農(nóng)村研究論文-21世紀初葉：中國農(nóng)民負擔(dān)治理的轉(zhuǎn)型階段.doc

農(nóng)村研究論文-21世紀初葉：中國農(nóng)民負擔(dān)治理的轉(zhuǎn)型階段如果說農(nóng)村改革以來的20多年中國農(nóng)民負擔(dān)治理是治標階段的話，那么到21世紀初葉，中國農(nóng)民負擔(dān)治理則是從治標向治本漸進的轉(zhuǎn)型階段。筆者的這一推斷，是對目前我國農(nóng)民負擔(dān)治理現(xiàn)狀考察和對21世紀初葉我國農(nóng)民負擔(dān)治理形勢預(yù)測研究的基礎(chǔ)上作出的。寫作本文旨在企望各級政府進一步深化農(nóng)村改革，從而為實現(xiàn)農(nóng)民負擔(dān)治理由以治標為主轉(zhuǎn)向以治本為主這一根本目標而奠定堅實的基礎(chǔ)。一、農(nóng)村改革不徹底性的現(xiàn)狀表明，政府目前對農(nóng)民負擔(dān)實行的是治標式治理農(nóng)村改革以來中國農(nóng)民負擔(dān)治理是治標式還是治本式？對這一問題的判斷，必須建立在對我國減輕農(nóng)民負擔(dān)工作形勢的基本估價的基礎(chǔ)上。筆者認為，從中央到地方、從機關(guān)到農(nóng)村，政府的各級各部門對農(nóng)民負擔(dān)問題都給予了高度關(guān)注。總的來說，全國減輕農(nóng)民負擔(dān)工作取得了很大的成績。據(jù)國家農(nóng)民負擔(dān)監(jiān)督管理部門掌握的情況看，近幾年各省、市、區(qū)根據(jù)中央關(guān)于鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留不得超過1997年預(yù)算額的政策規(guī)定，每年核減農(nóng)民負擔(dān)金額都很大。同時，農(nóng)民反映十分強烈的農(nóng)村亂集資、亂收費、亂攤派的“三亂”現(xiàn)象基本得到階段性的控制。但從生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力相適應(yīng)的程度看，筆者感到農(nóng)村改革的不徹底性致使中國農(nóng)民負擔(dān)治理尚未走出治標階段。中國的改革是從農(nóng)村開始的，但目前農(nóng)村改革卻滯后于國家的整個改革，主要原因是目前的農(nóng)村改革在許多方面還不徹底。農(nóng)村改革的不徹底性，標志著中國農(nóng)民負擔(dān)治理仍處在治標階段。其理由如下：（一）土地制度改革的不徹底性加大了農(nóng)民負擔(dān)治理的困難性。譬如，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革遇到了政策和法律障礙。我國法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地屬“村農(nóng)民集體所有”，但事實上農(nóng)民擁有了土地承包經(jīng)營權(quán)后就很難享受集體土地的所有權(quán)。村集體經(jīng)濟組織或村民委員會對土地所有權(quán)的擁有，從根本上看也是名不副實的。因此，從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)角度看，中國農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸屬是虛擬的。事實也是這樣，許多地方因土地所有權(quán)主體不明晰而產(chǎn)生農(nóng)村剩余產(chǎn)品分配不公、農(nóng)民實際負擔(dān)有增無減的情況屢屢發(fā)生。比如，一些地方的村集體經(jīng)濟組織或村民委員會不能代表“村農(nóng)民集體”行使土地所有權(quán)的職能，而是執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意圖，以土地所有者的身份隨意提高承包費，或者拿出一部分土地作為“機動田”搞招標承包。還有的侵犯農(nóng)民土地收益權(quán)，隨意增加“三提五統(tǒng)”費，或者增設(shè)“地方卡”，要求農(nóng)民除上繳負擔(dān)監(jiān)督卡上的費用外，還需上繳“地方卡”上的費用，等等。這些情況表明，以產(chǎn)權(quán)歸屬為核心的農(nóng)村土地制度改革在目前還難以深化?？梢?，土地制度改革的不徹底性就加大了農(nóng)民負擔(dān)治理的難度。（二）財稅體制改革的不徹底性形成了農(nóng)民負擔(dān)治理的艱巨性。我國稅制改革后，農(nóng)業(yè)稅歸為地方稅，是以農(nóng)業(yè)為主的縣、鄉(xiāng)財政收入的重要組成部分。分稅制雖然調(diào)動了地方政府征稅工作的積極性，但地方這一塊的農(nóng)業(yè)稅不能隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展和財政需求而增加，因而不能滿足農(nóng)村公共支出的實際需要。同時，與分稅制相聯(lián)系的財政收入的多種預(yù)算渠道造成了國民收入再分配的扭曲格局，鄉(xiāng)級預(yù)算內(nèi)財政收入大多是“吃飯財政”，甚至是“討飯財政”，地方政府只好從制度外財政收入來解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的問題?？梢姡@種財稅體制改革的不徹底性造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制難以創(chuàng)新，勢必會誘致農(nóng)村亂集資、亂攤派、亂收費現(xiàn)象的頻繁發(fā)生，農(nóng)民負擔(dān)治理的艱巨性有多大就可想而知了。1999年年底，筆者對南通市農(nóng)村8個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）21個村109戶農(nóng)民作了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)許多要農(nóng)民出錢出物出工的達標升級活動，許多合同外的集資、攤派、收費項目，大多由縣以上人民政府或部門制定出來的。據(jù)統(tǒng)計，109戶農(nóng)民中社會負擔(dān)項目共43項，其中縣以上政府和部門出臺的共26項（主要是行政事業(yè)性收費），占60%左右，人均合同外負擔(dān)總額為119.14元。這些事實充分說明，導(dǎo)致農(nóng)民負擔(dān)治理如此艱巨，財稅體制改革的不徹底性是一個重要原因。（三）鄉(xiāng)級機構(gòu)改革的不徹底性導(dǎo)致了農(nóng)民負擔(dān)治理的復(fù)雜性。80年代以來，全國鄉(xiāng)級機構(gòu)作了幾次改革，但改革的目標不明確，結(jié)果越改越龐雜，越改機關(guān)人員越多。筆者去年曾對江蘇南通市252個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機關(guān)人員作過統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)人員總數(shù)比農(nóng)村改革前的1997年增加42%左右，人員最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達120多人，最少的也有80多人。今年南通市鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為167個，出現(xiàn)了有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)人數(shù)已超過200人的情況。機關(guān)人員的工資是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的剛性支出，但由于財政拮據(jù)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)人員的工資難以按月發(fā)放。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了保證機關(guān)人員工資的發(fā)放，便從農(nóng)民身上“刮油”，巧立各種名目搞集資、攤派和收費，從而進一步加重了農(nóng)民負擔(dān)。由此可見，鄉(xiāng)級機構(gòu)改革的不徹底性，導(dǎo)致了農(nóng)民負擔(dān)治理的復(fù)雜性。其復(fù)雜性表現(xiàn)在“三個矛盾的難以解決”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置不合理與農(nóng)民得不到急需服務(wù)的矛盾難以解決。比如農(nóng)民很需要政府加強對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的指導(dǎo)，提供資金、技術(shù)、信息等方面的服務(wù)，但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)沒有按照社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求去設(shè)置，農(nóng)村基層干部群眾普遍認為不合理，不能適應(yīng)農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要各方面服務(wù)的新情況，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)不了或調(diào)不好，嚴重影響了農(nóng)民收入的提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置的不合理，是增加農(nóng)民負擔(dān)治理復(fù)雜性的原因之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)人員工資實際支出與農(nóng)民收入不高而承受困難的矛盾難以解決。這幾年由于受宏觀經(jīng)濟環(huán)境的影響，加之農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整難以實施，農(nóng)民的收入特別是現(xiàn)金收入很少，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)人員的“吃飯”問題需要的支出，已經(jīng)超出了農(nóng)民的經(jīng)濟和心理承受能力，這也加大了農(nóng)民負擔(dān)治理工作的復(fù)雜程度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)龐雜所形成官衙作風(fēng)與保護農(nóng)民利益的矛盾難以解決?，F(xiàn)在農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最不滿意的是機構(gòu)龐雜形成的官衙作風(fēng)，因為這一作風(fēng)直接或間接地損害了農(nóng)民的利益，加重農(nóng)民負擔(dān)便是這一作風(fēng)的必然行為。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收益曲線的斜率與農(nóng)民收入曲線的斜率在絕對值上相差很大，在目前的體制下要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)龐雜所形成的官衙作風(fēng)與保護農(nóng)民利益的矛盾是比較困難的，農(nóng)民負擔(dān)治理的復(fù)雜性由此可見一斑。二、21世紀初葉是農(nóng)民負擔(dān)治理轉(zhuǎn)型階段，其重要任務(wù)是消除治標階段農(nóng)村改革不徹底的影響農(nóng)民負擔(dān)治理由治標階段漸進到治本階段不可能一蹴而就，需要有一個過渡期。因此，筆者認為，21世紀初葉是中國農(nóng)民負擔(dān)治理的轉(zhuǎn)型階段。這一階段的重要任務(wù)是：基本消除治標階段農(nóng)村改革的不徹底對農(nóng)民負擔(dān)治理的影響，逐步實現(xiàn)農(nóng)民負擔(dān)治理由治標式向治本式漸進的過渡。為什么說21世紀初葉是中國農(nóng)民負擔(dān)治理的轉(zhuǎn)型階段呢？這是因為：一是20世紀末農(nóng)村改革的不徹底性必然要帶進21世紀初葉，中國農(nóng)民負擔(dān)治理的治標式現(xiàn)狀不可能馬上就從根本上改觀。眾所周知，出于對改革、穩(wěn)定、發(fā)展的統(tǒng)一考慮，我國農(nóng)村的土地制度、財稅體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的改革，目前還沒有跡象表明政府要從根本上加快進程，這就加大了中國農(nóng)民負擔(dān)治理向治本式跨越的難度。但是有一點可以充分相信，政府對農(nóng)村改革的不徹底性會采取多種“軟著陸”的措施，這將逐步改變農(nóng)村改革滯后于國家整個改革的局面。這就為我們逐步將中國農(nóng)民負擔(dān)治理由治標式向治本式轉(zhuǎn)型提供了必要的政策保證。二是中國仍處在社會主義初級階段，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展要受到國際國內(nèi)宏觀環(huán)境的影響，因而實現(xiàn)農(nóng)民負擔(dān)治理的治本目標需要一個較長的過程。社會主義初級階段的經(jīng)濟含義就是經(jīng)濟的不發(fā)達階段。中國農(nóng)村更如此。目前，我國農(nóng)村經(jīng)濟還不很發(fā)達，特別是“三北”（西北、東北、華北）地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展更是緩慢。我國加入WTO后，國際農(nóng)產(chǎn)品市場對我國農(nóng)業(yè)的沖擊很有可能導(dǎo)致一些地方的農(nóng)業(yè)面臨萎縮的危險，這就加大了努力增加農(nóng)民收入的難度。因此，21世紀初葉的農(nóng)民負擔(dān)仍舊是一個不輕松的話題，中國農(nóng)民負擔(dān)治理實現(xiàn)治本的目標還需要一個較長的過程。三是治理農(nóng)民負擔(dān)的主體是各級政府，只要鄉(xiāng)級財政不能有效保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，農(nóng)民負擔(dān)就不可能一下子減輕，治理工作就會在治標與治本之間左右搖擺。目前我國正在進行農(nóng)村稅費制度改革的試點工作，這是從根本上減輕農(nóng)民負擔(dān)的一個實際步驟。但是，農(nóng)村費改稅并不表明農(nóng)民負擔(dān)治理就達到了治本的要求，這是因為費改稅并沒有從根本上保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能有效提供諸如改善農(nóng)業(yè)公共設(shè)施，改善教育、衛(wèi)生、交通條件，改善信息暢通環(huán)境等農(nóng)村公共產(chǎn)品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所追求的邊際績效仍然會與農(nóng)民的實際利益在特定的環(huán)境、特定的條件下發(fā)生矛盾和沖突。以上三個方面的情況表明，21世紀初葉的農(nóng)民負擔(dān)治理將處在由治標式向治本式漸進的轉(zhuǎn)型階段。21世紀初葉中國農(nóng)民負擔(dān)轉(zhuǎn)型階段的主要任務(wù)是逐步消除治標階段農(nóng)村改革不徹底性帶來的三個方面的影響：（一）逐步消除對農(nóng)村稅費制度改革的逆抗性影響。前文說過，我國目前進行的農(nóng)村稅費制度改革的試點工作，是中國農(nóng)民負擔(dān)治理由治標式向治本式過渡的一個實際步驟。這項工作能否達到預(yù)期的閾值，關(guān)鍵看能否逐步消除農(nóng)村改革不徹底所帶來的逆抗性影響。按照中央的要求，農(nóng)村稅費制度改革必須做到政府依照規(guī)定的農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)稅附加向農(nóng)民收取，農(nóng)民除此之外一律拒絕繳納其它任何費用。筆者認為，在21世紀初葉要完全做到這一點難度還很大，主要的原因在于農(nóng)村改革的不徹底導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政難以應(yīng)付各種開支，在別無他法的情況下可能會增加農(nóng)民的隱性負擔(dān)，甚至少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公然向農(nóng)民收取制度外的不合理費用，回歸到農(nóng)村稅費制度改革前的老路。以上分析不是一種假想，在21世紀初葉農(nóng)民負擔(dān)治理過程中必然會遇到，這是因為舊制度具有“慣性”，當(dāng)實行新的制度時會產(chǎn)生一種逆抗性。因此，21世紀初葉要實現(xiàn)農(nóng)民負擔(dān)治理由治標式向治本式漸進，逐步消除農(nóng)村改革不徹底對農(nóng)村稅費制度改革的逆抗性影響，顯得十分重要。如何消除這種逆抗性影響，筆者認為，主要有采取諸如通過股份合作來使農(nóng)民享受農(nóng)村集體土地所有權(quán)；正確認識和估計農(nóng)民富裕程度，進一步合理確定農(nóng)民的上繳款；堅持減人、減事、減費“三減”并舉的方針等措施。只要通過我們的努力，農(nóng)村改革不徹底對農(nóng)村稅費制度改革的逆抗性影響是可以消除的。（二）逐步消除對依法治負的消極性影響。21世紀初葉中國農(nóng)民負擔(dān)治理由治標式向治本式漸進，依法治負是個關(guān)鍵。所謂依法治負，主要包括三個含義：政府要嚴格按照國家的農(nóng)業(yè)法、土地法、稅法和國務(wù)院有關(guān)農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)的條例對農(nóng)民收取農(nóng)民應(yīng)該繳納的各種稅費；農(nóng)民要根據(jù)我國的有關(guān)法律法規(guī)向國家和集體及時如數(shù)繳納應(yīng)該繳納的合理的稅費；對農(nóng)村極少數(shù)農(nóng)戶不按照法律法規(guī)履行自己應(yīng)繳納合理稅費義務(wù)的行為，在按照鄉(xiāng)規(guī)民約進行教育無效的情況下，應(yīng)通過訴諸于法的辦法進行強制收取。20世紀末依法治負難以實施的狀況，在21世紀初葉的前期不可能有好轉(zhuǎn)，主要原因在于農(nóng)村改革的不徹底對依法治負有消極性的影響。具體表現(xiàn)在：一是執(zhí)法的主體是政府，而目前政府與農(nóng)民存在著實際上的地位不對稱的現(xiàn)象，政府要求農(nóng)民依法繳稅是上通下達，而農(nóng)民要求政府依法收取合理部分的稅則可能會出現(xiàn)梗阻現(xiàn)象，因此，要真正實現(xiàn)依法治負有很大的難度。二是農(nóng)民負擔(dān)治理沒有一支執(zhí)法的隊伍。目前從事農(nóng)民負擔(dān)治理工作的是各級農(nóng)村經(jīng)營管理部門。就全國而言，農(nóng)村經(jīng)營管理部門有的隸屬于黨委，如江蘇是在省委農(nóng)工部（省級機構(gòu)改革后這一部門又被撤并）；有的隸屬于政府，如安徽是在省農(nóng)村經(jīng)濟委員會、海南是在省農(nóng)林廳。不論是省委農(nóng)工部，還是省農(nóng)委或農(nóng)林廳，由于都不是一個執(zhí)法的部門，因而對一些地方在農(nóng)民負擔(dān)問題上違法亂紀行為表現(xiàn)為無能為力。這也是農(nóng)村改革不徹底的一個表現(xiàn)，必然對進行依法治負帶來消極影響。三是地方法院在農(nóng)村改革不徹底的情況下，難以依法調(diào)處和判處有關(guān)涉農(nóng)負擔(dān)案件。譬如，江蘇南通市有一個鄉(xiāng)的農(nóng)民數(shù)人狀告鄉(xiāng)政府違反國家的有關(guān)規(guī)定，在農(nóng)村搞全額以資代勞，以彌補農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的不足。雖然農(nóng)民勝訴，但以資代勞款已全部用掉，地方法院實在執(zhí)行不下去?？梢姡?1世紀初葉不消除農(nóng)村改革不徹底對依法治負的消極影響，就不可能完成中國農(nóng)民負擔(dān)治理由治標式向治本式的過渡。（三）逐步消除對農(nóng)民負擔(dān)治理創(chuàng)新的阻滯性影響。21世紀初葉要完成中國農(nóng)民負擔(dān)治理的轉(zhuǎn)型過渡，必須在農(nóng)民負擔(dān)治理上進行創(chuàng)新，但由于農(nóng)村改革的不徹底，這種創(chuàng)新將受到阻滯。江蘇省海門市在前幾年探索了一整套“高收入多負擔(dān)、低收入少負擔(dān)，減免困難戶負擔(dān)”的公平負擔(dān)辦法。其主要做法是，按照中共中央、國務(wù)院關(guān)于切實做好減輕農(nóng)民負擔(dān)工作的決定（中發(fā)199613號）和國務(wù)院農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)管理條例(1992年12月7日92號令)的有關(guān)政策規(guī)定，根據(jù)農(nóng)民所從事的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟收入的高低，在農(nóng)村實行分檔負擔(dān)，改變了過去高收入戶拔高農(nóng)村人均純收入基數(shù)而使純農(nóng)戶多負擔(dān)的不合理狀況。理應(yīng)說這一創(chuàng)新是改變目前農(nóng)村按人按畝平均負擔(dān)的好辦法，在農(nóng)村推廣的阻力不會太大，但實踐卻不然。一方面高收入戶多負擔(dān)后心里不舒服，不愿多繳應(yīng)多負擔(dān)的部分；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府怕得罪高收入戶，擔(dān)心少了財稅來源，因而公平負擔(dān)辦法在整個江蘇省農(nóng)村推廣難度很大。這就啟迪我們，農(nóng)村改革不徹底對農(nóng)民負擔(dān)治理的創(chuàng)新具有阻滯作用，這在21世紀初葉的前期也難以改變。因此，在21世紀初葉轉(zhuǎn)型階段必須做好消除農(nóng)村改革不徹底對中國農(nóng)民負擔(dān)治理創(chuàng)新的阻滯性影響，這是真正實現(xiàn)治本的根本目標的重要保證。三、21世紀初葉農(nóng)民負擔(dān)治理轉(zhuǎn)型的模式設(shè)計及政府的角色定位跨入21世紀即在眼前。從現(xiàn)在起，各級政府應(yīng)當(dāng)充分認識21世紀初葉中國農(nóng)民負擔(dān)治理轉(zhuǎn)型的重要性，按照進一步深化農(nóng)村改革的要求，認真研究和設(shè)計由治標向治本漸進轉(zhuǎn)型模式的預(yù)案。筆者認為，21世紀初葉中國農(nóng)民負擔(dān)治理轉(zhuǎn)型模式確定應(yīng)從建立社會主義市場經(jīng)濟體制目標出發(fā)，根據(jù)20世紀末我國做好減輕農(nóng)民負擔(dān)工作的基本經(jīng)驗和21世紀初葉農(nóng)民負擔(dān)治理的基本目標，筆者提供三種轉(zhuǎn)型模式供研究和參考。發(fā)展經(jīng)濟的“123轉(zhuǎn)型模式”。農(nóng)村經(jīng)濟不發(fā)展，農(nóng)民的收入難提高，21世紀初葉中國農(nóng)民負擔(dān)治理也就難以向治本轉(zhuǎn)型。就江蘇而言，為什么蘇南的農(nóng)民負擔(dān)就不重，蘇北的農(nóng)民負擔(dān)卻不堪重負？原因很簡單，就是因為蘇南蘇北的經(jīng)濟發(fā)展水平不一樣。筆者感到，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟是從根本上解決農(nóng)民負擔(dān)過重的有效途徑之一。按照年初中央農(nóng)村工作會議精神，中國農(nóng)村要千方百計增加農(nóng)民的收入，想方設(shè)法減輕農(nóng)民負擔(dān)，就必須穩(wěn)定發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)、