社會(huì)其它相關(guān)論文-稅費(fèi)改革與村民自治—一種國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系角度的解讀.doc

社會(huì)其它相關(guān)論文-稅費(fèi)改革與村民自治一種國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系角度的解讀摘要：村民自治作為國(guó)家在農(nóng)村的一項(xiàng)系統(tǒng)的基層民主制度安排，在代理國(guó)家利益與行使自治權(quán)方面一直處于兩難境地。由此導(dǎo)致了村民自治功能的弱化、虛化甚至異化。本文據(jù)此著重從國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的角度考察了稅費(fèi)改革對(duì)村民自治的效應(yīng)。本文認(rèn)為稅費(fèi)改革與村民自治的困境產(chǎn)生的根源不在于制度本身，而在于制度設(shè)計(jì)的宏觀環(huán)境和歷史條件的內(nèi)部生成。文章最后對(duì)稅費(fèi)改革與村民自治的良性運(yùn)作做了制度創(chuàng)新的探討放松管制，發(fā)育市場(chǎng)，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。一、引論：村民自治深層次的困境農(nóng)村集體化改革以后，以“一大二公”為主要標(biāo)志的人民公社體制逐漸退出歷史的舞臺(tái)，農(nóng)村基層組織亟待重建以確保國(guó)家以對(duì)農(nóng)村資源的控制與汲取，同時(shí)適應(yīng)國(guó)家尚未明晰的市場(chǎng)化改革的環(huán)境。正如徐勇教授所言，“國(guó)家當(dāng)時(shí)面臨的緊迫形勢(shì)是如何迅速填補(bǔ)傳統(tǒng)的，政治合一的人民公社體制度廢除后出現(xiàn)的某種公共權(quán)力和基層組織的真空，以及如何迅速解決基層社會(huì)運(yùn)行的失范問(wèn)題”。（徐勇，1997）。在結(jié)合地方村民自治的基礎(chǔ)上，中央1988年頒布中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行），把村民自治作為農(nóng)村的一項(xiàng)基本民主制度。雖然村民自治在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、培育農(nóng)民民主意識(shí)、供給農(nóng)村公共物品、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)方面功不可沒(méi)，但是自其誕生之日起，就難以擺脫兩難困境。一方面，村民委員會(huì)必須執(zhí)行上級(jí)政府在農(nóng)村的各項(xiàng)政策，“要糧、要錢(qián)、要命”，作為上級(jí)政府在農(nóng)村的“代理人”，代理國(guó)家的利益；另一方面，村民委員會(huì)既然是村民民主選舉產(chǎn)生的合法組織，就必須做好“當(dāng)家人”，爭(zhēng)取村民利益最大化。在國(guó)家與村民的利益博奕過(guò)程中，村民顯然處于弱勢(shì)的地位，“胳膊擰不過(guò)大腿”。為了完成國(guó)家的任務(wù)，在上級(jí)政府的壓力下，村委會(huì)的立場(chǎng)往往傾斜向不利于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的一端。名義上是自治組織的村委會(huì)實(shí)質(zhì)上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的延伸與附屬。在傳統(tǒng)的財(cái)政分配格局下，農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)成為村民與國(guó)家利益沖突的焦點(diǎn)。由于稅費(fèi)征收的制度彈性使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益沉重。國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系反而愈加緊張。實(shí)踐證明依靠村民自治解決不了農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，農(nóng)民與國(guó)家關(guān)系緊張的問(wèn)題，因?yàn)閬?lái)自國(guó)家的行政權(quán)無(wú)時(shí)無(wú)刻不在制約著自治權(quán)的運(yùn)作。二、稅費(fèi)改革與村民自治：從國(guó)家與農(nóng)民的角度進(jìn)行考察（一）稅費(fèi)改革的國(guó)家動(dòng)機(jī)分析單純地來(lái)看，國(guó)家稅費(fèi)的直接動(dòng)機(jī)在于減輕日益加重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步分析我們還可以得出這樣一個(gè)結(jié)論：增加農(nóng)民收入，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但這些分析都忽略了一個(gè)最根本的問(wèn)題：究竟是什么原因促使國(guó)家不得不下大力氣冒著風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行稅費(fèi)改革。減負(fù)增收，擴(kuò)大內(nèi)需都是改革的目的而不是進(jìn)行變革的原因。本文認(rèn)為，國(guó)家之所以這么做，是想重建國(guó)家與農(nóng)民在新形勢(shì)下的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，打通國(guó)家與農(nóng)民良性對(duì)話(huà)的機(jī)制，以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的農(nóng)民對(duì)國(guó)家的信任危機(jī)。上個(gè)世紀(jì)80年代改革的重要標(biāo)志在于國(guó)家開(kāi)始放棄高度集中的中央集權(quán)式的管理體制，在政治、經(jīng)濟(jì)一系列領(lǐng)域放權(quán)讓利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在此時(shí)期被賦予了“國(guó)家代理人”的使命。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制自產(chǎn)生之日起就“先天不足，后天失調(diào)”。所謂“先天不足”，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制是人民公社解體后的替代品，是國(guó)家“強(qiáng)制性制度變遷”的制度安排，帶有強(qiáng)烈的國(guó)家意志的色彩。因此，它不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)育的產(chǎn)物。所謂“后天失調(diào)”，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制自身角色定位的沖突。本來(lái)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能是提供公共服務(wù)，維護(hù)農(nóng)村地區(qū)的良法權(quán)威與社會(huì)秩序。但是在傳統(tǒng)的“壓力型體制”之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能被嚴(yán)重扭曲了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)質(zhì)上成了上級(jí)政府在農(nóng)村的派出機(jī)關(guān)。一方面，他們必須千方百計(jì)地完成國(guó)家各項(xiàng)指令性計(jì)劃和來(lái)自上級(jí)的各種“比、學(xué)、趕、超”任務(wù)；另一方面，他們必須和分散的、極難組織起來(lái)的農(nóng)戶(hù)經(jīng)常打交道，從農(nóng)戶(hù)那里汲取所需要的資源?！班l(xiāng)政”在國(guó)家與民眾之間，一定程度上扮演了“經(jīng)紀(jì)人”的某些角色（吳理財(cái)，2002）。由于財(cái)稅體制的固有缺陷，即其本身傾向于中央集權(quán)的性質(zhì)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在征稅過(guò)程中為了爭(zhēng)取政績(jī)，就不免要侵犯農(nóng)民的利益。以縣鄉(xiāng)政府官員為代表的鄉(xiāng)村權(quán)勢(shì)階層就會(huì)利用制度的漏洞向農(nóng)民過(guò)重催糧派款，滿(mǎn)足利益膨脹的需要。久而久之，國(guó)家與農(nóng)民又勝對(duì)話(huà)與溝通的機(jī)制難以建立。農(nóng)民以拒絕納稅交費(fèi)，集體上訪(fǎng)等不合作姿態(tài)，表達(dá)自己對(duì)國(guó)家的不滿(mǎn)，農(nóng)村面臨著普通的政治危機(jī)。在這種形勢(shì)下，稅費(fèi)改革應(yīng)運(yùn)而生。（二）稅費(fèi)改革對(duì)村民自治的效應(yīng)分析在人民公社“政社合一”的管理體制下，國(guó)家的權(quán)力下沉至農(nóng)村。國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系是控制與被控制的關(guān)系。在這種體制下，農(nóng)民非但沒(méi)有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而且沒(méi)有“退出權(quán)”，即農(nóng)民自由進(jìn)出這一組織的權(quán)利被國(guó)家剝奪了。與此同時(shí)，農(nóng)民的食物獲取權(quán)也被剝奪了（林毅夫，2000）?？傊?，在人民公社體制下，農(nóng)民眾與國(guó)家之間談判權(quán)、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、剩余索取權(quán)、決策權(quán)、民主選舉權(quán)、自由遷徙權(quán)都喪失了。但是這一切都伴隨著20世紀(jì)70年代末80年代初家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和村民自治的推行而發(fā)生了相應(yīng)變化。國(guó)家傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)體制在農(nóng)村的退出，便得國(guó)家與農(nóng)民“控制一被控制”的關(guān)系逐漸演化為契約型的新型關(guān)系。國(guó)家與農(nóng)民之間權(quán)利一義務(wù)的邊界逐漸地清晰起來(lái)。但是，正如前文所分析的那樣，國(guó)家在農(nóng)村的退出并不標(biāo)志著國(guó)家在農(nóng)村重建的成功。家庭職的承包責(zé)任制和村民自治并未從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題。稅費(fèi)改革作為國(guó)家減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入的一項(xiàng)制度安排被提上日程。2000年安徽全省進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。中央政府于2002年在安徽試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將之推廣到16個(gè)省份。稅費(fèi)改革被人們寄予愿望，被譽(yù)為繼土地革命，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后農(nóng)村的第三次革命。本文認(rèn)為，稅費(fèi)改革的本質(zhì)是國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的重大調(diào)整，標(biāo)志著國(guó)家在農(nóng)村退一步地退出。稅費(fèi)改革主要內(nèi)容即“三項(xiàng)取消”、“兩項(xiàng)調(diào)整”、“一項(xiàng)改革”。這從分配的角度進(jìn)一步地調(diào)整了國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系。稅費(fèi)改革不但是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的重大變革，而且對(duì)村民自治的完善具有重要意義：1稅費(fèi)改革規(guī)范了稅費(fèi)征納秩序，改變了以往征納混亂的局面，理順了國(guó)家、集體。農(nóng)民之間的分配關(guān)系。村干部從以往年復(fù)一年的催糧派款任務(wù)中解放出來(lái)，緩解了干群關(guān)系；2稅費(fèi)改革之后，大多部縣鄉(xiāng)政府尤其是中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府財(cái)政壓力進(jìn)一步增強(qiáng)。這就迫使這些縣鄉(xiāng)政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減分流冗員，提高工作效率或者合村并組，合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)。財(cái)政壓力引起了行政上的變遷。財(cái)政供養(yǎng)人員的減少減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。3稅費(fèi)改革是一項(xiàng)系統(tǒng)的復(fù)雜工程，目前人們的共識(shí)是稅費(fèi)改革必須有配套措施與之相適應(yīng)。財(cái)稅體制改革就是項(xiàng)重要的配套措施。通過(guò)財(cái)稅體制改革，彌補(bǔ)了地方政府向農(nóng)民亂收費(fèi)、亂攤派、亂集資的制度性缺陷。農(nóng)民與地方政府之間權(quán)、責(zé)、利的關(guān)系就相當(dāng)明確。地方政府因之失去了向農(nóng)民增加負(fù)擔(dān)的理由。農(nóng)民的自我權(quán)益保護(hù)意識(shí)也就進(jìn)一步地增強(qiáng)了。4村民自治自誕生之日起，就一直面臨著“二元修論”（李聚云，2003）的根本挑戰(zhàn)：強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)弱化村民自治，強(qiáng)調(diào)村民自治就會(huì)弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)。村民委員會(huì)的“雙重角色”使其在代理國(guó)家利益與充當(dāng)“當(dāng)家人”角色方面進(jìn)退兩難。行政權(quán)與自治權(quán)處于博奕的狀態(tài)之下，此消彼長(zhǎng)。其直接的原因就在于村民委員會(huì)的利益生成機(jī)制與上級(jí)政府息息相關(guān)，村民委員會(huì)必須完成上級(jí)指令性