不周矣”的局面4(卷88)，備荒倉(cāng)儲(chǔ)體系較為完備。(1)常平倉(cāng)。清朝建立后，仿照歷代舊制，推行常平倉(cāng)建設(shè)。早在順治十一年，清政府即令各府、州、縣清查前代所設(shè)常平等倉(cāng)，“稽查舊積，料理新儲(chǔ)”5(卷28)。順治十七年，戶部議定常平倉(cāng)每年春夏出糶，秋冬糴還，平價(jià)生息，兇歲則按數(shù)給散貧戶6(卷121)。后歷代清帝也屢頒詔旨，要求各地推行常平倉(cāng)，并采取勸諭官紳富民捐輸、按畝攤征、截漕增補(bǔ)、撥帑銀采買乃至開貢監(jiān)捐納例等多種措施充實(shí)倉(cāng)廒，常平倉(cāng)由此在全國(guó)范圍內(nèi)得到了普及。為使常平倉(cāng)發(fā)揮應(yīng)有的功能，清政府對(duì)其管理制度、營(yíng)運(yùn)方式、積谷規(guī)模等方面作了具體規(guī)定。在管理上，清政府明確了地方官員的管理責(zé)任。雍正帝即規(guī)定，如發(fā)生因地方官失職而造成常平倉(cāng)谷朽腐的情況，將依溺職例予以追究，情況嚴(yán)重者可革職查辦；官員接任之時(shí)，也須將州縣倉(cāng)廒盤查清楚，方許交接7(卷189)。在運(yùn)營(yíng)上，清代常平倉(cāng)通常采用“存七糶三”的辦法，即每年只準(zhǔn)糶出三成積谷，七成留倉(cāng)；倉(cāng)谷糶出后，需趁谷價(jià)低廉之機(jī)買谷還倉(cāng)；如被災(zāi)州縣倉(cāng)糧動(dòng)用過(guò)多，以致所剩無(wú)幾，須在秋收豐年之時(shí)，奏請(qǐng)上司撥銀買補(bǔ)8(卷160)。雖然已有定制，但由于氣候、米價(jià)、災(zāi)荒等原因，各地常平倉(cāng)的實(shí)際存糶比例并不相同。不過(guò)，不管何種原因，決不允許出現(xiàn)糶空倉(cāng)廒的情況7(卷189)。在規(guī)模上，康熙四十年規(guī)定，大州縣常平倉(cāng)額定積谷一萬(wàn)石，中州縣八千石，小州縣六千石。到了雍正年間，標(biāo)準(zhǔn)有了提高，改為大縣一萬(wàn)五千石，中縣一萬(wàn)石，小縣八千石7(卷189)。但因南北氣候不同，北方干燥寒冷，更有利于糧食儲(chǔ)存，各州縣常平倉(cāng)貯谷額數(shù)相對(duì)較高，多有超出標(biāo)準(zhǔn)者，而南方則多不足標(biāo)準(zhǔn)。康熙至乾隆初年，常平倉(cāng)發(fā)展迅猛，全國(guó)額定儲(chǔ)谷數(shù)達(dá)四千八百余萬(wàn)石。由于官倉(cāng)積糧過(guò)多，甚至造成了全國(guó)米價(jià)上漲的情況，為此，乾隆十三年，中央政府不得不調(diào)低了各省的額定貯量。但全國(guó)實(shí)際積谷數(shù)仍達(dá)三千三百余萬(wàn)石8(卷159)。不過(guò)，這種情況至乾隆晚期發(fā)生了變化。乾隆五十七年上諭指出：“不肖官吏平時(shí)任意侵挪虧缺，或以借陳易新為名，勒買勒賣，短價(jià)克扣，其弊不一而足。”以致造成積谷“所存無(wú)多、不敷散賑”，常平倉(cāng)已顯頹態(tài)7(卷189)；到了晚清，常平倉(cāng)更是全面廢弛，如蘇州府常平倉(cāng)在同治初年即處于“久已名存實(shí)亡”的狀態(tài)9(卷1)。(2)社倉(cāng)。清代社倉(cāng)建設(shè)始于康熙十八年，此年“戶部題準(zhǔn)鄉(xiāng)村立社倉(cāng)，市鎮(zhèn)立義倉(cāng)，公舉本鄉(xiāng)之人，出陳易新。春日借貸，秋收償還，每石取息一斗，歲底州縣將數(shù)目呈詳上司報(bào)部”。但終康熙一朝，社倉(cāng)建設(shè)成效并不顯著。雍正時(shí)高度重視社倉(cāng)建設(shè)，認(rèn)為“備荒之倉(cāng)莫便于近民，而近民莫便于社倉(cāng)”，雍正帝即位不久即諭令各省建立社倉(cāng)，并要求“有司善為倡導(dǎo)于前，留心稽核于后，使地方有社倉(cāng)之宜，無(wú)社倉(cāng)之害”10(卷35)。由于皇帝的重視，各地社倉(cāng)建設(shè)捷報(bào)頻傳，雍正二年時(shí)，各省已“漸行社倉(cāng)之法”7(卷193)。清朝社倉(cāng)奉南宋朱熹社倉(cāng)法為圭臬，設(shè)于鄉(xiāng)村，由民間推舉社長(zhǎng)管理，用春借秋還方法救濟(jì)貧民。社倉(cāng)的谷本來(lái)源有二：一是官府調(diào)撥；二是民間捐輸。在社倉(cāng)的創(chuàng)始階段，官府調(diào)撥起到了很大作用。為了鼓勵(lì)民間捐輸社倉(cāng)的積極性，清政府于雍正二年制定了獎(jiǎng)勵(lì)措施：“有司勸捐，不得苛派，所捐之?dāng)?shù)，立冊(cè)登注，不拘升斗，如有捐至十石以上者，給以花紅，三十石以上者，給以匾額，五十石以上者遞加獎(jiǎng)勵(lì)，其有年久不倦，捐至三四百石者給以八品頂戴帶?！?(卷88)由于政府的重視，清代社倉(cāng)建設(shè)在雍正、乾隆年間曾出現(xiàn)繁榮的局面，但因制度本身存在著弊端，且受清中期后吏治腐敗的影響，社倉(cāng)由盛轉(zhuǎn)衰，其作用自然受到很大影響11。(3)義倉(cāng)。清代義倉(cāng)主要由民間捐建，其具體營(yíng)運(yùn)辦法似未有定制，往往因時(shí)因地而異。在早期的義倉(cāng)中，影響較大的當(dāng)屬鹽義倉(cāng)。雍正四年，兩淮眾鹽商捐銀二十四萬(wàn)兩，鹽政繳公務(wù)銀八萬(wàn)兩。清政府以其中三十萬(wàn)兩在揚(yáng)州建倉(cāng)積儲(chǔ)，名曰鹽義倉(cāng)。由兩淮巡鹽御史交由商人經(jīng)理，每年青黃不接時(shí)，照存七糶三例出陳易新。如地方遇災(zāi)則開倉(cāng)平糶，秋成糴補(bǔ)7(卷193)?？梢娖溥\(yùn)行方法乃仿照常平倉(cāng)而來(lái)。清朝晚期，由陶澍在道光年間創(chuàng)立的豐備義倉(cāng)也流傳頗廣，江蘇、安徽等地多有仿行者，但也沒有統(tǒng)一的運(yùn)營(yíng)方法，如安徽豐備義倉(cāng)多設(shè)立于鄉(xiāng)村，規(guī)模較小，而道光十五年蘇州創(chuàng)立的長(zhǎng)元吳豐備義倉(cāng)則設(shè)立于城市之中，一度發(fā)展到擁有田產(chǎn)上萬(wàn)畝、積谷十?dāng)?shù)萬(wàn)石、存銀十幾萬(wàn)兩的規(guī)模，對(duì)蘇州地區(qū)的社會(huì)保障事業(yè)起到了巨大作用12。2.發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。倉(cāng)儲(chǔ)的意義在于“以豐年之有余，備荒年之不足”，采取的是以有余補(bǔ)不足的方法，但若有余不多，補(bǔ)不足自然無(wú)從談起?？梢?，防災(zāi)還必須著眼于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，清政府在這方面也采取了不少措施。一是鼓勵(lì)墾荒。早在順治元年，清政府即將各州縣衛(wèi)所的無(wú)主荒地，分給流民及官兵屯種；有主荒地則官給牛種，免科3年?？滴跄觊g，新墾荒地起科年限進(jìn)一步放寬，規(guī)定“新荒者3年起科，積荒者5年起科，極荒者永不起科”。這些措施有利于提高民眾墾荒的積極性。為了激勵(lì)地方重視墾荒，清政府還將墾荒成效作為官員的考績(jī)根據(jù)之一。由于政府的重視與民眾的辛勤勞作，清代前期的墾荒事業(yè)取得了較大的成就，僅康熙二十四年至雍正二年不到40年時(shí)間中，耕地面積由607萬(wàn)頃驟增至723萬(wàn)余頃13(206)。二是重視推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)。為推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，乾隆年間，清政府組織力量，將舊文獻(xiàn)中有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資料匯編成授時(shí)通考一書，這是我國(guó)最后一部傳統(tǒng)形式的大型農(nóng)書。另外，清代還根據(jù)各地自然條件的不同，注意選擇耐旱、耐澇、耐鹽堿、耐貧瘠和抗病蟲以及其他各種抗逆高產(chǎn)作物品種2。三是重視水利興修。從康熙年間開始，清政府就出臺(tái)了一系列法規(guī)，對(duì)水利工程的修建、經(jīng)費(fèi)的開支、設(shè)施的管護(hù)、護(hù)水與用水關(guān)系處理等諸多方面