農(nóng)村研究論文- 中國農(nóng)村研究.doc

農(nóng)村研究論文-中國農(nóng)村研究摘要：目前正在進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革，雖然取得了一定的成效，但是由于配套措施沒有跟上，農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的誘因依然存在。本文以河南省三門峽市為例，通過對(duì)該市農(nóng)村稅費(fèi)改革情況的調(diào)查，以此作為個(gè)案，探討、研究農(nóng)村稅費(fèi)改革存在的主要問題以及下一步應(yīng)該采取的措施。關(guān)鍵詞：農(nóng)村稅費(fèi)改革問題對(duì)策三門峽市位于河南省的西部，地處河南、山西、陜西三省交界處的丘陵山區(qū)，下轄三縣（陜縣、澠池、盧氏）、兩市（靈寶市、義馬市）、一區(qū)（湖濱區(qū)），國土面積10496平方公里，其中，山地占54.8，丘陵占36，平原僅占9.2%；耕地面積231萬畝，絕大部分為旱地。2001年，全市總?cè)丝?18.47萬，其中農(nóng)業(yè)人口158.82萬，占總?cè)丝诘?2.7%，農(nóng)民人均純收入2020元，大部分農(nóng)戶仍然以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為收入的主要來源。在河南省人民政府的統(tǒng)一部署下，2002年，三門峽市農(nóng)村稅費(fèi)改革工作全面展開。從2002年6月到11月，筆者陸續(xù)從全市六個(gè)縣、市、區(qū)中分別選擇一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，深入到村組和農(nóng)戶家中進(jìn)行調(diào)查。通過調(diào)查，筆者認(rèn)為：三門峽市農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)取得了重要的階段性成果，但一些深層矛盾仍未得到徹底解決，稅費(fèi)改革還需進(jìn)一步向縱深推進(jìn)。一、農(nóng)村稅費(fèi)改革取得的成果（一）從總體來看，實(shí)際稅率大幅下降，農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕。改革后，全市農(nóng)業(yè)稅4837.6萬元，附加996萬元，畝均負(fù)擔(dān)28.8元，人均負(fù)擔(dān)36.4元。與2001年扣除“兩工”后的農(nóng)民負(fù)擔(dān)相比，全市共計(jì)減負(fù)8573.6萬元，減負(fù)比例為59.6%；畝均減負(fù)35元，減負(fù)比例54.9%；人均減負(fù)53.9元，減負(fù)比例59.7%。目前，三門峽市的農(nóng)業(yè)稅負(fù)擔(dān)比例在全省是最低的，總減負(fù)比例在全省是最大的。廣大農(nóng)民實(shí)實(shí)在在感受到了負(fù)擔(dān)的減輕，真心擁護(hù)農(nóng)村稅費(fèi)改革。（二）稅費(fèi)改革規(guī)范了納稅秩序，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)有了制度保障。這次稅費(fèi)改革的重點(diǎn)是“三取消、兩調(diào)整、一改革”。即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)和農(nóng)村教育集資以及專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)，取消屠宰稅，逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工。調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅政策，合理確定新的農(nóng)業(yè)稅稅率，調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不重復(fù)交叉征收。改革現(xiàn)行的村提留征收使用辦法，通過征收農(nóng)業(yè)稅附加的方式，籌措村干部報(bào)酬、五保戶供養(yǎng)費(fèi)和村辦公經(jīng)費(fèi)這三項(xiàng)開支所需要的資金。這些政策在基層得到了落實(shí)，從制度上規(guī)范了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，農(nóng)民自己也有了明白帳。(三)基層干部從催糧派款中得到解脫，干群關(guān)系得以改善。改革前，基層干部很大一部分精力都用在催糧派款上，工作難度大，受氣多，群眾有抵觸情緒，干群關(guān)系緊張。改革后，基層干部從催糧派款中得到解脫，有更多的時(shí)間和精力幫助農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)，干群關(guān)系有了明顯的改善。目前，農(nóng)業(yè)稅征收順利，如果扣除澠池因?yàn)?zāi)緩征的因素，截至9月10日，其他縣、市、區(qū)都已完成全年征收任務(wù)的82%以上。(四)促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能的轉(zhuǎn)變。改革后，農(nóng)稅征管工作實(shí)現(xiàn)了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府主導(dǎo)型，向財(cái)稅、農(nóng)業(yè)部門執(zhí)法主體型的轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變從客觀上加速了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能的轉(zhuǎn)變。(五)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化。改革后，土地面積成了計(jì)稅的依據(jù)，棉、油、糖、麻、菜等經(jīng)濟(jì)作物比照同等耕地折算成糧食常產(chǎn)，由于糧食常產(chǎn)固定而糧食市價(jià)不高，農(nóng)民為了增加收益，積極在自己的土地上發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，提高土地的產(chǎn)出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化。二、農(nóng)村稅費(fèi)改革面臨的主要問題（一）造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的舊有矛盾沒有得到根本解決。1、基層政府事權(quán)過重而財(cái)力不足的矛盾沒有完全解決。稅費(fèi)改革后，三門峽市大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組財(cái)政收支缺口更大，極有可能成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的誘因。（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支矛盾加劇。在收的方面（“三取消”“一提高”），取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)和農(nóng)村教育集資以及專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)，取消屠宰稅，逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工。農(nóng)業(yè)稅稅率提高到8.4%。在支的方面，原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)開支的鄉(xiāng)村兩級(jí)的九年制義務(wù)教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、鄉(xiāng)級(jí)道路建設(shè)和民兵訓(xùn)練支出，由各級(jí)政府通過財(cái)政預(yù)算安排。但是由于各級(jí)政府財(cái)政體制改革并未完全到位，事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分還不盡合理，相當(dāng)一部分支出項(xiàng)目仍然主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財(cái)政來解決，所以收支相抵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)還是事權(quán)過重而財(cái)力不足。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支無一不存在資金缺口，而且越是農(nóng)業(yè)比重大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其缺口越大。以陜縣張茅鄉(xiāng)為例：稅費(fèi)改革后，其農(nóng)業(yè)稅正稅收入667235元，扣除減免稅30026元，農(nóng)業(yè)稅征收經(jīng)費(fèi)20017元，生產(chǎn)環(huán)節(jié)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅10000元，屠宰稅5765元后，同稅費(fèi)改革前農(nóng)業(yè)稅正稅162856元相比，財(cái)政增收438571元。而鄉(xiāng)財(cái)政則增支484000元，其中鄉(xiāng)村義務(wù)教育140000元、計(jì)劃生育26000元、優(yōu)撫和民兵訓(xùn)練支出77000元、鄉(xiāng)級(jí)道路建設(shè)72000元，鄉(xiāng)級(jí)醫(yī)療補(bǔ)助30000，鄉(xiāng)中小學(xué)危房改造139000元。增收與增支相減，全鄉(xiāng)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政缺口45429元。(2)農(nóng)業(yè)稅附加收入難以保證村級(jí)正常支出。村干部報(bào)酬、五保戶供養(yǎng)和村辦公經(jīng)費(fèi)是村級(jí)組織的主要開支。改革后，其主要來源是農(nóng)業(yè)稅附加（為農(nóng)業(yè)稅稅額的20%），實(shí)際情況是這部分資金難以維持村級(jí)組織的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。除集體經(jīng)濟(jì)較好的村組外，大部分村組都在低效運(yùn)轉(zhuǎn)，如張茅鄉(xiāng)，全鄉(xiāng)共22個(gè)行政村，全部無法用農(nóng)業(yè)稅附加來保證村級(jí)組織的正常支出。每個(gè)行政村按25000元計(jì)算，共需550000元，除去農(nóng)業(yè)稅附加133447元，村級(jí)支出缺口416553元。在所調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，幾乎每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有個(gè)別村組處于完全癱瘓的狀態(tài)。2、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付力度不足，上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的資金支持力度不夠，農(nóng)村稅費(fèi)改革缺乏必要的財(cái)力保障。目前的狀況是：縣財(cái)政自顧不暇，沒有補(bǔ)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的能力；省財(cái)政解決不了縣級(jí)財(cái)政的赤字，而中央財(cái)政每年的轉(zhuǎn)移支付力度又明顯不足。據(jù)了解，如果扣除地區(qū)差別，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付所得還占不到其資金缺口的一半。3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)精簡機(jī)構(gòu)、削減開支的難度較大，有可能成為誘發(fā)農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的潛在因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的包袱既無法向下轉(zhuǎn)嫁，也難以向社會(huì)轉(zhuǎn)移，完全需要自我消化，問題的解決必然是一個(gè)長期的過程。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的開支不可能在短期內(nèi)有較大的減少，資金缺口極有可能誘發(fā)農(nóng)村負(fù)擔(dān)的反彈。4、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的狀況并未根本改變，原有的稅源結(jié)構(gòu)也不可能在短期內(nèi)迅速改變?？h鄉(xiāng)財(cái)政收入主要由工商稅、企業(yè)所得稅、契稅和農(nóng)業(yè)稅構(gòu)成。稅源結(jié)構(gòu)取決于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，三門峽市下轄的各個(gè)縣、市、區(qū)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)基本上都比較落后，因此，前三類稅收有限，故對(duì)農(nóng)業(yè)稅有較大程度的依賴，稅源結(jié)構(gòu)中農(nóng)業(yè)稅仍然占到相當(dāng)比重。這種狀況在短期內(nèi)無法改變，所以縣鄉(xiāng)財(cái)政正稅收入不足，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的可能性依然存在。（二）稅費(fèi)改革后出現(xiàn)的新問題1、技術(shù)層面的問題（1）計(jì)稅辦法繁瑣，難以真正據(jù)實(shí)征收。農(nóng)業(yè)稅政策調(diào)整后，在征收辦法上力圖規(guī)范，因此確定了計(jì)稅面積、計(jì)稅常產(chǎn)和計(jì)稅價(jià)格這三個(gè)變量來測算每一農(nóng)戶的應(yīng)征稅額。這一設(shè)想固然科學(xué)，但由于三門峽市是山區(qū)農(nóng)業(yè)、丘陵農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)受自然因素影響很大，土地面積難以精確核定，逐年產(chǎn)量變動(dòng)較大，不僅計(jì)算稅額相當(dāng)繁瑣，而且實(shí)際征收中效果也不盡理想。常年產(chǎn)量的確定不盡科學(xué)，而且不宜保持長期不變。政策要求以1994年至1998年5年間農(nóng)作物的平均產(chǎn)量為依據(jù)確定常年產(chǎn)量，并保持長期穩(wěn)定。該市1994-1998年間是豐產(chǎn)年，而近幾年均遭災(zāi)欠收，各縣市在具體操作中，結(jié)合實(shí)際情況作出了調(diào)整，然而常年產(chǎn)量仍然偏高，不能得到群眾的普遍認(rèn)同。個(gè)別地方先由縣里確定一個(gè)總產(chǎn)量，然后向各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分派指標(biāo)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)再向各村組分解畝產(chǎn)，這種倒算的方法是不科學(xué)的。另外，將棉、油、糖、麻、菜等作物比照同等耕地折算成糧食常產(chǎn)，引起了群眾較多的爭議。此外，常年產(chǎn)量不宜長期保持不變，應(yīng)該根據(jù)逐年的實(shí)際作出適當(dāng)調(diào)整。計(jì)稅面積的確定不很精確。按政策要求，計(jì)稅面積應(yīng)以農(nóng)民第二輪合同承包、用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地為基礎(chǔ)確定。但是，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報(bào)的計(jì)稅面積與2001年原農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積、第二輪承包土地面積都有較大出入。如靈寶市2001年農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積888576畝，而今年鄉(xiāng)鎮(zhèn)核實(shí)上報(bào)的面積是773570.93畝；與靈寶市第二輪承包面積860794畝相比，減少了87223.07畝。這反映出稅費(fèi)改革過程中核算工作的粗糙。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)甚至坦言：稅費(fèi)改革時(shí)間緊、任務(wù)重，很多工作都是“夾生飯”，明年還得回頭重做。計(jì)稅價(jià)格的不確定性增加，成為農(nóng)業(yè)稅計(jì)算和征收中爭議最大的問題。根據(jù)政策，計(jì)稅價(jià)格按照國家保護(hù)價(jià)計(jì)征，今年3至5月，省市確定的計(jì)稅價(jià)格（小麥）是1.04元/公斤，而到五月下旬又變成了1.14元/公斤，群眾對(duì)此頗有異議。實(shí)際上，糧食在市場上既賣不到1.14元/公斤，也賣不到1.04元/公斤的價(jià)位，也就是說農(nóng)民無法在這樣的價(jià)格上實(shí)現(xiàn)收入，卻要在這樣的價(jià)格上納稅。(2)個(gè)別農(nóng)戶計(jì)稅面積已全部退耕還林，不再交納農(nóng)業(yè)稅，無農(nóng)業(yè)稅的農(nóng)戶是否應(yīng)交納適當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)稅附加，數(shù)額如何確定，基層不知道具體的處理方法。(3)個(gè)別農(nóng)戶長年外出務(wù)工，有地?zé)o產(chǎn)，應(yīng)納稅款難以上交，而村組又不愿或無力墊付。(4)對(duì)往年尾欠鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留如何處理？如要追繳，怎樣才能既穩(wěn)妥，又不會(huì)形成新的不穩(wěn)定因素？2、農(nóng)戶之間出現(xiàn)了新的負(fù)擔(dān)不公。（1）地多農(nóng)戶與地少農(nóng)戶之間的稅負(fù)不公。近年來土地的邊際收益減少，地多的農(nóng)民由于較少參與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，其收益并不比地少而較多參與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民多。以土地為計(jì)稅依據(jù)，地少的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)條件較好，承擔(dān)的稅費(fèi)較輕；地多的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)條件較差，承擔(dān)的稅費(fèi)反而較重。（2）無地農(nóng)民的稅賦轉(zhuǎn)嫁給有地農(nóng)民。農(nóng)業(yè)稅及其附加以土地為計(jì)稅依據(jù)，農(nóng)業(yè)稅率上升到8.4%，傳統(tǒng)種植農(nóng)業(yè)的收益下降，個(gè)別地區(qū)的有地農(nóng)戶，其收益狀況甚至不如退耕還林戶。（3）部分地區(qū)農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)加重。有鄉(xiāng)村集體經(jīng)營收入的村，其原先的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌多由集體經(jīng)濟(jì)墊付，農(nóng)民并沒有真正負(fù)擔(dān)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，有地和地多的農(nóng)民負(fù)擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅，實(shí)際稅負(fù)比過去重。以上情況客觀上會(huì)導(dǎo)致兩方面的結(jié)果：從積極方面來看，農(nóng)戶會(huì)主動(dòng)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)產(chǎn)品和土地的價(jià)值；從消極方面來看，農(nóng)民退地拋荒的動(dòng)機(jī)加強(qiáng)，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位受到一定影響。3、農(nóng)村基礎(chǔ)教育受到一定的影響。（1）農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入受到?jīng)_擊。按照稅費(fèi)改革政策的規(guī)定，中小學(xué)危房改造資金由財(cái)政預(yù)算安排。事實(shí)上，近幾年我們?cè)谵r(nóng)村所進(jìn)行的普九達(dá)標(biāo)投入，主要是靠鄉(xiāng)村集體積累和向農(nóng)民集資完成的。稅費(fèi)改革以后，不允許再向農(nóng)民集資，而多數(shù)縣鄉(xiāng)財(cái)政基本上是吃飯財(cái)政，根本無力承擔(dān)農(nóng)村中小學(xué)的校舍改造任務(wù)，形成“舊的渠道堵死了，新的渠道難以形成”的不利局面，使農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入受到很大沖擊。（2）農(nóng)村中小學(xué)教師工資由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放在個(gè)別區(qū)縣有一定難度。根據(jù)全國、全省基礎(chǔ)教育工作會(huì)議精神，基礎(chǔ)教育實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)，縣級(jí)為主的管理體制。因受財(cái)力不足的制約，個(gè)別財(cái)政困難的區(qū)縣實(shí)行的是本級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個(gè)工資標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放工資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行的是老標(biāo)準(zhǔn)，前兩年的調(diào)資沒有落實(shí)。而統(tǒng)一發(fā)放，實(shí)行一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，增支部分使這些區(qū)縣財(cái)政難以承受，增加了統(tǒng)一發(fā)放工資的難度。4、稅費(fèi)改革的宣傳在某些地方存在片面性。（1）過分強(qiáng)調(diào)稅費(fèi)改革的減負(fù)作用，致使改革后實(shí)際負(fù)擔(dān)加重的地區(qū)和個(gè)別農(nóng)戶，對(duì)稅費(fèi)改革有懷疑甚至抵觸情緒。（2）將稅費(fèi)改革簡單理解為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入、從而大大低估了這次改革的意義，并且造成相當(dāng)部分基層干部的不滿情緒。農(nóng)村稅費(fèi)改革是繼土地改革、實(shí)行家庭承包經(jīng)營責(zé)任制之后中國農(nóng)村的第三次革命（這三次革命依次是土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和分配權(quán)的革命）。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)僅僅是它的第一步，下一步稅費(fèi)改革的核心是縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，其根本目的就是要通過稅收制度調(diào)整社會(huì)分配，建立一個(gè)民主、公平、統(tǒng)一、規(guī)范、高效的現(xiàn)代財(cái)政制度。只有這樣，才能從體制上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題。5、配套政策不足。沒有相關(guān)配套政策提供制度保證，農(nóng)村稅費(fèi)改革是難以取得成功的。應(yīng)該說，三門峽市目前制定的各項(xiàng)政策基本符合當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際。但是由于農(nóng)村情況千差萬別，地區(qū)發(fā)展很不平衡，有些政策的執(zhí)行并沒有具體化，還在搞“一刀切”，加之一些村組基層組織不健全,部分農(nóng)民群眾