農(nóng)林學(xué)類論文-論清末農(nóng)業(yè)政策的近代化趨向 .doc

農(nóng)林學(xué)類論文-論清末農(nóng)業(yè)政策的近代化趨向農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展從根本上說取決于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中勞動生產(chǎn)力的提高和農(nóng)業(yè)勞動者個體自主活動能力的增強。但在一個只有治亂循環(huán)、王朝更迭的社會環(huán)境中，農(nóng)業(yè)因生產(chǎn)要素和技術(shù)缺少明顯變化而陷入到一種被稱之為“特殊類型的經(jīng)濟均衡狀態(tài)”中。在此種情況下，政府作為轉(zhuǎn)型時期制度創(chuàng)新方面最具優(yōu)勢的社會組織，對于社會進化和“均衡狀態(tài)”的打破起著十分重要的作用。因為政府是一個“超級企業(yè)”，“它能通過行政決定影響生產(chǎn)要素的使用。它可以強制規(guī)定各種生產(chǎn)要素應(yīng)如何使用。”1（P22）晚清新政期間，中國作為一個近代化進程中的“后來者”，正是在內(nèi)外多種壓力的驅(qū)迫下，政府開始了建立現(xiàn)代民族國家的努力，試圖通過強化和擴展國家權(quán)力來有效地實現(xiàn)其對社會經(jīng)濟的改造和直接干預(yù)。為達此目的，清政府在變革行政體制的同時，提出了包括農(nóng)務(wù)在內(nèi)的“振興實業(yè)”政策，并由此出臺了一系列與興農(nóng)有關(guān)的法令。所有這些“行為規(guī)則”作為來自于政府方面的“強制性”制度供給，對中國農(nóng)業(yè)的近代轉(zhuǎn)型起到了前驅(qū)先路之功效。本文擬對此略述之。一、政府農(nóng)務(wù)行政機構(gòu)的專門化從社會的角度來考察，國家的某一項新經(jīng)濟政策的出臺和行政機構(gòu)的嬗變，其始發(fā)動因不是一般的經(jīng)濟矛盾，而是被社會廣泛發(fā)覺的整個國民經(jīng)濟的矛盾。晚清時期，中國經(jīng)濟尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，伴隨著國內(nèi)人口的增加，天災(zāi)人禍之頻仍及國外西方商品經(jīng)濟的沖擊而日趨衰敗，最終致使民生日蹙。在此種情況下，以田賦為財政收入主源的清政府遂陷入了國用匱絀的窘境，“言常用則歲出歲入不相抵，言通商則輸出輸入不相抵，言洋債則竭內(nèi)外之力，而更無以相抵”。2（P6）羅掘俱窮的經(jīng)濟危機與社會外部生態(tài)環(huán)境惡化的交織，驅(qū)使許多“以天下為己任”的有識之士不能不對洋務(wù)時期形成的“重商思潮”進行反思，去重新探尋經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在邏輯，再加上西方農(nóng)學(xué)新知東漸的催生及對多年來中外商戰(zhàn)效果的感悟，使他們在不懷疑工商業(yè)對于國家利益固有價值的前提下，重新體認到農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟和社會價值，故而形成了新形勢下的“農(nóng)本意識”，強調(diào)農(nóng)業(yè)是中國的立國之本、富強之道。1897年，張謇在請興農(nóng)會奏一文中指出：立國之本不在兵和商，在于工與農(nóng)，“而農(nóng)為尤要。蓋農(nóng)不生則工無所作，工不作則商無所鬻，相因之勢，理所固然”。3（P13）無獨有偶的是，1898年4月，張之洞也上奏稱，富國之道“不外乎農(nóng)、工、商三事，而農(nóng)務(wù)尤為中國之根本”。4（P1285）當(dāng)時諸如舒爾茨語。他認為：“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)應(yīng)該被作為一種特殊類型的經(jīng)濟均衡狀態(tài)”，其核心問題是生產(chǎn)要素和技術(shù)條件長期以來缺少明顯的變化（見美西奧多舒爾茨著，梁小民譯：改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，商務(wù)印書館年版，第頁）。就此而言，當(dāng)時中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況極類似于此。人們普遍認為中國的現(xiàn)代民族國家建設(shè)始于清末新政時期。它的創(chuàng)立有兩個表現(xiàn)：一是國家行政力量的強化；二是對傳統(tǒng)社會經(jīng)濟的改造，以培植“不斷增長的國民經(jīng)濟與民生體系”。從這兩點上來看，清末農(nóng)業(yè)制度上的近代化趨向，從一個側(cè)面體現(xiàn)了清政府建立現(xiàn)代民族國家的努力。依據(jù)諾思關(guān)于制度的定義，價值觀念、倫理道德、意識形態(tài)等都應(yīng)是制度的構(gòu)成部分。按照契約的法律化的程度來理解，這些雖然只能算是一種“非正式的制度”，其遠沒有國家規(guī)定的“正式的制度”，即被社會所認可的、文化進化所形成的規(guī)則，具有影響力和權(quán)威性。但是，意識形態(tài)作為一種行為方式，它可以通過提供給人們一種“世界觀”而使政府的行為決策更經(jīng)濟、更合理與更公正（參閱道格拉斯諾思著，陳郁等譯，經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷，上海三聯(lián)書店年版）。同時它也可能與政府的制度安排發(fā)生沖突，阻礙經(jīng)濟運轉(zhuǎn)，使交易成本上升，引起制度安排失效。由此可見，社會轉(zhuǎn)型時期，人們的價值觀念、意識形態(tài)對政府正式制度的形成有著相當(dāng)大的影響作用。此類的言論俯拾皆是，不一而足。從這些如出一轍的話語中，不難看出，“思變”時代人們在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的安排上已經(jīng)形成了一種新的共識：以農(nóng)為本，農(nóng)工商一體化經(jīng)營的理念。不過，需要強調(diào)的是，此時人們所言的“以農(nóng)為本”之話語和舊時官方倡導(dǎo)的“農(nóng)本”思想已大異其趣，并非是簡單地推崇傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式，而是將農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟基礎(chǔ)的意義上來論述，視作為工業(yè)提供原料的部門。因此，從這一角度而言，人們的這種共識顯然是在逾越傳統(tǒng)社會的“重本抑末”之定勢，打破農(nóng)工商產(chǎn)業(yè)間壁壘界限后的理性產(chǎn)物。一般說來，意識形態(tài)與制度之間的關(guān)系極為密切，它對制度的形成與嬗變具有基提與先導(dǎo)。清末為數(shù)不少的士人正是在這種農(nóng)工商一體化經(jīng)營的新產(chǎn)業(yè)理念驅(qū)使下，開始勸諫政府，希望憑借國家政權(quán)的壟斷地位和其低廉的社會成本來確立“理性化”的官僚體制。具體到農(nóng)業(yè)方面，就是要求肇建專司農(nóng)務(wù)的行政機構(gòu)，推進中國農(nóng)事生產(chǎn)的進展。1901年9月，兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞聯(lián)名上奏朝廷說：近年以來工商業(yè)均有所發(fā)展，“惟農(nóng)事最疲，有退無進今日欲圖本富，首在修農(nóng)政”。5（P47584759）此種考慮之下，他們要求在京城專門設(shè)立“督農(nóng)課桑之事”的農(nóng)政大臣，并“立衙門，頒印信，作額缺，不宜令他官兼之，以昭示國家敦本重農(nóng)之意”。6（P4546）1902年晉撫岑春煊、直督袁世凱也分別奏稱：“農(nóng)工為商務(wù)之本，而商之懋遷，全賴農(nóng)之物產(chǎn)、工之制造。歐美、日本以商戰(zhàn)立國，而于農(nóng)業(yè)、工藝精益求精，經(jīng)營董勸不遺余力”，故中國應(yīng)向這些國家學(xué)習(xí)，“尤注意務(wù)農(nóng)，專部統(tǒng)之?！?（P852）臣僚的吁請，財政之短絀，使清廷中樞的價值觀念也發(fā)生了轉(zhuǎn)向，意識到“農(nóng)工商業(yè)為富強之根本”。因而，1902年諭令特派大臣“專辦商務(wù)”，且責(zé)成各地督撫“及時振興”農(nóng)工要務(wù)。同年10月，奉命外出歐美日本考察商務(wù)的載振歸國，向清中央提出設(shè)立商部，以官權(quán)加強對全國農(nóng)工商各業(yè)的統(tǒng)一擘劃。1903年6月，南洋華僑張振勛上書稱：現(xiàn)時政府財力竭蹶，國庫空虛，其能湊集巨資，承辦一切者，惟仰賴于商；農(nóng)、工、路、礦諸政必須歸并商部一部，否則事權(quán)不一，亦非商戰(zhàn)之利。在諸多因素的催化下，1903年9月，清廷降旨在中央初設(shè)專門性的產(chǎn)業(yè)行政機構(gòu)商部，地位僅次于外務(wù)部而列其他各部之首。商部內(nèi)分設(shè)?；荨⑵骄?、通藝、會計四司，分別負責(zé)農(nóng)、工、礦、交通、財政等事宜。其中“平均司”為專門執(zhí)掌與農(nóng)業(yè)相關(guān)的如“開墾、農(nóng)務(wù)、蠶桑、山林、水利、樹藝、畜牧一切生植之事”的“農(nóng)政機關(guān)”。8至此，清中央有了以籌劃發(fā)展農(nóng)業(yè)為旨歸的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，從而為農(nóng)業(yè)改良的制度化鋪平了道路。同時，商部將農(nóng)業(yè)納入其管轄范圍，并對其職責(zé)做專門化、具體化的界定，顯示出農(nóng)業(yè)問題得到政府前所未有的重視；而且也表明國人的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開始走出自然經(jīng)濟的藩籬而面向市場，要求農(nóng)業(yè)為商品的生產(chǎn)、流通服務(wù)。事實上，商部問世之后，也正是“以該部章程中有管理農(nóng)務(wù)之條”為由，力圖在政府近代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟計劃中充當(dāng)支配者的角色。為此，一方面調(diào)整農(nóng)業(yè)政策，積極從事于整頓全國各地及各項農(nóng)事。如在1903年11月，奏請政府“振興農(nóng)務(wù)”，提出“清地畝，辨土宜，興水利，廣畜牧，設(shè)立農(nóng)務(wù)學(xué)堂、農(nóng)事試驗場”等項具體措施，并“通飭各省舉辦”，以發(fā)展近代新型農(nóng)業(yè)；8另一方面又著力于進行地方行政機構(gòu)的變革，奏準中央在各地設(shè)立商務(wù)局，作為商部在地方的分支和可靠的支持機構(gòu)，以形成新式的權(quán)力運作網(wǎng)絡(luò)。在此之上，1904年11月，奏定各地委派商務(wù)議員數(shù)名，“悉心體察”本地包括農(nóng)業(yè)在內(nèi)的諸項事宜，務(wù)必定期將“各省土產(chǎn)生貨若干，價值若干；何者暢行，何者滯銷；何者可以改造熟貨，何者當(dāng)設(shè)法改良”等農(nóng)情狀況分門別類地匯報到商部。9兩方面的結(jié)合無疑加速了省級農(nóng)政專門機構(gòu)的創(chuàng)設(shè)。1902年袁世凱在保定首設(shè)負責(zé)本屬農(nóng)業(yè)改良的直隸農(nóng)務(wù)局；1905年川督錫良在成都設(shè)立川省農(nóng)政總局，“以挈全省農(nóng)政之綱”，局內(nèi)分設(shè)農(nóng)田、蠶桑、樹藝及畜牧四部門，各縣設(shè)農(nóng)務(wù)局，“以稽考本屬農(nóng)事”，各鄉(xiāng)遍設(shè)公社，層遞形成了“總局倡之，各屬率之，公社董之，民間則效而實行之”的農(nóng)務(wù)系統(tǒng)。10這樣，中央有了專門管理、指導(dǎo)農(nóng)業(yè)的機構(gòu)，各省州縣設(shè)了農(nóng)務(wù)局、勸農(nóng)局，初步匯成上下相依、指臂相連的近代垂直式的農(nóng)政系統(tǒng)。1906年，隨著新政的深入，清廷對中央各部權(quán)限做了較大改組，將工部并入商部，改稱為農(nóng)工商部。同時變原來的“平均司”為“農(nóng)務(wù)司”，“專司農(nóng)政”，舊時隸屬戶部的“農(nóng)桑、屯墾、畜牧、樹藝等項”，工部的“各省水利、河工、海塘、堤防、疏?！钡壬孓r(nóng)事宜，悉劃歸農(nóng)務(wù)司管理。11(P480)各省的商務(wù)局也變?yōu)檗r(nóng)工商務(wù)局，并在各地設(shè)“勸業(yè)道”官制，附設(shè)勸業(yè)公所；各廳州縣設(shè)勸業(yè)員，辦理各地含農(nóng)業(yè)在內(nèi)的實業(yè)事項。毋庸置疑，經(jīng)過此次調(diào)整，中樞與地方機構(gòu)中有關(guān)農(nóng)務(wù)的行政責(zé)任更明、職能更細，并在一定程度上改變了先前中央機構(gòu)上新舊雜陳，且部門間因在職權(quán)范圍上糾纏不清而多掣肘推諉的弊端，統(tǒng)一了對以農(nóng)業(yè)為首的實業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，加強了近代意義的經(jīng)濟集權(quán)制，為農(nóng)業(yè)改良提供了制度與行政方面的合法性基礎(chǔ)。概括地說，新政時期人們產(chǎn)業(yè)觀念的變革和對農(nóng)業(yè)功用的重新體認，驅(qū)使清政府農(nóng)業(yè)行政開始了近代嬗變。晚清自上而下的新型農(nóng)業(yè)行政構(gòu)成，無論就其概念名稱，還是論其職責(zé)權(quán)限，與舊時形同虛設(shè)的戶部相較，愈來愈專門化、細密化和合理化；而且已初顯上下相系、分層負責(zé)的科層管理跡象。行政組成系統(tǒng)的此種“理性化”發(fā)展，打破了傳統(tǒng)社會那種決策做出后因缺少從中央到地方的垂直領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)與固定機構(gòu)而無以貫徹執(zhí)行的流弊，同時也扭轉(zhuǎn)了在傳統(tǒng)“抑商”政策下，農(nóng)工商各產(chǎn)業(yè)間不通聲氣、“各自為謀”的狀況，初步顯現(xiàn)了各業(yè)間在行政管理上協(xié)調(diào)性和水平整合跡象。所有這些都為晚清乃至民國建立以后農(nóng)業(yè)方面的近代化奠定了行政制度方面的基石，正因如此，時人才言：“民國實業(yè)之有政策，以設(shè)立商部始?！?二、引進近代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的制度安排出口農(nóng)產(chǎn)品在世界市場競爭中的劣勢地位，使清廷及商部認識到“商務(wù)初基，以提倡土貨為要義，而商之本在工，工之本在農(nóng)，非先振興農(nóng)務(wù)，則始基不立，工商亦無以為資”。12(P11241)的國家來說，除了肇建專門化的近代農(nóng)務(wù)行政部門外，還必須要動用政府的力量推動制度變遷，以對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中的各種生產(chǎn)要素進行改良，引進西方先進的生產(chǎn)技術(shù)，促使其向近代農(nóng)業(yè)的進化。有鑒于此，清中央以“命令和法律”形式，先后制定和頒布了許多“興農(nóng)”措施，為農(nóng)業(yè)提供服務(wù)，概括起來主要集中在如下幾個方面。第一，在變革學(xué)制的基礎(chǔ)上，創(chuàng)辦各級農(nóng)務(wù)專門學(xué)堂，提倡農(nóng)學(xué)教育。近代農(nóng)業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的一個最大區(qū)別就在于生產(chǎn)中對科學(xué)技術(shù)及某些非傳統(tǒng)的生產(chǎn)要素的應(yīng)用。與之相應(yīng)，人才的需求及培養(yǎng)也就成為此時農(nóng)業(yè)變革中的關(guān)鍵，再加之中西方經(jīng)濟方面的差距，使清政府感悟到“實業(yè)教育為今日之急務(wù)”。故從1903年起，陸續(xù)制訂、頒布了一系列關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)教育的政策和規(guī)章，興辦農(nóng)業(yè)學(xué)堂由此也就成為新政中的一項“既定國策”。首先在其頒行的奏定實業(yè)學(xué)堂通則中說：中國農(nóng)工商各業(yè)故步自封、沒有進境，是因“實業(yè)教育不講”的緣故，現(xiàn)今提倡的實業(yè)學(xué)堂為“振興農(nóng)工商各項實業(yè)，為富國裕民之本計”，并規(guī)定農(nóng)業(yè)學(xué)堂分為初、中、高三級，分別招收年齡不等、學(xué)歷不同的學(xué)生。13(P742)業(yè)學(xué)堂章程和奏定高等農(nóng)工商業(yè)學(xué)堂章程，詳細厘定了三類農(nóng)業(yè)學(xué)堂的開設(shè)辦法，對科目及課程的安排也做了較為全面的規(guī)劃。如中、高等農(nóng)業(yè)學(xué)堂分為預(yù)科、本科，本科又細分為農(nóng)學(xué)、森林學(xué)、獸醫(yī)、蠶業(yè)、水產(chǎn)等專業(yè)。同時各專業(yè)又都設(shè)置了全面合理且與農(nóng)務(wù)關(guān)系密切、操作性強的課程，以高等農(nóng)業(yè)學(xué)堂的農(nóng)業(yè)專業(yè)為例，所設(shè)課程包括農(nóng)學(xué)、園藝學(xué)、化學(xué)及農(nóng)藝化學(xué)、植物病理學(xué)、昆蟲學(xué)、土壤學(xué)、肥料學(xué)、農(nóng)業(yè)理財學(xué)等21門。13(P759)府還要求各中小學(xué)堂或?qū)崢I(yè)學(xué)堂附設(shè)實業(yè)補習(xí)普通學(xué)堂，三年畢業(yè)，分為農(nóng)業(yè)、商業(yè)、水產(chǎn)等四科，農(nóng)業(yè)科開設(shè)農(nóng)具、害蟲、園藝、養(yǎng)蠶、家畜等14門課程。而且為推動農(nóng)務(wù)學(xué)堂和農(nóng)業(yè)教育的快速發(fā)展，1906年清朝學(xué)部奏請在京師設(shè)立高等農(nóng)業(yè)學(xué)堂和工商學(xué)堂各一所，“以為全國模范”；嗣后又兩次下令各府州縣須在兩年內(nèi)分設(shè)中、初等實業(yè)學(xué)堂各一所，每所招生百名。政府教育方針的轉(zhuǎn)向及相關(guān)教育政策的推動，促使了清末農(nóng)學(xué)教育的高漲。據(jù)統(tǒng)計，到1909年，全國計有高等農(nóng)業(yè)學(xué)堂5所，中等31所，初等75所，累計達111所，在校人數(shù)為6028人。后經(jīng)19091911年的辦學(xué)高潮，農(nóng)業(yè)學(xué)堂的數(shù)量和規(guī)模有所擴大，至1912年，全國共有各類農(nóng)業(yè)學(xué)校263所，在校人數(shù)達15379人。14各級農(nóng)業(yè)學(xué)堂皆以“教授農(nóng)業(yè)上所必需之知識、應(yīng)有之技能，用中國之成法，參東西洋之新理，使學(xué)者實能從事農(nóng)業(yè)為宗旨”。15農(nóng)業(yè)人才的培育和教育內(nèi)容的專門化、“實業(yè)化”，為中國傳統(tǒng)“無學(xué)之農(nóng)”向近代“有學(xué)之農(nóng)”的過渡準備了最初步的人力資源。第二，倡導(dǎo)各省設(shè)立農(nóng)事試驗場，推廣和傳播農(nóng)業(yè)新科技。技術(shù)變動是農(nóng)業(yè)進步的動力，因為它不僅可以降低生產(chǎn)成本，提高資本收益率，而且還可以將僅滿足于使用價值生產(chǎn)的經(jīng)驗農(nóng)業(yè)改造成規(guī)?；?jīng)營的知識農(nóng)業(yè)。為改進落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，1903年商部在通飭各省振興農(nóng)務(wù)中要求各地“辦土宜”、“興試驗場”；并以此為基礎(chǔ)詳細指出：“凡土質(zhì)之化分，種子之剖驗，肥料之制造，氣候之占測，皆立試驗場，逐一講求，縱人觀覽，務(wù)使鄉(xiāng)民心領(lǐng)其意，咸知舊法不如新法，樂于變更?！?6(P5103)構(gòu)開始在各地紛紛設(shè)立。19021906年間，保定、武昌、濟南、福州、沈陽等地相繼開辦了省屬的農(nóng)事試驗場。1906年4月，農(nóng)工商部為“借示農(nóng)業(yè)模范”，以達“廣開風(fēng)氣，振興實業(yè)之基礎(chǔ)”，成立了農(nóng)工商部農(nóng)事試驗場，內(nèi)分農(nóng)林、蠶桑、動物、博物、畜牧、會計、書記、庶務(wù)八科，選購并進行谷麥、蠶桑、蔬菜、果蔬、花卉等作物品種的試驗與改良，標志著全國性農(nóng)事實驗機構(gòu)的產(chǎn)生。17(P875)事試驗場。到1911年，全國規(guī)模較大的農(nóng)事試驗場已達20余處，至于民間創(chuàng)辦規(guī)模較小的試驗機構(gòu)，更是不勝其數(shù)，據(jù)1911年統(tǒng)計，僅川省一地的農(nóng)業(yè)試驗場數(shù)就