政治其它相關(guān)論文-現(xiàn)行行政架構(gòu)的缺陷及矯正.doc

政治其它相關(guān)論文-現(xiàn)行行政架構(gòu)的缺陷及矯正摘要任何優(yōu)秀的行政架構(gòu)設(shè)計(jì)，首先應(yīng)順應(yīng)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體關(guān)系的走勢(shì)，這是不依人的主觀意識(shí)所決定的，否則必然引起兩者的矛盾和沖突。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的橫向社會(huì)關(guān)系走勢(shì)，客觀地要求行政架構(gòu)必須從集權(quán)模式向分權(quán)模式轉(zhuǎn)型。在中國(guó)，用分權(quán)并行模式代替現(xiàn)有的集權(quán)單行模式的行政構(gòu)架設(shè)計(jì)，符合本土實(shí)際，具備可行基礎(chǔ)，而且還具有特殊的政治經(jīng)濟(jì)意義。關(guān)鍵詞集權(quán)行政模式；分權(quán)行政模式；行政模式轉(zhuǎn)型我國(guó)現(xiàn)行行政構(gòu)架采用的是集權(quán)型行政模式。所謂集權(quán)型行政模式，是指從上到下縱向地建立多層級(jí)行政機(jī)構(gòu)，下級(jí)服從上級(jí)，各級(jí)服從中央行政，將整個(gè)社會(huì)置于整體統(tǒng)一的集中管理之下的國(guó)家行政模式。環(huán)視當(dāng)今世界，行政模式采用層級(jí)設(shè)計(jì)是各國(guó)通行的做法。所不同的是，權(quán)屬分為集中和分散兩大類，且差異巨大。盡管各國(guó)具體的行政模式設(shè)計(jì)千差萬(wàn)別，但從總的趨勢(shì)看，由集權(quán)行政模式向分權(quán)行政模式轉(zhuǎn)變是多數(shù)國(guó)家的一致選擇。這一選擇的客觀背景是世界各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的總體走勢(shì)正在完成從縱向向橫向的加速轉(zhuǎn)變。這一事實(shí)一再提醒我們：集權(quán)行政模式所依存的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)正在消失。所以，探討中國(guó)政府現(xiàn)行行政架構(gòu)設(shè)計(jì)的問(wèn)題及改革方案已迫在眉睫。一、集權(quán)行政模式存在的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)正在消失集權(quán)行政模式是人類最早出現(xiàn)的行政治理模式，在歷史上主要經(jīng)歷了原始社會(huì)末期、奴隸社會(huì)、封建社會(huì)和資本主義前期。其中，除了資本主義前期之外，大多數(shù)社會(huì)的主體經(jīng)濟(jì)關(guān)系走向都是縱向的。順應(yīng)這種社會(huì)關(guān)系，行政管理模式當(dāng)然也以豎直化為基本形態(tài)。行政管理模式順應(yīng)于主體社會(huì)關(guān)系走向是一種客觀必然，也是一種實(shí)際需要，其好處顯而易見(jiàn)：憑借著這種相互順應(yīng)，兩者可以最大限度地互相輔助和相互保障。后者因前者的輔助而使同向的社會(huì)關(guān)系得到鞏固和加強(qiáng)；前者因后者的保障而使行政活動(dòng)暢通而有效力。在奴隸社會(huì)和封建社會(huì)，正是因?yàn)檫x用的行政管理模式順應(yīng)于社會(huì)主體關(guān)系走勢(shì)，這種集權(quán)型行政所創(chuàng)造的行政業(yè)績(jī)才異常輝煌。其最突出的成就至少表現(xiàn)為兩個(gè)方面：（1）縱向行政的集權(quán)式構(gòu)架，有利于提升統(tǒng)治者的地位和管理效力；（2）其對(duì)生產(chǎn)力強(qiáng)大的征集和聚合力，支撐和維護(hù)了國(guó)家和社會(huì)的生存和發(fā)展。尤其是在生產(chǎn)力水平相對(duì)低下的前資本主義社會(huì)，如果沒(méi)有縱向行政一級(jí)壓一級(jí)的強(qiáng)制手段，直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和強(qiáng)行配置社會(huì)資源，則很難集中起有限的人力、物力、財(cái)力與自然界抗?fàn)?，進(jìn)而也很難維護(hù)國(guó)家的政治統(tǒng)一和經(jīng)濟(jì)安全。資本主義建立初期，集權(quán)型行政模式并沒(méi)有立刻從根本上改變，這是因?yàn)椋陀^上它還有存在的現(xiàn)實(shí)需求，一是集權(quán)型行政所特有的能夠集中人力、物力、財(cái)力及權(quán)力的作用，有利于鞏固資本主義政權(quán)的前期統(tǒng)治；二是橫向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系還沒(méi)有發(fā)展到必須打破不相稱的集權(quán)束縛的水平；三是幾千年的集權(quán)型行政歷史集聚了巨大的社會(huì)行為慣性，不到萬(wàn)不得已，社會(huì)不會(huì)主動(dòng)放棄舊有模式，以躲避和拖延為其改變所付出的成本、努力和風(fēng)險(xiǎn)。也正是由于大體相同的上述原因，我國(guó)在建國(guó)之初，也繼續(xù)延用了集權(quán)型行政模式。建國(guó)初期，年輕的中國(guó)面臨的政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境十分惡劣，此時(shí)集權(quán)行政充分彰顯出其獨(dú)特的作用。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最終確立和深入發(fā)展，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的走向也完成了從縱向向橫向的大調(diào)轉(zhuǎn)。這一調(diào)轉(zhuǎn)非同小可，它意味著社會(huì)活動(dòng)的自然脈絡(luò)發(fā)生了不同于以往任何社會(huì)的顛覆性轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變客觀上要求建立在舊有縱向社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系基礎(chǔ)上的所有上層建筑也必須隨之改變，否則社會(huì)沖突不可避免。當(dāng)然，集權(quán)行政模式也在改變之列。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種建立在平等自由的橫向交易關(guān)系基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)，其行為主體要求擁有巨大、多維的活動(dòng)空間和平等、自由的交易通路。而集權(quán)行政模式所鑄就的強(qiáng)大剛性的縱向行政壁壘，已無(wú)法包容和容納市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)各種要素資源橫向流動(dòng)的渴求，雙方在縱橫交錯(cuò)之間產(chǎn)生的矛盾和沖突無(wú)法調(diào)和且愈愈烈。種種跡象表明：集權(quán)行政模式存在的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)正在消失，也正是基于這種形勢(shì)，由集權(quán)行政模式向分權(quán)行政模式轉(zhuǎn)變，已成為世界多數(shù)國(guó)家的共同選擇。二、中國(guó)現(xiàn)行行政架構(gòu)的缺陷我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立開(kāi)始較晚，起步于上個(gè)世紀(jì)下半葉。但進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐漸成熟，與現(xiàn)行集權(quán)行政架構(gòu)的摩擦已日趨明顯，其主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，它阻隔著生產(chǎn)要素跨政區(qū)流動(dòng)，人為障礙了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自然脈絡(luò)，使正常的統(tǒng)一大市場(chǎng)形成困難，使生產(chǎn)要素的重組和配置難以達(dá)到最優(yōu)；另一方面，它造成了政區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重趨同，一個(gè)個(gè)大而全、小而全的市場(chǎng)，競(jìng)相追逐價(jià)高利大的相同產(chǎn)業(yè)，忽視自身比較優(yōu)勢(shì)，盲目重復(fù)投資建設(shè)，造成規(guī)模效益低下和資源產(chǎn)出的浪費(fèi)，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率優(yōu)勢(shì)無(wú)法正常發(fā)揮出來(lái)。除了上述問(wèn)題之外，我國(guó)的集權(quán)行政模式有兩個(gè)特點(diǎn)十分明顯：第一，單一中心。只有中央政府擁有最終決策權(quán)，而決策的傳遞、落實(shí)則分別由中層行政和基層行政分別執(zhí)行，每級(jí)行政的權(quán)責(zé)體系都不完整，一切行政行為都需要切塊分解給各層級(jí)政府、通過(guò)上下統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)和協(xié)同才能完成。第二，相對(duì)封閉。整個(gè)行政體系運(yùn)行顯現(xiàn)出一種相對(duì)封閉的內(nèi)循環(huán)，只有基層行政直接面對(duì)公眾，而中高級(jí)行政的對(duì)象并不是公共服務(wù)的需求者，而是低一層級(jí)的行政部門，具有很強(qiáng)的內(nèi)部性。正是因?yàn)檫@兩個(gè)明顯的特點(diǎn)，再加上行政構(gòu)架集權(quán)度高、存續(xù)期長(zhǎng)，中國(guó)式行政特殊的弊病必須特別加以關(guān)注。1.維護(hù)高度集權(quán)行政付出高額管理成本在主體經(jīng)濟(jì)關(guān)系為橫向走勢(shì)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，集權(quán)行政的縱向運(yùn)行順序和條理正在遭遇嚴(yán)重的干擾和扭曲，政令的上傳下達(dá)和貫徹落實(shí)需要付出更多的代價(jià)，這直接導(dǎo)致管理成本的提高和管理效率的降低。即便如此，要保證政令在運(yùn)行中不打折、不走樣依然十分困難。因此，為了維護(hù)正常的管理秩序，唯一的選擇是全力疏通、修復(fù)、加強(qiáng)和延伸縱向機(jī)構(gòu)設(shè)置。于是，機(jī)構(gòu)越設(shè)越多，層級(jí)越伸越長(zhǎng)，機(jī)構(gòu)的自我膨脹沖動(dòng)無(wú)法遏制。更遭糕的是縱向的行政模式與橫向的市場(chǎng)關(guān)系在縱橫的較量與對(duì)峙中不可能相互扶持，一定會(huì)兩敗俱傷：一方面使集權(quán)行政效率削弱甚至喪失；另一方面使市場(chǎng)發(fā)育受阻甚至倒退。2.內(nèi)部運(yùn)行僵化且行政效能低下集權(quán)行政模式層級(jí)眾多、機(jī)構(gòu)龐雜，分工細(xì)致、級(jí)別森嚴(yán)，管理口徑小、張力不足，組織機(jī)構(gòu)和行為習(xí)慣呈現(xiàn)出固化、僵化和形式主義是必然的。在這種管理模式中，經(jīng)常是少一個(gè)部門都辦不成事，但一個(gè)部門不少又辦不完事，嚴(yán)重影響著其行政效能。再加上機(jī)構(gòu)龐雜、人員眾多，相互之間又會(huì)制造出許多“工作”，于是機(jī)構(gòu)和人員再進(jìn)一步擴(kuò)大。這種惡性循環(huán)的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，被英國(guó)著名政治學(xué)家和歷史學(xué)家帕金林概括為官場(chǎng)上的“自我膨脹定律”。在這種情況下，整個(gè)行政管理效率被機(jī)構(gòu)內(nèi)部的自生問(wèn)題所大量消耗，忙忙碌碌的管理工作中，有相當(dāng)部分要用于打通內(nèi)部運(yùn)行關(guān)節(jié)。這樣的行政效能可想而知，與周圍市場(chǎng)環(huán)境的高效率對(duì)比鮮明，更與人們對(duì)增加行政服務(wù)功能的強(qiáng)烈要求相去甚遠(yuǎn)。3.遠(yuǎn)離終極服務(wù)對(duì)象從而對(duì)環(huán)境變化缺少敏銳回應(yīng)多層級(jí)的縱向管理模式使管理中心遠(yuǎn)離終極服務(wù)對(duì)象，任何一個(gè)行政意圖或行為從始端到終端都要經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的層級(jí)傳遞，耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)不說(shuō)，中途的信息衰減、走樣、遺失或截留現(xiàn)象無(wú)法避免。如果再要求終端信息原路返回，信息的真實(shí)度更無(wú)法保證，甚至可能已面目全非。此外，在這種層級(jí)制度中，上級(jí)與下級(jí)之間由人為因素造成的雙向的信息不對(duì)稱具有存在的可能性：一方面，上級(jí)為了維護(hù)組織和領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威，往往對(duì)自己擁有信息實(shí)行有保留、非透明的下傳；另一方面，下級(jí)為了維護(hù)自身勢(shì)力范圍和強(qiáng)化存在必要，也會(huì)利用接近信息源、了解實(shí)情的優(yōu)勢(shì)，對(duì)上級(jí)封鎖、歪曲或截留信息。這種上下級(jí)的雙向信息不對(duì)稱，加大了管理路徑的運(yùn)行阻力，使集權(quán)行政模式失去了對(duì)環(huán)境變化的準(zhǔn)確判斷能力和快速回應(yīng)能力。這與市場(chǎng)瞬息萬(wàn)變的要求相差甚遠(yuǎn)，更無(wú)法盡到服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的行政職能。4.監(jiān)督層面單一封閉薄弱使腐敗問(wèn)題容易滋生蔓延集權(quán)行政是一種縱向管理模式，在行政監(jiān)管方面有著明顯弱點(diǎn)：一方面，管理系統(tǒng)相對(duì)封閉，各層級(jí)的權(quán)力主要來(lái)自縱向的分配和轉(zhuǎn)移，因此對(duì)其監(jiān)督的作用力和可能性多集中于上下級(jí)的狹小空間和范圍，另一方面，在具體行政活動(dòng)中，上下級(jí)之間又有很大的工作依賴和協(xié)同關(guān)系，相互配合的要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于互相監(jiān)督的責(zé)任，其結(jié)果必然是監(jiān)督層面單一、過(guò)程封閉、力度薄弱、時(shí)效延遲，很容易滋生各種腐敗問(wèn)題。而且，一旦出現(xiàn)問(wèn)題感染性又極強(qiáng)，層級(jí)之間效仿和擴(kuò)散速度快，形成群團(tuán)共犯的比率極高。這一點(diǎn)，從近年來(lái)的行政犯罪案件中看得最為清晰?？陀^地講，行政管理部門所提供的公共服務(wù)品本來(lái)就具有天然的壟斷性。每個(gè)行政層級(jí)都握有一定權(quán)力，同時(shí)也都具有濫用壟斷和特權(quán)的條件和可能。壟斷和特權(quán)是市場(chǎng)的大敵，它可創(chuàng)造大量的尋租、設(shè)租、分租、收租的機(jī)會(huì)，使部分收入不合理地流向管制機(jī)構(gòu)手中，直至引發(fā)權(quán)錢交易。從上述分析可以看出，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)業(yè)已成熟的大背景下，集權(quán)行政模式的不適宜性已十分明顯。三、對(duì)現(xiàn)行政府構(gòu)架矯正及改革的漸進(jìn)性舉措考察全世界行政體制改革的總趨勢(shì)，根據(jù)中國(guó)的具體國(guó)情，我們認(rèn)為，中國(guó)行政架構(gòu)設(shè)計(jì)的總思路應(yīng)該是：從現(xiàn)行集權(quán)單行架構(gòu)的行政模式向分權(quán)并行架構(gòu)的行政模式轉(zhuǎn)變?？偟呐Ψ较蚴牵和苿?dòng)現(xiàn)行行政機(jī)構(gòu)設(shè)置縱向降低而橫向拓寬縱向減少層級(jí)，盡量貼近服務(wù)對(duì)象；橫向則多路徑并行，擴(kuò)大行政的著陸面和開(kāi)放度。從而實(shí)現(xiàn)降低成本、提高效率、減少腐敗、深化民主的行政要求。分權(quán)并行的行政構(gòu)架的具體設(shè)計(jì)是：首先是“分權(quán)”，將所有行政事權(quán)中帶有共通性、跨省區(qū)的內(nèi)容留在中央政府，而各省區(qū)轄內(nèi)的事權(quán)放歸于省區(qū)自行負(fù)責(zé)。各省區(qū)也要照此原則將相應(yīng)事權(quán)下放給市縣或區(qū)鄉(xiāng)。其次是“并行”，所有事權(quán)所屬政府都應(yīng)設(shè)有相應(yīng)的執(zhí)行體系，權(quán)力和責(zé)任集于一身，成為全責(zé)政府，即使是中央政府也要單獨(dú)設(shè)立自己的事權(quán)執(zhí)行體系。各級(jí)行政主體力量下沉，直接面對(duì)公眾。當(dāng)然中央政府要保留司法集權(quán)，以保持中央政府的最高權(quán)威，同時(shí)對(duì)地方政府濫用權(quán)力和對(duì)民眾訴求提供司法救濟(jì)。上述分權(quán)并行模式的設(shè)計(jì)最突出的優(yōu)點(diǎn)是：第一，每級(jí)政府都是全責(zé)政府，對(duì)轄內(nèi)事務(wù)沒(méi)有推諉扯皮的借口和機(jī)會(huì)；第二，各級(jí)政府都直接面對(duì)終極服務(wù)對(duì)象，行政重心降低、著陸面增加，符合開(kāi)放型、服務(wù)型政府的要求；第三，每個(gè)地區(qū)都同時(shí)存在多級(jí)政府在各司其職，客觀上其行政水平的比較和競(jìng)爭(zhēng)十分明顯，有利于對(duì)政府活動(dòng)的全面監(jiān)督；第四，具有相應(yīng)自主權(quán)的各級(jí)政府所提供的差異性行政服務(wù)，使公眾對(duì)自己生存的政治環(huán)境和公共服務(wù)具有了自主選擇權(quán)。當(dāng)然，對(duì)這種行政構(gòu)架設(shè)計(jì)普遍存在的疑惑，可能集中在是否會(huì)使行政機(jī)構(gòu)更加臃腫。其實(shí)仔細(xì)分析不難看出：盡管可能出現(xiàn)同一地區(qū)有多級(jí)政府同時(shí)行政，但是各級(jí)政府各行其是、各司其職，不會(huì)重復(fù)。只要各級(jí)政府都是權(quán)力與責(zé)任集于一身的全責(zé)政府，僅財(cái)權(quán)責(zé)任一項(xiàng)就會(huì)有效制約其增設(shè)行政機(jī)構(gòu)的沖動(dòng)，再加上各級(jí)政府的行為都直接擺在公眾面前，優(yōu)劣好壞自有公論，即便出現(xiàn)問(wèn)題，被否定的也只限于行政不利的某一級(jí)政府，而不是政府的全部。比較起來(lái)，原有集權(quán)單行構(gòu)架中，所有事務(wù)由中央政府統(tǒng)管，一切行政要上下聯(lián)動(dòng)整體協(xié)同的作法，這一設(shè)計(jì)肯定是更為精確而有效率的。因此，推進(jìn)分權(quán)并行行政構(gòu)架的建立勢(shì)在必行。當(dāng)然，具體在推進(jìn)行政轉(zhuǎn)型過(guò)程中，漸進(jìn)性原則還應(yīng)堅(jiān)守。目前，以下六項(xiàng)工作已具備實(shí)施條件，必須盡快著手。其中，前三項(xiàng)用于減少縱向行政層級(jí)，后三項(xiàng)用于增加橫向行政服務(wù)。1.維護(hù)憲法的嚴(yán)肅性杜絕行政層級(jí)的進(jìn)一步增加我國(guó)憲法對(duì)行政層級(jí)給予明確確認(rèn)的是四級(jí)結(jié)構(gòu)：中央省縣（市）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），省與縣之間設(shè)置的地區(qū)行署，開(kāi)始時(shí)只是省級(jí)派出的虛級(jí)建制。然而，經(jīng)過(guò)上世紀(jì)80年代前后的多次調(diào)整，這一層級(jí)大多由虛轉(zhuǎn)實(shí)，變?yōu)槭校ǖ丶?jí)）帶縣格局，使得行政層次已實(shí)際地增加到五級(jí)：中央省市縣（市）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），這種多級(jí)局面在中國(guó)歷史上并不很多。中國(guó)自秦漢以來(lái)，超過(guò)三級(jí)以上的多級(jí)行政統(tǒng)治總共只有350年左右，五級(jí)建制更為罕見(jiàn)。1因此，這種傾向必須加以遏制。應(yīng)該說(shuō)，在我國(guó)現(xiàn)行行政體制中，增加層級(jí)的內(nèi)部沖動(dòng)還是相當(dāng)強(qiáng)烈的，尤其是在政令貫徹中出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，一批叫作“辦公室”、“委員會(huì)”的機(jī)構(gòu)就會(huì)在行政機(jī)構(gòu)的末端或者側(cè)旁生長(zhǎng)出來(lái)，并長(zhǎng)期存在。近來(lái)，甚至連新組建的群眾自治組織（城市社區(qū)、農(nóng)村村民委員會(huì)等等），也因要執(zhí)行政府部門某些下派的任務(wù)，開(kāi)始染上了行政色彩：這些組織的內(nèi)部建制正逐漸與行政部門對(duì)口設(shè)置；一些行政部門干脆把“辦公室”、“委員會(huì)”的頭銜，直接授予了這些組織?？梢?jiàn)，行政鏈條繼續(xù)拉長(zhǎng)的可能并沒(méi)有消除。因此，依憲法辦事，嚴(yán)肅層級(jí)建制，避免違法增加常設(shè)行政機(jī)構(gòu)，是我國(guó)各級(jí)人大及行政體制改革主管部門首先要關(guān)注的問(wèn)題。2.增設(shè)省區(qū),劃減省域,防止行政層級(jí)的被迫增長(zhǎng)增設(shè)省區(qū)，劃減省域是國(guó)際上通行的作法，在因地制宜、靈活管理、減少行政惰性、增加省際競(jìng)爭(zhēng)力等方面具有積極而廣泛的意義。更重要的是，這種作法避免了因鞭長(zhǎng)莫及而引發(fā)的行政層級(jí)被迫增加。省區(qū)過(guò)大，管理困難，用增加行政層級(jí)來(lái)彌補(bǔ)不足，是最貫常而不得已的辦法。建國(guó)后，許多專家學(xué)者已經(jīng)關(guān)注到我國(guó)一級(jí)行政區(qū)劃過(guò)大的問(wèn)題，根據(jù)國(guó)外行政區(qū)劃設(shè)置的經(jīng)驗(yàn)和作法（見(jiàn)表1），學(xué)者們建議將省區(qū)建制增加到50個(gè)左右更為適宜。國(guó)民政府時(shí)期（1941年），也草擬過(guò)縮小省區(qū)計(jì)劃，打算把原有全國(guó)28個(gè)省區(qū)擴(kuò)大到66個(gè)。而直到海南省和重慶直轄市的建立，這些陳封的計(jì)劃和建議才得以實(shí)現(xiàn)。剛剛起步的增設(shè)省區(qū)、劃減省域工作，立即收到了效果。以重慶市為例，重慶直轄以后，撤銷了地級(jí)市中間層，實(shí)現(xiàn)了市對(duì)40個(gè)區(qū)縣的直接管理，構(gòu)建起兩級(jí)政府三級(jí)管理的新體制。財(cái)政供養(yǎng)人口比例為52:1，比起全國(guó)平均的35:1和西部平均的20:1要低得多，每年節(jié)約財(cái)政支出近32億元，同時(shí)還大大提高了行政效率。3表1中國(guó)與部分西方國(guó)家一級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置對(duì)照表23.市、縣平行同屬省轄調(diào)減一級(jí)行政機(jī)構(gòu)市帶縣的作法始于地級(jí)市由虛變實(shí)及其他較大城市的合并或升級(jí)。將原本相互平行的同級(jí)