政治其它相關論文-公務員行政意識的比較性分析.doc

政治其它相關論文-公務員行政意識的比較性分析內(nèi)容概要：本文主要是希望說明行政意識在提高效率和促進廉潔方面是否能起到作用，以及究竟能在何種程度上發(fā)揮影響。在指出行政意識的兩種基本類型之后，我們追溯回遙遠的古代探求它們的起源和發(fā)展，并把它們歸結(jié)于東西方兩種不同傳統(tǒng)的產(chǎn)物。最后我們指出行政意識對于行政人員以至整個行政組織的作用，并且倡導帶有奉獻性質(zhì)的行政意識。關鍵詞：行政意識行政人員官僚意識公仆精神倫理準則意識形態(tài)特權(quán)觀念奉獻精神正文目錄：第一章：導論現(xiàn)實生活中的比較性分析第二章：專制王權(quán)的衍生物第三章：歐洲大陸與職業(yè)精神第四章：行政意識的社會功用一行政人員也被稱為公務員，是指效力于政府或者政府的某一個分支機構(gòu)，按照一定的科層結(jié)構(gòu)組織起來，致力公共事務的人。他們是政府的主要組成部分，承擔著公共政策執(zhí)行的社會責任。在某種程度上，他們將影響甚至決定到社會發(fā)展的方向和進程。對于任何一個在現(xiàn)代文明中生活的人，都或多或少地感到這樣一種情形，政府憑借政策以及其它手段影響著市場運作、經(jīng)濟發(fā)展乃至日常的社會生活。行政人員所從事的職業(yè)決不僅僅是政府意志的代表，它與每個公民的切身利益都息息相關。在這種情況下，每個人都應該反躬自問，“這些行政人員在道德上是否清廉，在工作中是否高效？我們是否應當又是否有必要將自己的命運交托給他們呢？”然而在不同地區(qū)的不同國家中，行政人員的工作情況以及工作實績是存在極大差異的。人們常常傾向于認為，行政人員的工作實績與他們的道德品質(zhì)是有著極大的聯(lián)系的，因此行政人員廉潔與否往往成為衡量一國政府好壞的重要標志。透明國際（TransparencyInternational）是一個致力于推動全球廉政建設的國際組織。每一年它都會根據(jù)各國商人提供的信息加以綜合整理，對不同國家政府行政人員的廉潔情況進行排名。它1999年的調(diào)查報告共涉及分布于世界各大洲的100個國家和地區(qū)。在這份報告中，北歐、西歐及北美國家均以極大優(yōu)勢名列前茅。其中丹麥雄居榜首，作為西方國家典范的英美也分別處于第13位和第18位。而擁有數(shù)千年悠久文化傳統(tǒng)，甚至可以作為東方古老文化代表的中國，卻只排在第60位。（1）這些簡單的現(xiàn)象和數(shù)字讓我們產(chǎn)生了這樣的一種疑惑：是否東西方不只是在政府組織形態(tài)上，而且在行政人員的思想意識里，也存在著較深層次的差異呢？與廉潔一樣，行政效率通常也被作為一項極其重要的指標來比較政府和行政人員之間存在的差異。低效的政府無論多么廉潔，也必然會造成時間和資源上的重大浪費，從而使得行政成本超出其應有的限度。在我們的認識中，行政人員精簡的組織理所當然地是行政效率較高的機構(gòu)。機構(gòu)和辦事人員膨脹過快不僅僅導致效率低下，并且將直接對政府的繼續(xù)存在構(gòu)成了直接威脅。在1993年的統(tǒng)計報告中，法國共擁有5575萬的人口，其中包括200萬中央行政人員和100萬地方行政人員。更難能可貴的是，這個數(shù)字在十年中基本沒有太大變動。而中國官僚機構(gòu)的過分膨脹以及隨之而來的一系列弊病常常成為政府財政破產(chǎn)并最終導致崩潰的重要原因之一。直到今天機構(gòu)膨脹及職能重疊仍然對中國政府造成了極大困擾，也嚴重地阻礙了機構(gòu)改革的步伐。機構(gòu)編制沒有制度化，只是由少數(shù)幾個領導的決策指令在發(fā)揮作用。他們可以毫不費力地對行政組織進行裁汰合并，同樣的道理，也能夠輕而易舉地建立起新的機構(gòu)和職位。政府機構(gòu)就處于這樣不斷循環(huán)的“怪圈”中。再進一步來說，人們通常認為，行政領導出于自己的私欲或某種個人利益需要，為在行政組織中安插親信和僚屬而設置新的職位，他們只注重個人或集團的利益而對事業(yè)本身毫無責任心可言。這就更加堅定了我們的信念，把行政效率的差異部分地歸結(jié)于行政人員對工作本身懷有的態(tài)度有所不同。根據(jù)以上的觀察，我們不難得出這樣的一種認識：考慮到物質(zhì)基礎、社會組織形式、文化傳統(tǒng)以及各方面的影響和作用，行政人員的思維方式和感情偏好逐漸產(chǎn)生并形成了今天的差異。一部分人能夠在所從事的職業(yè)中兢兢業(yè)業(yè)，獻身于公共事務；另一部分人卻只是把行政工作看成一種謀生的手段，只想從中獲得金錢上的好處而從不計劃著如何才能有所建樹。這就代表了行政人員對于公共事務的兩種截然不同的精神品質(zhì)和意識形態(tài)。在討論的準備階段，我們必須先為我們以后將反復使用的概念做出較為精確的解釋，這樣可以為我們將來的論述省下不少力氣。按照在漢語中的理解，官僚和公仆代表兩種不同的思想觀念。公仆更多地體現(xiàn)了一種奉獻和服務的價值取向，為人們所稱頌；官僚更多含有的是貶義成份，是與特權(quán)相互依存的。我們就從這種理解角度出發(fā)，對行政人員關于公共事務產(chǎn)生的不同看法下這樣一個定義：獻身于公共事務的人從內(nèi)心深處將政治作為他的生命，他或者是因為他所行使的權(quán)力而得到享受，或者是他意識到服務于一項事業(yè)而使生活更加具有意義，從而滋生出一種內(nèi)心的平衡和自我感覺，它主要產(chǎn)生發(fā)展于歐美地區(qū)。從這種內(nèi)心的意義上，所有為事業(yè)而生存的忠誠志士，也依靠這一事業(yè)而永存。(2)我們把反映在這些人身上的精神品質(zhì)稱為公仆精神。然而對于那些把公共事務僅僅看作謀生甚至盈利手段的人。由于公共事務往往涉及社會財富與利益的分配，其中是以國家強大的暴力作為后盾的，因而不可避免地與特權(quán)相聯(lián)系，行政人員很容易以權(quán)力求取租金和其它物質(zhì)上的好處。在不受監(jiān)督或者監(jiān)督機制不完善的情形下，行政特權(quán)極其容易失去控制而不再具備公正性。這種思維模式我們稱之為官僚意識，以中國為典型。有必要申明一點，即我們決不準備把這種完全行不通的觀點作為出發(fā)點來展開考慮，即認為行政效率的提高和行政風氣的廉潔，僅僅是公仆精神相比較于官僚意識的優(yōu)勢所在，或甚至認為高效和廉潔是公仆精神發(fā)生作用的必然結(jié)果。行政人員一旦發(fā)現(xiàn)他們的薪俸還不足以糊口，根本不可能保證正常的工作，更談不上有什么工作質(zhì)量可言了，因此這種觀點是不合乎情理的。相反說來，我們只是希望弄清楚，行政人員的精神品質(zhì)是否和在何種程度上影響了行政效率的提高和廉潔風氣的推廣。說得再清楚些，高效和廉潔在哪些具體方面可以從思想力量中找到解釋。由于精神力量不可能孤立于社會物質(zhì)基礎和傳統(tǒng)文化而單獨存在。我們只不過試圖在各種錯綜復雜的因素之間找到其中必然的聯(lián)系，闡明公仆精神和官僚意識在行政工作上造成的必然差距，并且站在理性主義的立場上將這些具體的現(xiàn)象用抽象的普遍規(guī)律加以解釋。二當然，如果要試著尋找前面提到過的那種精神品質(zhì)上的差異，必須要對它們展開一番比較性的系統(tǒng)分析，弄清楚它們形成差異的原因和途徑。進一步說來，我們還試圖說明這樣的思維方式和感情偏好何以能逐漸被一國政府內(nèi)的決大多數(shù)行政人員在感情上加以接受，最終形成整體性的思想觀念和精神面貌。更尤為重要的是，在這種思想觀念在行政領域得到承認而正式確立后，就能得到行政人員的自覺服從而產(chǎn)生支配效力。馬克斯韋伯(MaxWeber)曾經(jīng)對服從類型進行過深入研究。在原則上，關于服從的內(nèi)在依據(jù)有著三種基本依據(jù)，傳統(tǒng)性的支配，即“永恒的昨日”的權(quán)威，正是其中的一種，就是指那種通過渺不可及的古人的承認和人們的習于遵從，從而被神圣化了的支配力量。(3)傳統(tǒng)習慣作為一種重要的權(quán)威類型，它的形成需要經(jīng)歷相當長一段時間的歷史發(fā)展和變遷。也正因為如此，一旦它被社會上的絕大多數(shù)人默認許可之后，就很難發(fā)生大的變動，具有相對于其它因素更為穩(wěn)定的影響力。正是出于這個原因，公仆精神和官僚意識的差異以及造成的影響要部分地歸結(jié)于歷史因素。現(xiàn)在我們要探究它們的來龍去脈，就不得不追溯回遙遠的古代。在接下來我們應當對中國和西方行政人員思想產(chǎn)生和發(fā)展的歷史環(huán)境進行比較鑒別，從而推導出何以中國行政人員的特權(quán)觀念比較濃厚而西方行政人員相對更富有奉獻精神。但是由于發(fā)生在不同時代的歷史事件不是以抽象的普遍公式展現(xiàn)在我們的眼前而是以具體的發(fā)展過程為我們所把握。因此我們必須在以下的論述過程中對公仆精神和官僚意識的形成淵源做出盡可能科學完善的概念表述，以此來表述這兩種思想體系與各個具體事件之間的必然聯(lián)系，并且將這種概念表述作為我們的最重要結(jié)果。我們將首先就中國的行政歷史展開分析，在其中對官僚意識的起源和發(fā)展進行演繹。中國作為東方的文明古國，自秦始皇于公元前221年吞并六國起就開始出現(xiàn)統(tǒng)一的封建制專制集權(quán)國家，截止公元1911年發(fā)生的辛亥革命，共經(jīng)歷了2200年的皇權(quán)歷史。通常說來，特權(quán)觀念是與專制集權(quán)分不開的。鑒于封建專制歷史實在太過于漫長，針對這一點我們將由五個方面來分別闡述官僚意識的起源與特征。一.文化傳統(tǒng)賦予官僚意識現(xiàn)實中的合法地位；二.行政力量使得官僚意識作為官方思想在疆域范圍內(nèi)傳播；三.經(jīng)濟制度帶來的資源集中形成了官僚意識能夠流傳的物質(zhì)條件；四.官僚意識伴隨著特權(quán)確立的漫長過程；五.商業(yè)活動的落后和司法受制于政府，行政權(quán)力日益膨脹衍生出官僚意識。在以下的說理部分中，我們寧可更多地花費筆墨來具體闡述事件的始末，也不愿讓錯綜復雜的歷史事實折磨得頭昏眼花。官僚意識與文化傳統(tǒng)，特別是其中的選官制度水乳交融，密不可分。我們甚至可以說官僚意識是中國封建時代文化傳統(tǒng)的必然產(chǎn)物，同時更不能否認官僚意識賦予文化傳統(tǒng)更豐富的內(nèi)涵，也使得選官制度更加具備吸引力。在中國延續(xù)了數(shù)千年之久的官本位觀念是文化傳統(tǒng)的具體表現(xiàn)，也是官僚意識不可或缺的重要部分。地方官在過去常常被稱為“父母官”而人民被稱為“子民”，這至少包含了一個身份觀念，行政人員無論在社會輿論還是在民眾心理中均被認為高出常人的，是不可侵犯的，行政職業(yè)也被認為是最高貴的行業(yè)。尉繚就十分露骨地說道：“官者，為事之所主，為治之本也。”(4)被人民自覺遵從的準則理所當然地具有正當性。既然行政人員被推許為社會的主宰，他們就會在內(nèi)心滋生出強烈的優(yōu)越感，產(chǎn)生出亢奮的心情而超脫于日常的瑣細事務之上。一旦他們發(fā)現(xiàn)在收入上或生活上并不比普通人占優(yōu)勢，甚至還有所不如時，靈魂深處就會爆發(fā)出不可容忍的恥辱。站在這種立場發(fā)展下去，強烈的怨恨就必然召喚著特權(quán)，要求獲得經(jīng)濟上的強勢地位以便與政治地位相適應。因此我們不難理解，官本位思想是培育官僚思想的最肥沃的土壤。另外作為傳統(tǒng)文化主流的儒家學派，它所提倡的就是一種齊家治國平天下的治世哲學，倡導鼓勵社會精英加入政府?！皩W而優(yōu)則仕”以及“不仕無義”(5)就是儒家思想的最佳寫照。孔丘作為學派的創(chuàng)始人，更是身體力行地證明了這一點。他一生周游列國，希望實現(xiàn)自己的政治抱負，但始終不為所用?？鬃油砟陼r季氏家臣公山弗擾占據(jù)費邑為據(jù)點召他前往，孔子還表現(xiàn)出躍躍欲試的態(tài)度，只是由于子路的反對而未能成行。求官之切，可見一斑！這是在這種思想的驅(qū)動和鞭策下，各個時代的精英紛紛投身政府效力。水滸傳中的楊志直至身陷草莽，仍然念念不忘功名，也正說明了行政職務對于士人而言有極其強大的吸引力。這些人作為各自時代的佼佼者，就算是只從所在職位來考慮，也強烈渴望特權(quán)來滿足精神上的優(yōu)越感，證明自己確實在各個方面均超出職務管轄下的小民。再從選官制度方面來分析，封建政府將一切名利都交與文人，導致行政職位產(chǎn)生巨大的向心力。然而政府必須要采用公正有效的方式選拔官吏，才可能對社會各階層成員都產(chǎn)生較大的誘惑力。西漢時期，漢武帝采納董仲舒的建議，下令郡國推舉“孝”、“廉”各一人。這只是選官制度的雛形，還不能在全社會造成重大影響。魏文帝曹丕實行“九品中正制”，不公正的做法使得士族和寒門對仕途的興趣都大大減弱，謝靈運和陶淵明都轉(zhuǎn)而寄情山水。這一時期的名士也都紛紛歸隱。歷史終于在隋朝實現(xiàn)劃時代的突破。隋文帝在統(tǒng)一全國以后，實行分科取士。隋煬帝大業(yè)二年，又加設進士、明經(jīng)兩科，按考試成績錄取官員。經(jīng)過以后朝代的不斷完善，科舉制的公正性也不斷得到加強。自此從城鎮(zhèn)到鄉(xiāng)間響起的瑯瑯讀書聲，就如同對科舉制的喝彩聲。士子十載寒窗就是為了能成為行政人員。富有人家往往利用家產(chǎn)使子弟受到教育，窮苦人家也不放過這改換命運的機會。宋史中所記載的歐陽修“家貧，至以荻畫地而教”。(6)即使在這種艱苦的環(huán)境下，也同樣希望通過科舉進入政府。在封建時代，行政官吏是社會中受過最良好教育的集團，是各自時代的佼佼者，甚至決沒有任何其它行業(yè)能與之媲美。行政官吏從自身的能力著想，對特權(quán)的要求也是毫不過分的，因而腐化低效就成為必然。因此，官僚意識在官吏苦讀求學時就已萌芽。中國的行政結(jié)構(gòu)也是官僚意識的溫床。我們應當先肯定一點，官僚意識是產(chǎn)生發(fā)展于行政隊伍中的官方思想。中國的中央集權(quán)政體起源于秦朝，經(jīng)過漢唐明清等朝代的不斷努力，中央政權(quán)和專制思想不斷強化，不僅僅掌握了全國的人力物力資源，并且通過焚書坑儒、八股取士和文字獄等手段禁錮民眾和知識分子的思想，然后將官方所謂的正統(tǒng)思想灌輸于民眾的頭腦之中。因而官僚意識能夠成為主導性思維模式，或多或少地要歸功于政府的努力。既然上面提到，政府能夠在這一過程中扮演推波助瀾的角色，那么它就必不可少地應當具有巨大的力量。事實也正是如此，費正清曾經(jīng)對中國的專制政體產(chǎn)生起源做過饒有興致的研究?？刂泣S河以及修建水利排灌設施需要付出巨大的努力，另外抵御游牧民族入侵也要求將資源集中再統(tǒng)一調(diào)配。行政權(quán)力隨著資源的流向轉(zhuǎn)歸中央而產(chǎn)生集權(quán)。在這種意義上，政府作為上層建筑與經(jīng)濟基礎相適應，從而也具備了思想統(tǒng)治的能力。政府在獲得了如同利維坦般強大的力量后，就希望借助疆域內(nèi)人民對行政權(quán)力的絕對服從來行使行政管理職能，進而維系王朝的統(tǒng)治。當秦王朝建立中華帝國時，疆域就已經(jīng)從遼東橫跨隴西，由長城直達南海。以當時的技術(shù)水平，要在如此遼闊的領土上維持中央政府的統(tǒng)一管理，幾乎是一件不可能的事情。試想一下，倘若邊疆發(fā)生影響統(tǒng)治的暴動騷亂，消息上報至京師再由朝廷做出裁決傳達回邊境，依靠當時的交通工具將耗費多么可怕的時間。因此中國就要求借助行政模式上的優(yōu)勢克服技術(shù)上的不足，將一切權(quán)力資源收歸中央，使中央高高在上地統(tǒng)御