水利工程論文-小型農(nóng)村水利改革思路.doc

水利工程論文-小型農(nóng)村水利改革思路摘要：近年來，各地小型農(nóng)村水利改革蓬勃發(fā)展，創(chuàng)造了許多新的經(jīng)驗(yàn)，取得了一定成效。如何推動(dòng)改革深入健康進(jìn)行，使農(nóng)村水利建設(shè)與管理的政策逐步完善，走上正規(guī)化、法制化軌道，需要對改革思路和深層次政策問題進(jìn)行認(rèn)真研究。關(guān)鍵詞：小型農(nóng)村水利改革思路這里談幾點(diǎn)看法。一、全面認(rèn)識小型農(nóng)村水利的特點(diǎn)與性質(zhì)，找準(zhǔn)問題的關(guān)鍵，是搞好改革的前提（一）小型農(nóng)村水利的特點(diǎn)通常把灌溉面積萬畝、除澇面積萬畝、渠道流量立方米每秒以下的工程界定為小型農(nóng)村水利工程。小型農(nóng)村水利工程種類和功能很多，大體可歸納為以下幾類：小水庫、塘壩、水池等蓄水設(shè)施，小型攔河閘壩、引水閘、截潛流等引水設(shè)施，渠道、管道、閘門等輸水配水設(shè)施，渡槽、隧洞、倒虹吸、橋、涵等交叉建筑物，泵站、機(jī)井等提水設(shè)施，灌水溝、畦、噴灌、滴灌、閘管、“小白龍”等田間灌水設(shè)施，保護(hù)村鎮(zhèn)、農(nóng)田的小型圩堤、河道堤防等防洪設(shè)施，排水閘、排澇泵站、排水溝、地下暗管等排澇降漬設(shè)施，鄉(xiāng)村自來水廠、水窖等生活供水設(shè)施。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國約有萬處小型農(nóng)村水利工程。農(nóng)村水利的特點(diǎn)主要有：一是地位作用重要，需要高度重視?！八寝r(nóng)業(yè)的命脈”，精辟地表述出農(nóng)村水利在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和改善農(nóng)民生活中的重要地位和作用。由于有了完善的灌排設(shè)施，良種、化肥、耕作栽培等先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)才有用武之地。但是，作為基礎(chǔ)設(shè)施的農(nóng)村水利，投入多，見效慢，管理難，本身直接經(jīng)濟(jì)效益不明顯，多表現(xiàn)為間接的社會(huì)效益，在一些地方易受忽視。對農(nóng)村水利的重要地位作用，需要不斷提高認(rèn)識，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。二是群眾性強(qiáng)，需要廣大農(nóng)民參與。農(nóng)村水利遍及全國各地，與所有農(nóng)民的生產(chǎn)、生活都有密切關(guān)系，是一項(xiàng)群眾性的事業(yè)，每年都要發(fā)動(dòng)近億勞動(dòng)力從事已建成工程的清淤維護(hù)歲修、水毀工程修復(fù)和新工程的興建。群眾性、互助合作性是農(nóng)村水利的重要特點(diǎn)之一。就單個(gè)農(nóng)村水利工程看，技術(shù)比較簡單，但從流域、區(qū)域水土資源綜合開發(fā)利用以及它涉及水利、農(nóng)業(yè)、政策、經(jīng)濟(jì)、管理等眾多領(lǐng)域看，農(nóng)村水利又是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作。必須尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，搞好統(tǒng)一規(guī)劃，加強(qiáng)指導(dǎo)。三是公益性較強(qiáng)，需要政府扶持。農(nóng)村水利既有農(nóng)田灌溉、水產(chǎn)養(yǎng)殖和生活供水等興利功能，也有防洪、除澇、降漬、治堿、防治地方病等除害減災(zāi)功能；既可以為花卉、蔬菜、果園、養(yǎng)魚等高附加值產(chǎn)業(yè)服務(wù)，又承擔(dān)著大田作物灌排，保證國家糧食安全的任務(wù)。以興利為主的工程兼有經(jīng)營性和公益性，防洪除澇等工程完全是公益性，不具備經(jīng)營條件。從總體上看，農(nóng)村水利的服務(wù)對象是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，投資回報(bào)率較低。基于農(nóng)村水利公益性強(qiáng)的特點(diǎn)，從中央到地方，各級財(cái)政每年都安排一定補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)給予扶持。粗略估算，幾十年來，政府補(bǔ)助約占農(nóng)村水利總投入的。四是具有壟斷性，需要政府加強(qiáng)宏觀管理。按受益農(nóng)戶多少區(qū)分，小型農(nóng)村水利可分為兩大類：一類是農(nóng)戶自用的微型工程，如水窖、水池、淺井等；另一類是幾十戶、成百上千個(gè)農(nóng)戶共用、規(guī)模相對較大、具有農(nóng)村公共工程性質(zhì)的泵站、水庫、引水渠等。受地形、水資源等條件限制，多數(shù)公共工程具有天然壟斷性，不能像鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)那樣搞市場競爭、破產(chǎn)倒閉。灌溉所用水資源，屬國家或集體所有，是公共資源。所有生活在當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶都有公平用水的權(quán)利。用水權(quán)是農(nóng)民生存權(quán)的組成部分，為農(nóng)民生存條件服務(wù)的公用水源和公用設(shè)施不適合讓私人壟斷。農(nóng)村水利設(shè)施多地處農(nóng)田荒野，無人值守；風(fēng)吹日曬雨淋，易老化損壞；土方工程多，維護(hù)工作量大。除生活供水工程外，多數(shù)工程季節(jié)性使用。農(nóng)村水利的建設(shè)與管理需要在政府的規(guī)劃與計(jì)劃指導(dǎo)下有序進(jìn)行。（二）農(nóng)村水利的性質(zhì)農(nóng)村水利是農(nóng)民抗御自然災(zāi)害，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境條件的基礎(chǔ)設(shè)施，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的物質(zhì)保障條件。除農(nóng)戶自用的微型工程外，農(nóng)村水利與農(nóng)村道路、農(nóng)村供電等同屬農(nóng)村公共工程，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系的組成部分，具有較強(qiáng)的基礎(chǔ)性、公益性。農(nóng)民是農(nóng)村水利事業(yè)的主體。尊重農(nóng)民意愿，依靠農(nóng)民的力量，合作辦水利，是發(fā)展農(nóng)村水利事業(yè)的基本原則。農(nóng)村水利的宗旨是服務(wù)。以興利為主的工程，既要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求，有償服務(wù)，核算成本，降低費(fèi)用，促使工程良性運(yùn)行，又要堅(jiān)持不以營利為目的的宗旨。有關(guān)法律和政策對此有明確規(guī)定。（三）找準(zhǔn)問題的關(guān)鍵從年代到年代，我國農(nóng)村實(shí)行合作社和人民公社集體所有的經(jīng)營管理體制。按照“民辦公助”原則，國家對集體經(jīng)濟(jì)組織興建的小型農(nóng)村水利給予補(bǔ)助。建成的設(shè)施歸公社或生產(chǎn)隊(duì)集體所有，實(shí)行集體管理。那時(shí)，所有權(quán)是清晰的，所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)一致，工程維護(hù)管理較好。農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，土地包到了農(nóng)戶，牛、馬、犁、鋤頭等生產(chǎn)工具分到了戶。水庫、機(jī)井、渠道、橋閘涵等不能分，仍實(shí)行集體所有、集體管理。新形勢下產(chǎn)生的問題是：沒有集體經(jīng)濟(jì)組織依托的“集體”到底是誰？集體所有制以什么形式來實(shí)現(xiàn)？不明確?！凹w”虛設(shè)，水利工程所有者主體自然就“缺位”。跟著帶來的問題是基層政府代替“集體”承辦本該由“集體”辦的事，造成政府“越位”，政府與農(nóng)民在農(nóng)村水利中的角色“錯(cuò)位”。農(nóng)民興修農(nóng)田水利，改變生產(chǎn)和生活條件，是自己要干的事情，結(jié)果變成政府要農(nóng)民干，甚至被人理解為政府加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。由于工程集體所有的體制與農(nóng)村分戶經(jīng)營的體制矛盾沒有解決，維護(hù)管理責(zé)任自然就很難落到實(shí)處，造成“集體”所有的工程，有人使用，沒人管理，老化、損壞、丟失嚴(yán)重。因此，小型農(nóng)村水利改革要解決的關(guān)鍵問題：一是要解決集體所有的實(shí)現(xiàn)形式，即有一種組織扮演“集體”角色，負(fù)起工程“業(yè)主”責(zé)任，明晰所有權(quán)；二是解決已建成工程經(jīng)營管理活力的問題，促使工程良性運(yùn)行。能否把農(nóng)村水利公共工程交給個(gè)人辦？不行。理由前面已有闡述。繼續(xù)沿用目前這種由鄉(xiāng)或村代行“集體”職責(zé)的辦法行不行？也不行：首先，鄉(xiāng)政府不行，因?yàn)樗钦?quán)組織。其次，作為村民自治組織的村民小組或村委會(huì)，雖然在一定條件下，可以代行“集體”職責(zé)，村內(nèi)工程按“一事一議”原則協(xié)商辦理，但它畢竟不是管水組織，而農(nóng)村水利公共工程往往是跨村、跨鄉(xiāng)按流域、渠系建設(shè)和管理的，必須要有新的管理組織解決原有體制不順的問題。（四）明確改革目標(biāo)和原則改革要以組建用水合作組織、明晰工程所有權(quán)為核心，以增強(qiáng)經(jīng)營管理活力為重點(diǎn)，以提供良好服務(wù)、實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行、充分發(fā)揮效益為目標(biāo)。改革要有利于調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民參與工程建設(shè)和管理的積極性，有利于已建成設(shè)施的鞏固和效益發(fā)揮，有利于水資源的合理高效利用，有利于加快農(nóng)村水利事業(yè)的發(fā)展。二、按照“誰受益，誰負(fù)擔(dān)，誰投資，誰所有”原則，組建用水合作組織，明晰所有權(quán)，是小型農(nóng)村水利體制改革的核心國家對農(nóng)村水利一直采取“民辦公助”政策。從宏觀上看，這個(gè)“民”是集體的“民”。從每一個(gè)具體工程微觀層面看，這個(gè)“民”是“受益者”。“誰受益，誰負(fù)擔(dān)，誰投資，誰所有”是農(nóng)村水利體制改革要遵守的重要原則之一。具體來說，不同類型工程，應(yīng)實(shí)行不同管理體制。（一）農(nóng)戶自用的微型工程，實(shí)行“自建、自有、自管、自用”體制農(nóng)戶自用為主的微型蓄引提工程，政府可酌情在經(jīng)費(fèi)上給予補(bǔ)助。這類工程作為農(nóng)民的家庭私有財(cái)產(chǎn)，發(fā)給產(chǎn)權(quán)證，受法律保護(hù)。農(nóng)戶自有工程自己用不完的水，允許在農(nóng)戶之間，按平等協(xié)商、互利互惠、有償服務(wù)的原則，調(diào)劑余缺，充分發(fā)揮工程和水資源最佳效益。（二）較多農(nóng)戶受益的小型公共水利工程，推行多種形式的農(nóng)民用水合作組織管理體制受益農(nóng)戶較多，特別是跨村或跨鄉(xiāng)的小型公共工程，應(yīng)當(dāng)按水系、渠系范圍，組建用水戶協(xié)會(huì)等多種形式的農(nóng)村用水合作組織。這種體制有以下特點(diǎn)：首先，它不按鄉(xiāng)、村行政區(qū)劃組建，更符合水利建設(shè)和管理的特殊要求，可以避開鄉(xiāng)、村借水費(fèi)名義搭車收費(fèi)或截留挪用等問題。第二，明確用水戶是建設(shè)主體、投入主體、所有者主體、受益主體，形成了以用水合作組織為紐帶的利益共同體。第三，機(jī)制靈活。合作辦水利，就是要有錢的出錢，有力的出力，有設(shè)備的出設(shè)備，可以以物換工，以資換工，以工換工，以工換水，每個(gè)成員的權(quán)利、責(zé)任和應(yīng)盡義務(wù)都嚴(yán)格按章程辦事。第四，合作組織要按法律規(guī)定注冊登記，成為有法人地位的服務(wù)實(shí)體，受法律保護(hù)，能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。第五，合作組織有章程，民主選舉負(fù)責(zé)人，在內(nèi)部采用民主協(xié)商方法決定成員出工、出資分?jǐn)傄约八M(fèi)計(jì)收等大事。農(nóng)民用水合作組織不是過去合作社、人民公社組織的簡單重復(fù)，它是新形勢下農(nóng)村水利管理體制在更高層次上的發(fā)展，是體制上的創(chuàng)新。目前各地改革中采用所謂的“股份合作”管理體制的工程約有萬處，由于它們中的絕大多數(shù)不是企業(yè)，而是農(nóng)民互助服務(wù)組織，應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中逐步規(guī)范成正規(guī)的用水合作組織。政府補(bǔ)助農(nóng)村水利建設(shè)的資金所形成的資產(chǎn)，應(yīng)明確歸農(nóng)民用水合作組織集體所有。從總體上看，小型農(nóng)村水利資產(chǎn)都屬集體所有性質(zhì)，不存在國家所有的問題。這里還要強(qiáng)調(diào)，在農(nóng)村水利體制改革中，對拍賣集體所有的水利設(shè)施所有權(quán)要持慎重態(tài)度。小型水利公共設(shè)施固定資產(chǎn)，一般不下幾萬、幾十萬元，真要按其價(jià)值賣，一般農(nóng)戶買不起。如果低價(jià)賣，必然造成集體資產(chǎn)流失。更大的問題是賣給個(gè)人的工程損壞后，由誰負(fù)責(zé)更新改造。從總體和長遠(yuǎn)看，今后農(nóng)村水利能否靠個(gè)人興辦？農(nóng)民群眾投勞集資建成工程后，賣給個(gè)人去經(jīng)營，群眾還有沒有興辦農(nóng)村水利的積極性？長期以來，集體所有的公共工程，管不好、沒人管、效益不佳，原因是復(fù)雜的，應(yīng)當(dāng)從體制方面查找深層次的原因，“對癥下藥”?！芭馁u”的前提是所有權(quán)要清晰。如果政府替農(nóng)民“拍賣”集體資產(chǎn)，會(huì)埋下產(chǎn)權(quán)糾紛隱患。（三）經(jīng)營性的小型農(nóng)村供水工程按“股份合作制”企業(yè)體制運(yùn)作以向鄉(xiāng)村企業(yè)、果園、種植場、養(yǎng)殖場供水為主，兼有村民生活供水任務(wù)的農(nóng)村供水工程，應(yīng)參照“股份合作制”企業(yè)辦法組建企業(yè)法人實(shí)體，實(shí)行企業(yè)內(nèi)勞動(dòng)者平等持股、合作經(jīng)營，勞動(dòng)者與所有者相結(jié)合，股本和勞動(dòng)共同分紅的辦法。在這種管理體制下，產(chǎn)權(quán)清晰，所有者的權(quán)、責(zé)、利十分明確，有較強(qiáng)的內(nèi)在經(jīng)營活力。為了解決建設(shè)資金不足的問題，可以吸收有錢的“大戶”投資入股，并給予合理投資回報(bào)。但要防止出現(xiàn)“水霸”壟斷鄉(xiāng)、村公共供水設(shè)施或利用公共水資源牟取暴利的情況。從扶持農(nóng)村供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)出發(fā)，地方政府也可酌情對工程建設(shè)給予補(bǔ)助，這部分資金形成的股權(quán)應(yīng)為政府所有，政府通過持股參與監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營管理。三、采用靈活多樣形式，加強(qiáng)經(jīng)營管理，是小型農(nóng)村水利機(jī)制改革的主要內(nèi)容明確了農(nóng)村水利公共設(shè)施歸用水戶集體所有，作為“業(yè)主”的用水合作組織還必須采用靈活多樣的形式，加強(qiáng)經(jīng)營管理，落實(shí)工程維護(hù)管理和服務(wù)責(zé)任，千方百計(jì)發(fā)揮工程效益。（一）用水合作組織自己直接經(jīng)營管理這種方式適用各類農(nóng)村水利工程。應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前和今后農(nóng)村水利管理制度改革的主要方式加以提倡。目前