政治其它相關(guān)論文-地方公共事務(wù)及其治理方式的反思與探索.doc

政治其它相關(guān)論文-地方公共事務(wù)及其治理方式的反思與探索中文摘要：近代以來，在公私“二元”分離思維下，鑒于公共事務(wù)的“公共屬性”，地方公共事務(wù)如同國家公共事務(wù)一樣，一直采取政府壟斷的治理模式。在當(dāng)代，政府壟斷公共事務(wù)的模式遇到了前所未有的危機(jī)。對此，人們必須對地方公共事務(wù)的公共屬性及其治理模式進(jìn)行反思，并探索地方公共事務(wù)治理的新思維。關(guān)鍵詞：地方公共事務(wù)；政府壟斷；治理危機(jī)；新思維一、公共事務(wù)及其治理的傳統(tǒng)方式（一）公共事務(wù)及其“公共屬性”的傳統(tǒng)認(rèn)識近代以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)與公民權(quán)利的確立，社會(huì)出現(xiàn)公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分離，社會(huì)事務(wù)被劃分為公共事務(wù)與私人事務(wù)。私人事務(wù)即私人領(lǐng)域的事務(wù)，它與個(gè)人或周圍少數(shù)人的私人利益相關(guān)，其收益由私人所得、成本由個(gè)人承擔(dān)，因而應(yīng)由市場交易和個(gè)人自主處理。政府不得隨意規(guī)定、干預(yù)或替代私人領(lǐng)域的事務(wù)，更不得以追求“公意”為借口強(qiáng)迫社會(huì)“化私為公”。確保私人事務(wù)的自主性，既是調(diào)動(dòng)個(gè)人積極性、維護(hù)公民自由、市場秩序的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)繁榮的基礎(chǔ)。公共事務(wù)是指與一定地域共同體成員公共利益相關(guān)的社會(huì)事務(wù)。公共事務(wù)是公共利益的外在體現(xiàn)，在現(xiàn)實(shí)生活中主要體現(xiàn)為一定共同體成員普遍需求的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，其具體內(nèi)容包括：公共問題的確立、公共政策的制定、公共項(xiàng)目的選擇、公共資源的組織、協(xié)調(diào)和控制、公共物品的合理利用與監(jiān)管，以及為社會(huì)成員提供各種社會(huì)服務(wù)，等等。1公共事務(wù)追求的是公共利益，其成本由一定共同體成員共同承擔(dān)、收益也歸一定共同體成員所共享，應(yīng)采取集體行動(dòng)加以解決。公共事務(wù)的根本屬性是其“公共性”，即公共事務(wù)產(chǎn)生于社會(huì)公共需求，對其治理是為了實(shí)現(xiàn)和滿足一定的公共利益。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，相對于私人事務(wù)而言，公共事務(wù)具有如下“公共屬性”：（1）效用的不可分割性；（2）消費(fèi)的非排他性；（3）取得方式的非競爭性；（4）提供目的的非營利性；（5）生產(chǎn)的規(guī)模性；（6）績效衡量的困難性。其中的核心特征是非排他性與非競爭性，分別體現(xiàn)了公共事務(wù)在產(chǎn)權(quán)方面的社會(huì)“共有”性質(zhì)和消費(fèi)方面的社會(huì)“共享”性質(zhì)。公共事務(wù)的“公共屬性”，使得公共物品與公共服務(wù)的生產(chǎn)與消費(fèi)往往存在“搭便車”、不合作等機(jī)會(huì)主義行為，無法通過市場交易自主實(shí)現(xiàn)，這既是“市場失靈”的關(guān)鍵所在，也是“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物”2的原因。因此，傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為，公共物品與公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)由專門的公共管理機(jī)構(gòu)政府來壟斷性地生產(chǎn)和經(jīng)營。而且，政府是一定地域合法壟斷著強(qiáng)制力的制度安排，在課稅、運(yùn)用財(cái)政貨幣政策等動(dòng)用資源能力和許可、禁止等普遍性強(qiáng)制力方面具有優(yōu)勢，可以在公共利益的名義下對公共事務(wù)作出安排，克服公共產(chǎn)品與公共服務(wù)生產(chǎn)與消費(fèi)中的上述問題，并實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。（二）公共事務(wù)治理的傳統(tǒng)方式：政府壟斷公共事務(wù)的傳統(tǒng)治理方式是政府壟斷的。這種制度設(shè)計(jì)的理論基礎(chǔ)在于：一是把政府看作是私人利益沖突的必要協(xié)調(diào)者或公共利益的代表者；二是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)如果采取私人生產(chǎn)方式，難以解決消費(fèi)中的“搭便車”行為以及供給不足等問題，客觀上需要求助于政府。邁克爾泰勒的一句話很好地概括了這兩種理由：“如果沒有國家，人們就不能卓有成效地相互協(xié)作，實(shí)現(xiàn)他們的共同利益，尤其是不能為自己的提供某些特定的公共物品?！?在這種“公私”二元分離的思維下，盡管自由主義者和政府主義者對政府壟斷公共事務(wù)的范圍與程度上存在著認(rèn)識上的差異，但他們都默認(rèn)政府壟斷公共事務(wù)的必要性與合法性，因而形成了兩種典型意義的政府壟斷公共事務(wù)模式。自由主義者站在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)與個(gè)人理性計(jì)算的立場上認(rèn)為：個(gè)人利益的絕對優(yōu)先性、與私人事務(wù)的自主性，既是市場機(jī)制的基本邏輯，也是社會(huì)運(yùn)行的基本動(dòng)力和人類繁榮的基礎(chǔ)；為了防止私人對自我利益的追逐而導(dǎo)致社會(huì)秩序的沖突，才需要政府“這個(gè)必要的邪惡”作出相應(yīng)的制度安排；為了防止同樣是自利性質(zhì)的政府可能會(huì)濫用強(qiáng)權(quán)，危害市場自由與公民自由，有必要對政府權(quán)限與功能作出限制，“最小的政府是最好的政府”。無論自由主義的具體形態(tài)隨著時(shí)代如何變化，這些主張基本上沒有改變。如古典自由主義的代表人物亞當(dāng)斯密將政府的義務(wù)規(guī)定為三項(xiàng)：保護(hù)社會(huì)免受其他獨(dú)立社會(huì)的侵犯；保護(hù)社會(huì)上各個(gè)人免受其他的侵害或壓迫；出于公益目的建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施。4當(dāng)代自由主義者基本上秉承了亞當(dāng)斯密以來的古典自由主義傳統(tǒng)，依據(jù)個(gè)人自由至上原則和對政府的極度不信任，盡可能減少政府主持公共事務(wù)的范圍與數(shù)量。在整個(gè)20世紀(jì)，雖然自由主義的呼聲一直不斷，但現(xiàn)實(shí)中隨著公共生活的日新月異，尤其是二戰(zhàn)后公民權(quán)利要求的逐步擴(kuò)大，公共事務(wù)日趨豐富膨脹，人類社會(huì)回到亞當(dāng)斯密的自由放任時(shí)代顯然是不可能的，政府廣泛承攬公共事務(wù)是西方世界的普遍事實(shí)。政府中心論者站在對政府與社會(huì)不一致的人性觀和集體理性假設(shè)的基礎(chǔ)上，作出了完全相反的判斷：社會(huì)是由無數(shù)無知、盲動(dòng)、自私的個(gè)體組成的，他們不會(huì)也不能夠自動(dòng)地追求公共利益，甚至可能利用各種機(jī)會(huì)主義去損害公共利益，因而需要作為“公益”化身的政府來代表全社會(huì)和最長久的利益；政府的責(zé)任就是盡可能地為社會(huì)謀求“公益”，而且政府的理性與“無私精神”使其有能力實(shí)現(xiàn)上述責(zé)任與任務(wù)；為維護(hù)和不斷增進(jìn)公共利益，政府應(yīng)盡量擴(kuò)大政府介入社會(huì)生活的范圍與程度。政府中心論的觀點(diǎn)是從反駁古典自由主義開始的。從19世紀(jì)中葉起，資本主義社會(huì)的各種矛盾日趨加重，經(jīng)濟(jì)危機(jī)越來越頻繁，貧富差距越來越大。當(dāng)時(shí)的一些學(xué)者如托馬斯H格林、JA霍布森、哈羅德拉斯基、RM麥基弗等人認(rèn)為，政府再也不能像過去那樣無所作為了，而應(yīng)積極地干預(yù)社會(huì)生活，促進(jìn)社會(huì)福利。在政府干預(yù)的歷史進(jìn)程中，“馬克思主義和凱恩斯主義對這一進(jìn)程的發(fā)展具有重大的意義，他們促成了政府干預(yù)的合法化”5。社會(huì)主義國家根據(jù)馬克思主義的思想建立了公有制經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃體制，政府不僅自上而下、一統(tǒng)到底地包攬了一切公共事務(wù)，而且還以單位制為核心來配置一切權(quán)力、資源和社會(huì)福利。“沒有單位，一個(gè)城里人就無法生存，他不僅沒有穩(wěn)固的經(jīng)濟(jì)來源，也沒有保障他合法權(quán)益的組織，完全被排斥在社會(huì)之外”6。資本主義國家根據(jù)凱恩斯理論在二戰(zhàn)后普遍確立了政府干預(yù)體制，建立了完善的福利經(jīng)濟(jì)體系，個(gè)體生活從“搖籃到墳?zāi)埂?，“無不受到政府活動(dòng)的影響”7?？梢?，近代以來，除了自由資本主義時(shí)期由于公共生活較為簡單，政府承攬的公共事務(wù)較少外，無論社會(huì)主義國家還是資本主義國家，政府都在事實(shí)上廣泛承攬和壟斷了大量公共事務(wù)，盡管它們的政府壟斷公共事務(wù)的范圍有所差異。二、政府壟斷公共事務(wù)的治理危機(jī)政府壟斷公共事務(wù)的做法，在工業(yè)時(shí)代還有一定可行性與可能性，但在信息化與全球化時(shí)代則遇到了前所未有的危機(jī)。20世紀(jì)80年代以來，隨著福利社會(huì)在西方國家危機(jī)的加重以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在社會(huì)主義國家的破產(chǎn)，政府壟斷公共事務(wù)的可能性與可行性越來越受到人們的質(zhì)疑。從理論上分析，政府壟斷公共事務(wù)所產(chǎn)生的種種弊端的根源，在于政府自身理性與結(jié)構(gòu)的內(nèi)在缺陷：（1）政府及其官員雖然具有追求公共目的的一面，但客觀上也存在自利性。政府的自利性往往導(dǎo)致政府權(quán)力的濫用與腐敗，不僅使公共利益扭曲和異化，而且還損害了經(jīng)濟(jì)自由的根基，使社會(huì)資源造成浪費(fèi)。（2）政府也并非“全知全能”，如同“市場失敗”一樣也存在信息不對稱問題，公共需求得不到有效顯示或有效認(rèn)定，常常出現(xiàn)與社會(huì)需求不一致的供給，要么過剩要么不足，要么有些人得到滿足有些人得不到滿足。此外，政府對公共事務(wù)采取的是強(qiáng)制性、標(biāo)準(zhǔn)化的供給，公民又缺乏自主選擇的權(quán)利和機(jī)會(huì)，無論“公意”還是“公害”產(chǎn)品與服務(wù)，只能被動(dòng)“接受”。（3）由于缺乏相應(yīng)的競爭和外部壓力、公共產(chǎn)品與公共服務(wù)投入與產(chǎn)出的分離性質(zhì)以及產(chǎn)出結(jié)果的模糊性與難以度量性、官員個(gè)人工作努力與合理收入難以建立有機(jī)的聯(lián)系、代議制及社會(huì)對政府及其官員行為監(jiān)督方面也存在信息不對稱等原因，導(dǎo)致政府部門及其官員激勵(lì)與約束機(jī)制的不足。從社會(huì)現(xiàn)實(shí)上分析，當(dāng)代世界各國政府都面臨著共同的難題：一方面是公民對公共產(chǎn)品與公共服務(wù)需求的不斷增加和需求形式的多樣化，全球化與信息化浪潮也不斷催生新的公共領(lǐng)域和公共問題；另一方面是政府的疲于應(yīng)付，財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)日益困繞著政府。這兩方面的危機(jī)具體表現(xiàn)為：（1）政府規(guī)模日趨膨脹。在過去的一百年里，“國家在規(guī)模和任務(wù)方面都已經(jīng)夢幻般地膨脹起來”。8政府職能擴(kuò)張、公共財(cái)政開支的不斷增加、政府機(jī)構(gòu)與公職人員的迅速增加，不僅嚴(yán)重限制了市場功能的發(fā)揮，而且也制造了大量浪費(fèi)問題，降低了社會(huì)資源配置的整體效率。此外，政府壟斷性的服務(wù)，既造成人們對政府的懶惰心理和依賴性，也打擊了私人部門、志愿性組織和非政府組織（NGOs）的積極性，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)對公共事務(wù)和公共利益的普遍性憤怒與冷漠。正如克老斯奧費(fèi)所言：“福利國家使人為難的奧秘在于，它對資本主義積累的影響很可能變成破壞性的，然而它的廢除卻可能是徹底毀滅性的”9，無論減少福利還是增加稅收，都將引起人們的強(qiáng)烈反抗。（2）傳統(tǒng)官僚制的管理危機(jī)。在信息時(shí)代，注重規(guī)則理性與分工的官僚制公共行政組織模式，其部門主義、形式主義、官僚主義、信息失真、協(xié)調(diào)困難、關(guān)注過程而忽視結(jié)果、關(guān)注局部效率而忽視整體效率、組織專橫、缺乏人文關(guān)懷精神、行動(dòng)遲緩與僵化、效率低下、缺乏創(chuàng)新和回應(yīng)性等負(fù)面效應(yīng)日漸凸顯，引發(fā)了人們的強(qiáng)烈不滿?！爸厮苷迸c“打破官僚制”10,成為時(shí)代對政府不滿意的最響亮口號。（3）政府的信任危機(jī)。面對信息化和全球化所帶來的社會(huì)結(jié)構(gòu)的急劇轉(zhuǎn)型、社會(huì)一致性的解體和后現(xiàn)代文化的分裂、各種公共問題的日益復(fù)雜與惡化以及政府的無能為力，公眾對政府的效能與未來越來越不抱幻想與希望，政府面臨著前所未有的社會(huì)信任危機(jī)與合法性危機(jī)。這種對政府的信任危機(jī)，直接導(dǎo)致了20世紀(jì)晚期“反國家主義”11狂朝的出現(xiàn)，并加劇了社會(huì)公共生活的整體性危機(jī)12。可見，在政府直接壟斷公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給和生產(chǎn)的情形下，由于政府自身的內(nèi)在理性與結(jié)構(gòu)缺陷，在現(xiàn)實(shí)中也存在著“政府失效”問題。20世紀(jì)80年代以來，世界范圍內(nèi)掀起了一股全球性、持續(xù)性的行政改革浪潮。這場改革運(yùn)動(dòng)不僅僅是政府內(nèi)部官僚制技術(shù)的完善、政府對企業(yè)治理工具與市場機(jī)制的簡單引入、政府內(nèi)部的分權(quán)與權(quán)力下放，也不是政府與市場“非此即彼”的政策搖擺，而是對公共事務(wù)的“公共屬性”及其治理方式進(jìn)行的反思和探索。三、地方公共事務(wù)治理方式的反思與探索（一）對地方公共事務(wù)“公共屬性”的再認(rèn)識1、地方公共事務(wù)的層次性與區(qū)域性公共事務(wù)具有縱向的層次性。按照區(qū)域?qū)傩?，公共事?wù)可分為國際性公共事務(wù)、全國性公共事務(wù)、不同層級地方行政區(qū)的公共事務(wù)、社區(qū)性公共事務(wù)。公共選擇的代表人物布坎南認(rèn)為：人們總是關(guān)心與自己利益密切相關(guān)的事務(wù)，“個(gè)人往往與大于他們自己和直系家庭較大的社會(huì)發(fā)生關(guān)系和表示一致”，而這些社會(huì)成員“在地理上和人數(shù)上都是次國家規(guī)?！钡?；中央政府號召的所謂“國家利益”或“國家目標(biāo)”，在全體國民心目中則相對較少，只有“在面對經(jīng)證實(shí)的和明顯的外部威脅”時(shí)才能發(fā)揮作用；更主要的是，那些本身充當(dāng)“統(tǒng)治者”的人，與不居官位的“被統(tǒng)治者”一樣，也沒有多少“國家利益”思想，他們認(rèn)同的只是各種不同的“次國家團(tuán)體”的利益。13這表明，公共事務(wù)總是與一定社會(huì)共同體利益相關(guān)的公共事務(wù)。如果僅從抽象意義上談公共事務(wù)，公共利益就可能處于虛置狀態(tài)或被“掌權(quán)者”任意扭曲和侵蝕的狀態(tài)。因此，對與不同層級和區(qū)域共同體成員利益密切相關(guān)的地方公共事務(wù)，必須采取由不同共同體低到高的方式逐次解決，即應(yīng)保證社區(qū)、基層政府解決其公共事務(wù)的優(yōu)先性。這樣安排的目的在于，這些共同體成員對該公共事務(wù)所涉及的公共利益關(guān)注程度最高，對公共產(chǎn)品與公共服務(wù)需求顯示的信息將更加客觀，從而既有利于在現(xiàn)實(shí)中更好地聚合和實(shí)現(xiàn)公共利益，也有利于增加公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給力量。2、地方公共事務(wù)的差異性與多樣性與全國性公共事務(wù)的整體性不同，地方公共事務(wù)具有顯著的差異性與多樣性。不同行政區(qū)和民族地區(qū)，由于生活方式、文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社會(huì)發(fā)展階段的差異，對一個(gè)行政區(qū)和民族地區(qū)確定的公共事務(wù)范圍與內(nèi)容，對另一個(gè)行政區(qū)和民族地區(qū)來說，則可能不適用；不同社區(qū)，由于社群之間的差異，公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的需求也存在較大差異。恰恰是地方公共事務(wù)的多樣性和差異性，“檢驗(yàn)了政府壟斷公共事務(wù)權(quán)力的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，同時(shí)，以益公惠民、服務(wù)大眾為宗旨，以非營利性基本原則的民間社團(tuán)組織與政府分擔(dān)公共事務(wù)責(zé)任提供了實(shí)踐依據(jù)，并創(chuàng)造了極大的機(jī)會(huì)和生長空間?！?4這表明：只有中央政府與地方政府之間、不同層級的地方政府之間的制度安