農林學類論文-城市水業(yè)的特許經營模式與監(jiān)管.doc

農林學類論文-城市水業(yè)的特許經營模式與監(jiān)管一、水業(yè)市場化改革的兩大動機中國城市水業(yè)的市場化改革在政府和企業(yè)的共同探索中不斷推進。近年來，國家和有關部門陸續(xù)出臺和實施了市政公用事業(yè)的開放政策、特許經營政策、投資體制改革政策、鼓勵非公經濟政策等一系列相關的改革政策，更加快了城市水業(yè)市場化的進程。水業(yè)市場化改革由兩大動機所推動，一是吸引資金，伴隨著城市化迅速提高的巨大的投資需求，僅政府力量難以滿足；二是提高水業(yè)運營效率，增進服務，實現水業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。這兩大動機在不同的改革階段和不同的管理層次有不同的側重。應該說到目前為止，增加投資仍然是政府推動改革的核心動機，而對效率的追求則剛剛提上日程；由于地方城市政府是城市水業(yè)的投資主導，因此城市政府比中央政府和省政府更加重視市場化改革的引資效果。面對中國經濟快速發(fā)展的現狀和對建設發(fā)展資金的巨大需求，各級政府目前仍然難以避免將引資作為水業(yè)市場化的首要目的。而在多數已經完成了城市基礎設施建設的發(fā)達國家，其推行市場化改革的目的更側重于效率的提高。自20世紀80年代以來，水業(yè)市場化改革在各個國家以不同的目的和不同的形式相繼展開，一些發(fā)展中國家由于在水業(yè)市場化改革中只重引資而忽略監(jiān)管和體制建設，造成了公共服務體系混亂和嚴重的社會問題。面對我國當前如此不平衡的經濟發(fā)展，面對如此多樣的水業(yè)市場項目現狀，中國政府必須高度重視市場化改革項目可能會帶來的一系列問題。在引入投資解決城市基礎設施建設資金問題的同時，必須完善相應的市場監(jiān)管體系。否則將像許多發(fā)展中國家一樣，出現公共服務體系的混亂，帶來嚴重的社會問題。2005年可以視為中國城市水業(yè)市場化改革的監(jiān)管年，政府將水業(yè)的市場監(jiān)管真正提上了工作日程，城市水業(yè)市場化改革也逐步邁進第三階段。關于水業(yè)市場化改革的投資問題，已經在水業(yè)藍皮書系列之三中論述，本文將主要就水業(yè)的特許經營模式和市場監(jiān)管問題進行重點討論。二、水業(yè)市場化改革逐步進入第三階段城市水業(yè)的市場化改革已經在探索中走過了兩個階段：一是以市場開放為主旨的階段。這一階段以招商引資、打破壟斷為基本特征。投資主體多元化的出現改變了城市水業(yè)原來單一政府投資的結構，同時也為進一步引入競爭打下了基礎。此外，為配合市場開放，供水價格的制度化建設也在此階段開始實施，建立了供水價格體系，并啟動了污水處理收費工作，價格體系的改革提供了市場化的前提條件。二是以引入競爭為主旨的階段。這一階段以企業(yè)產權改革、水價改革和市場準入為特征。傳統(tǒng)國有水業(yè)企業(yè)的改制引發(fā)了水業(yè)產權體制的改革，為進一步的政企分開打下基礎；水價改革提出“全成本價格”概念，改變了城市水業(yè)的福利性質；更為重要的是，市政公用事業(yè)特許經營制度的提出實施，啟動了市場準入的競爭機制，確定了政府與企業(yè)的監(jiān)管與被監(jiān)管的市場關系，為進一步完善水業(yè)市場化的體系框架奠定了基礎。但是，前兩個階段的改革均是以投資和產權為核心，政府市場化改革的動機更多是在解決投資不足問題，偏離了市場化改革“提高效率”這一根本，而這種偏離是水業(yè)設施建設巨大的資金缺口所決定的。目前城市水業(yè)改革正逐步邁進第三個階段，改革的目標也開始逐漸重視并回歸效率的提高。具體的表現就是開始注重監(jiān)管、重視運營和服務水平、關注公眾利益和安全。雖然中國水業(yè)市場化改革目前還未能總體進入以效率為目標的第三階段，但是其趨勢已是十分顯著。第三階段的改革包括多方面的完善，是一項長期的工作，任重道遠。中央政府應該成為推進第三階段改革的核心力量。改革包括諸多內容：政府的角色由行業(yè)管理向市場監(jiān)管的轉變，將引發(fā)了水管理體制的變革；投融資體制的理順方面，包括政府資金投資效率的提高、水業(yè)適應性金融工具的開發(fā)和健全、以及不同性質的投資資本的有機協同；在市場主體方面，要求投資經營主體能夠在適應水業(yè)特征基礎上，進行長期、穩(wěn)定、理性投資，市場主體成熟的標識是建立合理的市場集中度和良好的市場品牌；公眾關注與公眾參與機制的建立，則是市場機制完善的重要體現。三、模式的確定是進一步完善水業(yè)市場化改革的關鍵水業(yè)市場化改革是以提高效率、滿足可持續(xù)的經濟發(fā)展和人民生活需要為目標的變革，政府、公眾、企業(yè)三者的角色和責權利都將重新定位。中國雖然確定了以特許經營為核心的市政公用事業(yè)市場化改革方向，但是對具體市場化模式卻沒有予以明確，而市場機制的逐步完善又以市場化模式的確定為基礎。水業(yè)市場化模式的選擇取決于不同國家或地區(qū)的政治、經濟、文化、資源等多種因素。因而，如何選取適合的市場化模式是世界各國普遍研究和關注的問題。以下三個國家的模式可以借鑒：英國（不包括蘇格蘭）是完全私有化的水業(yè)模式，也是水業(yè)監(jiān)管體制最為科學和完善的國家。英國水業(yè)改革雖有提高效率的動機，但其根本動機是經濟體制的變革。為了保障私有化，英國在全面推進私有化改革之前，花費了十多年的時間來建立法律和制度的保障，包括有關的立法、獨立監(jiān)管機構的建立、公眾參與體系的完善等，這些是英國私有化模式得以有效實施的前提。英國模式的監(jiān)管權限屬于中央，建立了全國統(tǒng)一的獨立監(jiān)管體系，成為私有體制下重要的監(jiān)管特征。這種模式由于市場準入競爭相對缺乏，政府強化了對成本的控制和管理，建立了成本績效平臺這一有效的成本管理體系，以及激勵性水價管理體系。英國水業(yè)模式對國際水業(yè)的貢獻，不僅是產權的私有化改革，更重要的是其因為私有化背景而強化和完善了的過程監(jiān)管體系。法國選擇了通過私人公司在水業(yè)設施經營層面的引入，來提高運營和管理水平的市場化模式，保留了產權層面的最終公有。通過特許經營合同和租賃/管理合同，實現了政府與企業(yè)責任的合理分攤。特許經營合同結束后，自然過渡到了租賃/管理合同形式。以流域監(jiān)管為核心建立了相對完善的水業(yè)管理體系。法國模式的特點是強化了準入監(jiān)管，通過經營權的初始競爭控制成本；同時實現了水資源和水業(yè)設施的政府控制權。為強化準入監(jiān)管，目前合同期限有進一步縮短的趨勢。由于資產屬于政府，企業(yè)投資責任小，擔負的風險也小。政府監(jiān)管成本也會較低，但另一方面政府的投資責任相對較大。法國水業(yè)模式之所以運營高效的另一個重要基礎是其產業(yè)化水平，法國水業(yè)經營市場是由幾大水業(yè)集團在競爭中分享，從而保障了競爭的層次和質量。荷蘭是高福利的中小型發(fā)達國家，采取的是公有企業(yè)運營模式，其公有公司完全實現公司化運作，通過上市融資，同時通過市場對其財務進行監(jiān)控。由于引進了完善績效平臺進行比較競爭和成本監(jiān)管，效率和服務質量均保持在很好的水平上。荷蘭的實踐證明，即便是公有企業(yè)，如果以真正的政企分開為基礎，完全企業(yè)化運作，在有力的民主監(jiān)管體系下，也能夠達到所預期的效率目標。四、特許經營可以分為競爭性和專營式兩大類水業(yè)服務責任的定位是確定政府、公眾、企業(yè)三個角色關系的基礎，也是確定水業(yè)市場化模式的前提。在傳統(tǒng)的公益服務體制下，政府將城市供水排水作為公共責任，由政府直接投資，并以政府直接領導的事業(yè)單位形式來運營并提供服務。這種模式下，政府負責投資，收費是象征性的或補貼性的。政府和運營單位之間是行業(yè)管理關系而不是市場監(jiān)管關系，服務責任屬于政府。我國的供水排水體制幾十年來一直持續(xù)這種模式。目前，世界上仍有許多國家，如日本、新加坡，采用這種模式。近年來，中國城市水業(yè)的服務體系發(fā)生變化。政府開始嘗試在公用事業(yè)領域進行開放，允許社會資本進入公共行業(yè)，以釋放政府的投資壓力，同時引入競爭機制，提高效率。但是，城市水業(yè)準公共產品特性和壟斷經營特點使政府無法完全卸掉服務責任。這些特征要求政府至少履行保障持續(xù)、安全、普遍服務的責任，同時由于壟斷經營特點使市場競爭機制受限，政府也需要進行價格等經濟干預。在目前特許經營體系下，政府的責任通常有直接承擔和間接承擔兩類方式，我們根據不同的政府責任承擔方式將“特許經營”分別劃分為競爭性特許經營和專營式特許經營兩類模式。鑒于目前特許經營已經成為市政公用事業(yè)的政策方向，本文所稱特許經營延續(xù)和認同了目前中國政府對市政公用事業(yè)特許經營的理解，這一理解與國際上通常所稱的“特許經營”（concession）是內涵上不同。如果政府面對公眾作為責任的主體，仍然直接承擔水業(yè)的服務責任；為了更好地保障服務，提高效率，政府通過引入市場化機制，以經濟合同或協議的形式，委托商業(yè)企業(yè)為政府提供局部或全部環(huán)節(jié)的服務，而企業(yè)獲得自己的商業(yè)回報。我們稱這類模式為競爭性特許經營。而專營式特許經營模式是指政府間接承擔服務責任，政府由參與者徹底變成監(jiān)督者。這種模式的根本特征是徹底的企業(yè)化，政府不再以事業(yè)主體的形式擁有設施的所有權。五、競爭性特許經營需要通過競爭獲得經營權競爭性特許經營模式具體有三類形式：一是所有資產保留在政府，將水業(yè)設施經營權通過競爭轉讓，這種形式稱為管理/租賃模式；二是管網設施以及收費權保留在政府，將水業(yè)設施的某一單元，一般是水廠，在有限期限內轉讓給企業(yè)，這種形式稱為水廠特許經營模式，BOT、TOT等一般屬這種模式；三是政府將包括管網在內的所有水業(yè)設施在有限期限內委托企業(yè)經營管理，這種形式稱為水系統(tǒng)整體特許經營模式，重慶江北、馬鞍山、天津塘沽等地的供水是這種形式。競爭性特許經營模式有四個共同點：一是政府與企業(yè)簽有不同形式的、平等的屬于經濟協議性質的經營協議，政府與企業(yè)間不是行政許可關系；二是政府在一定期限內，以不同的形式將經營權轉讓企業(yè)，但是政府保留了水業(yè)設施的最終產權；三是政府面向公眾負責，接受責任追訴；四是競爭性特許經營都有準入競爭這一環(huán)節(jié)，政府通過企業(yè)主體的準入競爭實現效率的提高。不同的競爭性特許經營方式，依據企業(yè)擔負風險的不同，有不同的期限。管理/租賃模式由于不涉及投資，期限一般為5-8年；BOT、TOT模式由于涉及一定范圍的投資，經營期限一般為15-20年；水系統(tǒng)整體特許經營模式由于有較大的經營風險，經營期限一般為20-30年。為了提高準入競爭的效果，國際上有進一步縮短經營期限的趨勢。在中國，由于地方政府引資動機的影響，期限往往突破合理的區(qū)間。政府在不同的競爭性特許經營模式下的市場監(jiān)管，都將包括準入監(jiān)管、服務與質量監(jiān)管、以及成本與價格的監(jiān)管，其中準入監(jiān)管是核心。這種模式下，可以沒有獨立監(jiān)管機構，但是階段性的檢查與企業(yè)的經濟信息上報十分必要。六、專營式特許經營必須強化過程監(jiān)管專營式特許經營模式通常有三種不同的產權形式。一是公有資本完全退出，由社會資本持有，也就是通常所稱的完全私有化，如英國模式；二是政府保留一定比例的公有資產，與社會資本合資擁有水業(yè)企業(yè)，但是這種政府資產的持股人，與合資企業(yè)只是股權收益關系，公有持股者與市場化監(jiān)管者是不同的政府機構，如目前深圳水務模式；三是由真正實現了企業(yè)化改制，完全政資分開、政企分開的國有企業(yè)，如荷蘭模式。但是無論哪一種產權形式，政府對企業(yè)的監(jiān)管都不是通過產權關系來進行的。因此這種模式必然要求政府建立完善相應的市場監(jiān)管體系，尤其是要有專門的監(jiān)管機構來實施嚴格的過程監(jiān)管，需要完善的民主制度來保障公共參與和監(jiān)督。專營式特許經營模式還有幾個共同點：一是政府與企業(yè)不是平等的經濟協議性質的經營關系，政府與企業(yè)間是行政許可關系，政府可以把一些社會、環(huán)境職能通過授權轉給專營企業(yè)；二是企業(yè)擁有水業(yè)設施的完全產權，并長期經營，沒有明確的經營期限；三是專營式特許經營模式缺乏經營權準入競爭這一環(huán)節(jié)（產股轉讓競爭不能等同于經營權競爭），企業(yè)是某一區(qū)域的水業(yè)設施的當然經營者；四是政府提高效率的核心監(jiān)管手段是運營過程的監(jiān)管，因此以經濟監(jiān)管為核心的成本控制必不可少；五是需要全成本的水價體系來支撐企業(yè)的投資收益。七、中國水業(yè)目前是多種模式并存由于中國水業(yè)市場化改革是在探索中前進，目前城市水業(yè)的改革現狀可謂是多種模式并存：BOT、TOT項目類型已經大量涉及新、舊建水廠項目，尤其的污水處理項目；個別城市嘗試實施了管理權轉讓；少量城市進行了整個水系統(tǒng)的整體特許經營；水業(yè)主體企業(yè)的企業(yè)化改制進展緩慢，大部分沒有實現真正的轉變，仍然受到政企不分的困擾；少部分水業(yè)主體企業(yè)實現了社會資本以合資形式的進入；個別城市還嘗試了自來水企業(yè)全面私有化。不同的市場化模式需要與其相應的法律、政治、經濟、監(jiān)管來支撐。同時，不同的水業(yè)市場化模式之下，將演變出不同的資產模式，不同的責任承擔和政府監(jiān)管模式。水業(yè)市場化改革中多種模式的并存已成為事實，因此形成市場化實施層面的混亂。目前，行業(yè)中將所有市場化模式統(tǒng)稱特許經營，沒有區(qū)別不同模式下，責任、產權和監(jiān)管體系的不同，按照一個標準和管理程序去要求和管理這些項目，這是目前水業(yè)市場化改革執(zhí)行混亂的根源。這種混亂主要表現為：對特許經營協議是行政許可還是經濟合同的爭論；是否一定需要競爭才能獲得特許經營權的爭論；特許經營權是授給城市水務集團還是授給BOT項目公司的爭論；政府是否需要獨立監(jiān)管機構的爭論；對BOT項目是否要進行成本監(jiān)管的爭論；水價形成機制的爭論等等，這些爭論的根本在于對市場化模式認識的模糊。八、競爭性特許經營模式是目前的主導模式在目前的條件下，競爭性特許經營模式將成為水業(yè)市場化改革的主導模式，原因如下：首先，如果沒有社會資本的進入，傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)缺乏足夠的動力實現真正的政企分開，這使得以國有企業(yè)為主導的專營式特許經營模式難以有效推進。另一方面，包涵了私有化的專營式特許經營模式所需要的制度保障是多方面的。包括法律體系的支撐，以及公眾監(jiān)管體系的完善等，難于在短期內完成，而中國的公用事業(yè)市場化改革又已經全面展開。其次，從政府方面考慮，中國城市水業(yè)長期以福利體制運營管理，中國絕大部分地方城市政府沿襲了數十年的行業(yè)管理理念根深蒂固，專營