政治哲學(xué)論文-政策制定體制中的信息系統(tǒng).doc

政治哲學(xué)論文-政策制定體制中的信息系統(tǒng)健全、合理的政策制定體制是政府公共政策科學(xué)化的必要前提和組織保證。而政策信息系統(tǒng)又是公共政策制定體制的基礎(chǔ)組成部分，它所搜集和處理的信息是政策制定的重要依據(jù)和先決條件。特別是當(dāng)代世界正處于信息革命把人類從工業(yè)社會(huì)引向信息社會(huì)的進(jìn)程之中。這一經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展的新趨勢(shì)，要求公共政策的制定突破傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)框架，發(fā)展適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)環(huán)境的政策信息系統(tǒng)，提高政策系統(tǒng)的信息化程度和現(xiàn)代化水平。本文擬從系統(tǒng)論的角度，分析信息系統(tǒng)在政策制定體制中的獨(dú)特作用，并在此基礎(chǔ)上，初步探討一下我國(guó)現(xiàn)階段在發(fā)揮這種作用方面的不足之處及應(yīng)采取的對(duì)策。一、決策信息系統(tǒng)的職能作用從系統(tǒng)的觀點(diǎn)出發(fā)，我們可以把政策制定體制看作是一個(gè)大系統(tǒng)。其一，政策制定體制是由若干功能各異，且相互關(guān)聯(lián)、相互作用的機(jī)構(gòu)（子系統(tǒng)，即信息子系統(tǒng)、咨詢子系統(tǒng)、決策中樞子系統(tǒng)）結(jié)合而成的完整而有機(jī)的整體。各子系統(tǒng)分工明確，相對(duì)獨(dú)立地開(kāi)展工作，分別承擔(dān)搜集、加工和傳遞信息，設(shè)計(jì)多種備選方案，統(tǒng)籌確定政策目標(biāo)和選擇最佳政策方案等不同職能。它們?nèi)币徊豢桑餐瑖@著政策系統(tǒng)的整體目標(biāo)相互配合，達(dá)到最佳的系統(tǒng)整體效應(yīng)，體現(xiàn)了“整體大于其各部門(mén)之和”的系統(tǒng)原理。其二，任何系統(tǒng)都有層次性，一個(gè)系統(tǒng)往往具有自己的子系統(tǒng)。而這一系統(tǒng)又是一個(gè)更大系統(tǒng)的子系統(tǒng)。同樣，政策制定系統(tǒng)作為若干子系統(tǒng)的集合，又是被行政體系、政治體系（國(guó)家機(jī)關(guān)）這個(gè)大系統(tǒng)以及社會(huì)環(huán)境這一更大系統(tǒng)所層層環(huán)繞的一個(gè)子系統(tǒng)。（如下圖所示）其三，任何一個(gè)系統(tǒng)都必須與它所處環(huán)境（大系統(tǒng)）發(fā)生相互作用。這里有必要區(qū)分兩種類型的政策系統(tǒng)，一種政策系統(tǒng)是封閉式的，主要表現(xiàn)在于，它把自己這個(gè)系統(tǒng)與環(huán)境相對(duì)分離開(kāi)來(lái)，它的活動(dòng)方式主要是依靠其自身所享有的壟斷地位，通過(guò)掌握的國(guó)家權(quán)力把自己的行為強(qiáng)加給社會(huì)，它對(duì)環(huán)境的種種反映表現(xiàn)出漠不關(guān)心。另一種政策系統(tǒng)是開(kāi)放式的，其基本特征是：它與環(huán)境之間始終保持著有機(jī)的動(dòng)態(tài)關(guān)系，它們之間具有充分的交流。它對(duì)環(huán)境的種種反映十分敏感，并通過(guò)自身的轉(zhuǎn)移，滿足環(huán)境的各種需求，以保持與環(huán)境之間的平衡關(guān)系。這兩種不同形態(tài)的政策系統(tǒng)，對(duì)環(huán)境的作用程度不大相同。開(kāi)放式的政策系統(tǒng)，由于充分注意了環(huán)境的各種變化，因而它能有效地引導(dǎo)整個(gè)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。而封閉式的政策系統(tǒng)，由于它不太關(guān)心社會(huì)需求和環(huán)境的變化，因而它在對(duì)環(huán)境的調(diào)節(jié)和控制過(guò)程中，往往是不對(duì)路的，甚至?xí)斐缮鐣?huì)環(huán)境的混亂。因此，我們有理由強(qiáng)調(diào)，行政組織構(gòu)建應(yīng)當(dāng)是開(kāi)放式，這一點(diǎn)在現(xiàn)代社會(huì)之中，顯得極為重要。只有不斷擴(kuò)大行政組織的信息源，不斷以外界的需求和變化調(diào)節(jié)行政組織的行為，才能增強(qiáng)行政組織對(duì)環(huán)境的控制能力，才能使行政組織自身得到充分的變革和發(fā)展，才能建立起行政組織與環(huán)境之間的動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系。）附圖其四，政策制定系統(tǒng)與社會(huì)環(huán)境大系統(tǒng)之間的相互作用和相互影響表現(xiàn)為信息的輸入、轉(zhuǎn)換、輸出和反饋的過(guò)程。首先，來(lái)自社會(huì)的意見(jiàn)、要求、支持、資源等作為信息輸入到政策制定系統(tǒng)，后者以此為重要依據(jù)進(jìn)行信息的轉(zhuǎn)換，即確立政策目標(biāo)，擬定備選方案，選擇最優(yōu)方案，然后交執(zhí)行系統(tǒng)去貫徹實(shí)施，從而以信息輸出的形式對(duì)社會(huì)施加一定的、有時(shí)是巨大的影響。這種影響亦即政策效果，其實(shí)質(zhì)是對(duì)社會(huì)提供的服務(wù)；最后社會(huì)對(duì)政策效果所作的反應(yīng)或評(píng)價(jià)信息又反饋給政府，于是便出現(xiàn)了新的輸入，政策制定系統(tǒng)根據(jù)反饋信息（新的輸入信息）在必要時(shí)對(duì)政策作出調(diào)整或修正，這樣借助于信息的反饋，決策系統(tǒng)和社會(huì)大系統(tǒng)之間的相互聯(lián)系、相互作用（輸入轉(zhuǎn)換輸出）就成為一個(gè)循環(huán)往復(fù)、連續(xù)不斷的動(dòng)態(tài)過(guò)程，如下圖所示：附圖在上述過(guò)程中，信息子系統(tǒng)作為現(xiàn)代政策系統(tǒng)的基礎(chǔ)部分，它的主要功能就是通過(guò)各種渠道，把來(lái)自社會(huì)和國(guó)家其他機(jī)關(guān)（如立法機(jī)關(guān)）以及政府內(nèi)部的各種意見(jiàn)、要求、建議等等原始分散的信息情報(bào)集中起來(lái)，進(jìn)行科學(xué)處理（即通常所說(shuō)的“去粗取精，去偽存真”），轉(zhuǎn)換成適合政策咨詢系統(tǒng)和中樞系統(tǒng)需要的優(yōu)化可靠的信息，然后再把政策執(zhí)行后取得的效果以及社會(huì)公眾的有關(guān)評(píng)價(jià)等信息經(jīng)過(guò)必要的綜合處理，反饋給政府，從而溝通領(lǐng)導(dǎo)者和執(zhí)行者，政策主體和決策客體，或政策制定系統(tǒng)和社會(huì)的關(guān)系。例如我國(guó)政府機(jī)關(guān)長(zhǎng)期存在的人員素質(zhì)不高，效率低下等狀況，引起社會(huì)的不滿和批評(píng)，信息子系統(tǒng)及時(shí)捕捉和搜集這方面的信息并把它輸入到政策咨詢系統(tǒng)和中樞系統(tǒng)，后者據(jù)此確立政策目標(biāo)：提高政府工作人員的素質(zhì)。然后主要由咨詢參謀系統(tǒng)利用信息系統(tǒng)提供大量有關(guān)信息，設(shè)計(jì)出至少三種備選方案：加強(qiáng)行政人員的思想道德建設(shè)，大量撤換現(xiàn)有行政人員，推行公務(wù)員制度。經(jīng)過(guò)綜合評(píng)估、比較和可行性論證，擇定第種方案即推行公務(wù)員制度，并付諸實(shí)施。由于這是一個(gè)重大的戰(zhàn)略決策，因此首先應(yīng)進(jìn)行典型實(shí)驗(yàn)，即選擇一些典型單位或部門(mén)進(jìn)行試點(diǎn)。如果試點(diǎn)單位通過(guò)實(shí)行公務(wù)員制度提高了人員素質(zhì)進(jìn)而提高了政府工作效率（即達(dá)到了政策效果），社會(huì)對(duì)此便作出積極的反應(yīng)或評(píng)價(jià)；如果試點(diǎn)單位因種種原因未能達(dá)到預(yù)期的政策效果，未能滿足社會(huì)要求，社會(huì)對(duì)此肯定也會(huì)作出消極的反應(yīng)或批評(píng)，這兩種不同政策效果以及社會(huì)作出的相應(yīng)的評(píng)價(jià)，就作為新的信息輸入，由信息系統(tǒng)通過(guò)各種渠道加以搜集和整理，然后反饋給決策中心，政府就可以以此為依據(jù)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)原政策方案加以修正、補(bǔ)充，使之更加完善，再逐步推廣。由此可見(jiàn)，領(lǐng)導(dǎo)者制定的政策能否以及在多大程度上滿足社會(huì)要求、適應(yīng)外部環(huán)境的變化，決策中樞系統(tǒng)能否及時(shí)修正原有方案中的失誤或政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的偏差，達(dá)到預(yù)期的決策效果，在很大程度上取決于信息系統(tǒng)的功能能否得到正常發(fā)揮，取決于它對(duì)決策中樞系統(tǒng)輸入和反饋的信息是否充分、可靠、及時(shí)、適用。二、信息子系統(tǒng)的現(xiàn)狀分析及相應(yīng)對(duì)策黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)政策制定體制包括信息系統(tǒng)進(jìn)行了一些改革和完善，取得了一定成效，但從實(shí)際情況看，仍然存在著信息源少，信息傳遞和反饋速度慢，失真率高，從而使信息的完整性、及時(shí)性、準(zhǔn)確性和有效性降低，難免導(dǎo)致決策的失誤，具體地講，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（一）在政策制定系統(tǒng)中，決策中樞系統(tǒng)機(jī)構(gòu)臃腫，人員過(guò)多，信息系統(tǒng)卻非常薄弱，如健全的專門(mén)化的信息機(jī)構(gòu)為數(shù)不多，且零星分散，形不成完整的網(wǎng)絡(luò)；信息人員短缺，素質(zhì)偏低；信息資料量少而雜亂；信息處理手段落后，信息傳遞渠道不暢，下情難以上達(dá)，社會(huì)呼聲傳不上去等等。信息系統(tǒng)的弱化，造成整個(gè)政策系統(tǒng)難以達(dá)到最佳整體效應(yīng)。（二）政策制定系統(tǒng)不是主要通過(guò)專門(mén)的信息系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)而是通過(guò)政策執(zhí)行系統(tǒng)獲取有關(guān)政策執(zhí)行情況和效果的反饋信息。一方面由于政策執(zhí)行系統(tǒng)與決策系統(tǒng)之間存在著權(quán)力隸屬關(guān)系，因此，執(zhí)行系統(tǒng)出于切身利益的考慮容易看領(lǐng)導(dǎo)眼色行事，報(bào)喜不報(bào)憂，由它所反饋的信息自然缺乏真實(shí)性、可靠性。另一方面，任何執(zhí)行系統(tǒng)都處于局部之中，遇到的問(wèn)題往往都是十分緊迫的、急于解決的問(wèn)題，而且由于忙于日常事務(wù)，往往無(wú)暇對(duì)問(wèn)題進(jìn)行深入分析研究，因此許多反饋信息只能是直觀的、片面的、眼前的、表面的，如果政策制定者根據(jù)這樣的反饋信息去制定和修正政策，難免會(huì)造成頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳以及朝令夕改的后果，同時(shí)也難以及時(shí)獲取來(lái)自社會(huì)各方面的反饋信息。（三）政務(wù)不公開(kāi)，政府活動(dòng)特別是領(lǐng)導(dǎo)者的決策活動(dòng)缺乏必要的透明度，社會(huì)公眾甚至包括政府內(nèi)部下級(jí)執(zhí)行部門(mén)對(duì)政策過(guò)程特別是政策制定過(guò)程也知之甚少，勢(shì)必妨礙社會(huì)大系統(tǒng)對(duì)政策系統(tǒng)實(shí)施必要的監(jiān)督和制約（信息輸入的一種形式），同時(shí)影響政策制定系統(tǒng)和執(zhí)行系統(tǒng)之間的溝通和交流，這不僅不利于政策的迅速有效的貫徹執(zhí)行，更嚴(yán)重的是政策因缺乏全面準(zhǔn)確的信息而不可避免地出現(xiàn)失誤。（四）一些政策制定者的信息觀念和系統(tǒng)觀念淡薄，忽視信息系統(tǒng)在政策制定系統(tǒng)中的作用，不認(rèn)真對(duì)待信息子系統(tǒng)所提供的各種寶貴的信息情況并以此作為政策制定的重要依據(jù)，而往往憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和意志拍腦袋決策，這種“情況不明決心大，心中無(wú)數(shù)點(diǎn)子多”的做法，導(dǎo)致政策制定的盲目性。（五）政府機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫，層次繁多，也影響信息傳遞的速度和質(zhì)量，造成信息傳遞的遲緩和不必要的損耗和失真，一些正確的政策經(jīng)過(guò)若干層次的層層加碼或“偷工減料”，達(dá)到下級(jí)執(zhí)行部門(mén)時(shí)，已經(jīng)面目全非，預(yù)期的政策效果自然難以達(dá)到。針對(duì)上述問(wèn)題，現(xiàn)階段我國(guó)應(yīng)在以下幾方面作出努力：1.建立現(xiàn)代化的政策信息子系統(tǒng)。在我們今天這樣一個(gè)信息爆炸的時(shí)代，以全社會(huì)公共事務(wù)為服務(wù)對(duì)象的公共政策所涉及的信息量必然越來(lái)越大，信息面越來(lái)越廣。為確保政策所必需的信息的完整、準(zhǔn)確、及時(shí)、適用，避免信息的來(lái)源性失誤、無(wú)選擇性失誤、范圍性失誤、質(zhì)量性失誤、時(shí)間性失誤、偏愛(ài)性失誤等，必須建立現(xiàn)代化的高靈敏度的政策信息子系統(tǒng)。它包括：專門(mén)化的信息機(jī)構(gòu)和專業(yè)化的信息隊(duì)伍，以提高信息工作人員的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能，充分發(fā)揮信息機(jī)構(gòu)在政策制定中的職能作用；現(xiàn)代化的信息工具，即以電子計(jì)算機(jī)和現(xiàn)代化通訊設(shè)備相結(jié)合，形成各種聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)和電子計(jì)算機(jī)系統(tǒng)；網(wǎng)絡(luò)化的信息傳輸渠道，形成一個(gè)四通八達(dá)、縱橫交錯(cuò)的信息網(wǎng)絡(luò)，為大幅度提高信息傳遞速度和利用率提供物質(zhì)保障和技術(shù)條件。2.決策中樞系統(tǒng)不能單純依賴下級(jí)執(zhí)行部門(mén)提供反饋信息，而應(yīng)把信息反饋的職能交由執(zhí)行系統(tǒng)和各級(jí)專門(mén)的信息系統(tǒng)共同承擔(dān)。一方面要建立信息工作制度，明確各級(jí)信息系統(tǒng)及每個(gè)信息工作人員的職責(zé)范圍，規(guī)定嚴(yán)格的信息處理制度；另一方面決策中樞系統(tǒng)要加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程和執(zhí)行部門(mén)的監(jiān)督檢查，確保執(zhí)行系統(tǒng)提供的上報(bào)材料、數(shù)據(jù)報(bào)表、工作總結(jié)等反饋信息能如實(shí)反映政策的實(shí)施情況和政策效果，以便及時(shí)修正政策。3.政策系統(tǒng)特別是政策制定系統(tǒng)應(yīng)該是面向社會(huì)的開(kāi)放性系統(tǒng)，因?yàn)樗鳛檎慕M成部分，只是社會(huì)環(huán)境大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，它必然受制于、依賴于社會(huì)環(huán)境，它的生存和發(fā)展必須適應(yīng)社會(huì)環(huán)境及其變化，同時(shí)決策中樞系統(tǒng)也通過(guò)制定政策以及控制政策的實(shí)施對(duì)社會(huì)環(huán)境施加積極的影響。政策系統(tǒng)正是在與社會(huì)環(huán)境的雙向作用和相互影響中達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡，政策系統(tǒng)乃至整個(gè)政治系統(tǒng)因此得以生生不息?？梢?jiàn)，政策系統(tǒng)決不能把自己與社會(huì)環(huán)境隔絕開(kāi)來(lái)，而應(yīng)成為一個(gè)開(kāi)動(dòng)性的系統(tǒng)，這對(duì)維持系統(tǒng)的穩(wěn)定和發(fā)展是至關(guān)重要的。因此，政府的領(lǐng)導(dǎo)決策活動(dòng)原則上應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)，不僅讓政策內(nèi)部下級(jí)執(zhí)行系統(tǒng)而且也應(yīng)該讓社會(huì)公眾了解領(lǐng)導(dǎo)者的決策過(guò)程，主動(dòng)接受社會(huì)的監(jiān)督。只有這樣，才能廣開(kāi)信息來(lái)源，及時(shí)廣泛地收集來(lái)自社會(huì)各方面的意見(jiàn)和要求，以此作為政策制定的依據(jù)，并據(jù)此預(yù)測(cè)某項(xiàng)政策實(shí)施的可行性和政策運(yùn)行過(guò)程中可能遇到的各種問(wèn)題。否則，不僅政策在一開(kāi)始制定就是錯(cuò)誤的，而且，即使政策方案是正確的，也會(huì)因在執(zhí)行過(guò)程中受阻而未達(dá)到政策目標(biāo)，與預(yù)期的政策效果相差甚遠(yuǎn)，甚至背道而馳。4.政策制定者必須具有強(qiáng)烈的信息意識(shí)和系統(tǒng)觀念，在政策制定過(guò)程中自始至終地重視信息系統(tǒng)的作用，保證其地位和職能的相對(duì)獨(dú)立性，切忌根據(jù)自己的個(gè)人意圖甚至好惡來(lái)干預(yù)信息系統(tǒng)的正常工作。政策制定者只有善于通過(guò)信息系統(tǒng)占有和利用足夠性、及時(shí)性、準(zhǔn)確性和適用性的有效信息，才能制定正確的政策，并通過(guò)信息系統(tǒng)隨時(shí)了解政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的各種情況和問(wèn)題以及實(shí)際達(dá)到的政策效果，以便隨時(shí)加以修正或完善。因此，能否充分利用和最大限度地發(fā)揮信息系統(tǒng)的作用，是政策能否成功的關(guān)鍵之一，也是衡量決策者政策水平的重要標(biāo)志之一。5.縮小信息傳遞距離，加快信息傳遞速度，最大限度地減少信息在傳遞過(guò)程中的損耗和失真。為此就必須精減政府機(jī)構(gòu)和人員，減少行政層次，克服機(jī)關(guān)中長(zhǎng)期存在的公文旅行、劃圈蓋章的弊端。特別是為適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)