農(nóng)村研究論文-“三位一體”的農(nóng)村改革模式的邏輯演進(jìn).doc

農(nóng)村研究論文-“三位一體”的農(nóng)村改革模式的邏輯演進(jìn)摘要：歷史上幾乎每一次較大規(guī)模地變革土地制度、賦稅制度和行政管理體制，基本上是同步配套進(jìn)行的，有其相互關(guān)聯(lián)性和一般規(guī)律性。新中國成立后，在城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)中，農(nóng)村集體土地制度、農(nóng)民收入分配制度和農(nóng)村行政管理體制自成一體，封閉運(yùn)行，城鄉(xiāng)差別日益擴(kuò)大，同時產(chǎn)生了較為明顯的“外部性”問題。改革開放以來，國家新的農(nóng)村政策導(dǎo)向和農(nóng)村新經(jīng)濟(jì)因素的大量產(chǎn)生，正在促使中國經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)由農(nóng)村農(nóng)業(yè)、城市工業(yè)的二元結(jié)構(gòu)向城市、小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村多種產(chǎn)業(yè)組合和多樣化的生活方式并存的三元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，并且最終將形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局。農(nóng)村集體土地制度、國民收入分配制度和國家行政管理體制，必須要按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的新要求，進(jìn)行徹底的整體性的配套改革。關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；農(nóng)地制度；分配制度；管理體制；三位一體綜合配套改革黨的十六大報告提出了全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)，明確指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)”。我國農(nóng)村改革必須要有新突破，這是實(shí)現(xiàn)全面小康社會目標(biāo)的最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，必須首先著手解決農(nóng)村“外部性”問題，主要包括：國內(nèi)市場和國際市場相互作用的影響和我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)向新的三元結(jié)構(gòu)整體轉(zhuǎn)型。其中，徹底打破城鄉(xiāng)對立的經(jīng)濟(jì)利益格局，改革城鄉(xiāng)分割的行政管理體制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是下一步深化農(nóng)村改革的關(guān)節(jié)點(diǎn)和前提條件。一、“三位一體”的農(nóng)村改革模式史考在中國長達(dá)幾千年的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，封建土地制度、賦稅制度、鄉(xiāng)里制度始終是“三位一體”的客觀地存在著；歷史上幾乎每一次較大規(guī)模地變革土地制度、賦稅制度和行政管理體制，基本上都是同步配套進(jìn)行的，有其相互關(guān)聯(lián)性和一般規(guī)律性。中國是世界上傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，土地始終是廣大農(nóng)民生存的基本條件和主要生活來源，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)始終是支撐國家政權(quán)延續(xù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從戰(zhàn)國到明清，田賦一直是歷朝財政收入的主要來源。在中國歷史上，歷代統(tǒng)治者都是從鞏固國家政權(quán)、加重賦稅剝削，維護(hù)統(tǒng)治者階級利益出發(fā)，制定土地法律制度，加強(qiáng)對農(nóng)村人口的嚴(yán)格控制，從而實(shí)現(xiàn)其對農(nóng)民超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制，長久維持著超穩(wěn)定型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)。隨著封建地主土地私有制的建立、發(fā)展和不斷完善，把中國封建社會經(jīng)濟(jì)帶到了一個前所未有的發(fā)達(dá)程度，但同時也抑制了新型生產(chǎn)方式成長和壯大。縱觀古代歷史，我國早在封建領(lǐng)主制時代，就逐步形成和建立了戶籍地籍賦役三位一體的農(nóng)村系統(tǒng)管理模式。而建立在其上的農(nóng)村基層鄉(xiāng)里制度，是為了維護(hù)這個管理系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和延續(xù)的政治手段1。春秋戰(zhàn)國時期，我國封建土地私有權(quán)開始確立。之后，自秦漢一直到清末的2000多年間，耕地始終是在私有國有私有之間的不斷反復(fù)中變化著，先后經(jīng)歷了三輪大的循環(huán)。每一次由私有向國有轉(zhuǎn)化，都強(qiáng)化了國家對土地的控制，它既限制豪強(qiáng)貴族搶占私有耕地，又限制民間土地自由買賣；而每一次由國有向私有分配，則促進(jìn)了市場機(jī)制在土地流轉(zhuǎn)中的作用，弱化了封建政權(quán)干預(yù)，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得以恢復(fù)和發(fā)展，并促使封建王朝逐漸強(qiáng)大起來2。與封建土地制度變遷相聯(lián)系，歷代政府在處理土地收益分配關(guān)系、調(diào)整租稅和賦役制度方面，始終是采取“加”或“減”的辦法。一般情況下，每當(dāng)封建政權(quán)初建，國泰民安的升平盛世，均以輕徭薄賦、安邦撫民為立國之本，采取“休養(yǎng)生息”政策；然后，隨著封建統(tǒng)治階級沒落，上層社會腐敗，土地兼并加劇，苛政重負(fù)又成為一種歷史的必然。盡管我國歷史上也曾經(jīng)進(jìn)行過多次重要的稅費(fèi)改革，如唐代的“兩稅法”、明代的“一條鞭法”、清代的“攤丁入畝”和“火耗歸公”等等；但是，這種歷史周期性一直延續(xù)到新中國成立后才告終結(jié)3。中國封建社會的鄉(xiāng)里組織，僅屬于歷代縣制向下延伸的“民間自治”，并不構(gòu)成獨(dú)立一級的行政建制，但它對維護(hù)封建地主階級統(tǒng)治卻起到了十分重要的作用。自秦朝確立中央集權(quán)的封建君主專制的國家政權(quán)和地方行政管理體制以后，它始終沒有從根本上改變過。正如近代名人譚嗣同所說，中國“二千年來之政，秦政也”。在中國歷史上，比較典型的明代開國皇帝朱元璋，為了恢復(fù)元末戰(zhàn)亂給社會造成的元?dú)獯髠?，盡快恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，確保賦稅和徭役征收，在全國范圍內(nèi)建立起了戶籍“黃冊”（1370年）地籍“魚鱗冊”（1378年）基層行政組織“里甲”（1381年）三位一體的農(nóng)村管理模式，成為迄今為止最浩繁的一項(xiàng)系統(tǒng)工程1。這對于鞏固明朝初期的統(tǒng)治，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，維護(hù)社會穩(wěn)定，無疑起到了積極的促進(jìn)作用。但是，由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的自然屬性和封建剝削階級的社會性質(zhì)，以及人治制度的歷史局限性，封建社會土地兼并、租稅賦役濫收亂征、農(nóng)民起義此起彼伏，成為中國古代社會的一種痼疾4。直到1949年新中國成立前，無論中國過去在政治上變化多么大，它的社會結(jié)構(gòu)卻始終沒有發(fā)生根本性的改變。這不能不說是中國古代歷史上社會發(fā)展的一個“怪圈”。總之，“土地、政權(quán)、賦稅交織在一起，勾畫出中國歷史的基本輪廓”5（p6）。從1840年爆發(fā)鴉片戰(zhàn)爭到1949年中華人民共和國成立的100多年間，外國列強(qiáng)相繼入侵中國，國內(nèi)戰(zhàn)爭連年不斷，破壞了中國農(nóng)村正常的生產(chǎn)和生活秩序。同時，也中斷了我國封建社會長達(dá)幾千年來，農(nóng)地制度、賦稅制度、鄉(xiāng)里制度三位一體、時穩(wěn)時亂的歷史循環(huán)。中國近代農(nóng)村經(jīng)歷了100多年的無序混亂狀態(tài)，其后果是嚴(yán)重的?！盁o論是沒落的清王朝，還是腐敗的國民黨政府；無論是軍閥統(tǒng)治，還是四大家族壟斷；無論是帝國主義的軍事侵略，還是經(jīng)濟(jì)掠奪，他們都有一個共同點(diǎn)，就是以掠奪農(nóng)村和農(nóng)民為財源。把吸盤緊緊地叮在占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民身上，對農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)的和超經(jīng)濟(jì)的剝削和掠奪，致使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)遭受了空前的破壞和浩劫。農(nóng)民成為近代中外世界史上最大的受害者和犧牲品?！?(p38)從中國近代經(jīng)濟(jì)史資料的統(tǒng)計看，占農(nóng)村人口10%的地主和富農(nóng)，合計占70%80%的土地；而占總?cè)丝?0%的中農(nóng)和貧雇農(nóng)及其他人口，只占有20%30%的土地6。清朝后期和末期，一直到國民黨政府徹底垮臺，中央政府將田賦收入逐步下放給各級地方政府管理，農(nóng)民除了實(shí)際負(fù)擔(dān)高額田賦正稅之外，還要被迫交納更為繁重的附加稅，其名目繁多，不勝枚舉。到“四大家族”統(tǒng)治時，田賦附加征收額往往超過正稅的幾倍到幾十倍。所以郭沫若感嘆而又氣憤地吟出“自古未有屎上稅，如今只剩屁無稅”的詼諧詩句3(p50-51)。從清王朝一直到民國結(jié)束，在長達(dá)300多年里，中國廣大農(nóng)村地區(qū)的基層組織是保甲。但是，清代保甲制度不同于明代的里甲，主要職能不是催征賦稅，而是防范人民的“不軌”。這反映了在封建社會晚期，階級矛盾尖銳，民族矛盾加深，皇權(quán)專制加強(qiáng)，對庶民百姓的控制更加嚴(yán)密1(p819-820)。盡管后來保甲組織進(jìn)一步演化為準(zhǔn)軍事組織,它對中國廣大農(nóng)村地區(qū)的控制和對農(nóng)民的管制更加嚴(yán)厲；但是，上層建筑一旦失去其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也只能是一座空中樓閣，其作用發(fā)揮總是十分有限的。二、新中國“三位一體”的農(nóng)村改革模式及外部性問題新中國成立后，在城鄉(xiāng)對立的二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)中，農(nóng)村集體土地制度、農(nóng)民收入分配制度和農(nóng)村行政管理體制自成一體，封閉運(yùn)行，城鄉(xiāng)差別日益擴(kuò)大，同時產(chǎn)生了較為明顯的“外部性”問題。新中國成立初期（19491957年），共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民進(jìn)行了第一次農(nóng)村土地大革命，徹底打破了封建地主土地私有制的枷鎖，建立了土地分配上的機(jī)會均等的農(nóng)民土地私有制，構(gòu)建了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的微觀基礎(chǔ)，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。到1953年春，全國約有3億多無地或少地的農(nóng)民，無償?shù)孬@得了7億多畝耕地和大量的農(nóng)具、牲畜、房屋等生產(chǎn)和生活資料，被國家免除了350億公斤的糧食地租7（p29）。據(jù)統(tǒng)計，1952年與1949年相比，全國糧食產(chǎn)量增長44.8%，棉花產(chǎn)量增長193.7%，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長了41.4%8(p95-96)。經(jīng)過土地改革，農(nóng)民不僅獲得了土地所有權(quán)，而且對所擁有的土地“有權(quán)自由經(jīng)營、買賣和出租”9。農(nóng)村土地所有制的變革，也帶來了農(nóng)民收入分配格局的很大變化。實(shí)際上，我國土地改革后，在農(nóng)民之間自然形成了按生產(chǎn)要素分配的收入分配形式。土改結(jié)束后，我國農(nóng)村的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化。從1953年春開始，我國進(jìn)入了社會主義全面改造時期，全國農(nóng)村掀起了聲勢浩大的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動。經(jīng)過臨時互助組常年互助組初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社高級農(nóng)業(yè)合作社等環(huán)節(jié)，共產(chǎn)黨新政權(quán)在較短的時間內(nèi)，把中國千百年來長期處于分散狀態(tài)的個體農(nóng)民強(qiáng)有力地組織起來，形成了農(nóng)業(yè)土地集體所有農(nóng)民收入按勞分配農(nóng)村基層黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的三位一體的農(nóng)村管理新模式。這種管理模式與我國古代歷史上舊的三位一體管理模式相比，有根本性質(zhì)上的區(qū)別。但經(jīng)過后來的實(shí)踐證明，它并不適合我國農(nóng)村的實(shí)際情況，是一種主觀上的“理想”的制度設(shè)計。從1958年到1978年的20年間，中國農(nóng)村經(jīng)過長期的人民公社化運(yùn)動，對所謂的“純社會主義”不斷進(jìn)行升級，使廣大農(nóng)村逐步形成了“一大、二公、三純”的高度集中的社會主義計劃經(jīng)濟(jì)體制和農(nóng)村土地“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”、工分制、黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)三位一體的農(nóng)村管理僵化模式。再加上全國開展“大躍進(jìn)”運(yùn)動，國家為了實(shí)施優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略，先后制定了一系列與此相關(guān)的配套政策措施，實(shí)行城鄉(xiāng)差別極大的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策，導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和二元社會結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，嚴(yán)重制約著國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。而人民公社作為我們黨和國家在農(nóng)村基層地方政權(quán)組織，按照毛澤東的話說，“它的好處是，可以把工、農(nóng)、商、學(xué)、兵合在一起，便于領(lǐng)導(dǎo)”。但在10年“文革”期間，在“以階級斗爭為綱”的政治大背景下，它基本上成為管理農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的政治工具，服務(wù)于各種政治運(yùn)動和政治活動，完全窒息了廣大農(nóng)民群眾的自主創(chuàng)造性，極大地限制了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的活力。到1978年，全國平均每人占有的糧食大體上仍相當(dāng)于1957年的水平，廣大農(nóng)村地區(qū)還有2.5億人沒有解決最基本的溫飽問題，整個國民經(jīng)濟(jì)幾乎崩潰。另據(jù)專家測算，從19521990年，我國農(nóng)民向國家貢獻(xiàn)了6000-8000億元的資金，支援了全國的現(xiàn)代化建設(shè)。在農(nóng)業(yè)為工業(yè)化提供的剩余積累中，其中以工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”方式占75.1%10。這實(shí)際上是強(qiáng)加給廣大農(nóng)民的一種隱形稅收。農(nóng)村“外部性”問題的產(chǎn)生和日益固化，給我國的城鄉(xiāng)改革與發(fā)展遺留下了一筆沉重的歷史負(fù)擔(dān)。舊的城鄉(xiāng)利益格局在短期內(nèi)難以打破，已成為當(dāng)今中國進(jìn)一步深化改革和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的一道“硬坎”，是跨世紀(jì)的一道難題。三、“三位一體”的農(nóng)村改革新模式的合理替代與發(fā)展改革開放以來，國家新的農(nóng)村政策導(dǎo)向和農(nóng)村新的經(jīng)濟(jì)因素產(chǎn)生，正在促使中國經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)由農(nóng)村農(nóng)業(yè)、城市工業(yè)的二元結(jié)構(gòu)向城市、小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村多種產(chǎn)業(yè)組合和多樣化生活方式并存的三元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，并且最終將會形成城鄉(xiāng)一體化的新的發(fā)展格局。農(nóng)村土地制度、國民收入分配制度和國家行政管理體制，必須要按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的新要求，進(jìn)行徹底的整體性的配套改革。黨的十一屆三中全會以來，中國農(nóng)村首先依靠廣大農(nóng)民，通過自下而上的“自發(fā)改革”，改變了農(nóng)村集體土地所有制下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制和經(jīng)營機(jī)制，建立了農(nóng)民個體家庭承包經(jīng)營土地的新體制。與此同時，農(nóng)民收入分配方式也相應(yīng)發(fā)生了深刻變化，由過去大集體時的“工分制”變?yōu)椤敖蛔銍业?、留夠集體的、剩下都是自己的”。黨和國家按照農(nóng)民平均承包集體土地的具體步驟和按勞分配的基本原則，在社會主義制度的框架內(nèi)，第二次構(gòu)建了中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的微觀基礎(chǔ)。隨著全國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，必然要求黨在農(nóng)村的基層組織和基層政權(quán)，不論是在領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)方法上，還是在機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作職能、干部數(shù)量、人員素質(zhì)等方面，都要有一個與之相適應(yīng)的重大轉(zhuǎn)變。但是，迄今為止，盡管我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)都發(fā)生了巨大變化，但是，傳統(tǒng)的農(nóng)村行政管理體制，除了在村、組名稱上作了改變，除了在村、組兩個管理層次上對“干部”數(shù)量進(jìn)行了精簡之外，其他方面基本上維持了人民公社時期的原貌。農(nóng)村政治體制改革嚴(yán)重滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，這已成為當(dāng)前制約我國繼續(xù)深化農(nóng)村改革，加快農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個深層次的重要根源。目前，農(nóng)村基層黨組織建設(shè)和農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中，存在的主要問題包括：（1）黨群組織系統(tǒng)機(jī)構(gòu)設(shè)置繁雜，隊(duì)伍過于龐大，工作職能定位不清，人員結(jié)構(gòu)不合理和干部素質(zhì)低下等。而多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和農(nóng)村黨支部，長期習(xí)慣于黨的一元化的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法；黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，習(xí)慣于搞普遍號召、大轟大嗡，大包大攬。這與其自身擁有的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和組織能力，以及當(dāng)前的農(nóng)村實(shí)際情況是很不相符合的。（2）農(nóng)村基層政權(quán)組織，基本上是沿襲我國古代社會的鄉(xiāng)里組織建立起來的，它與農(nóng)村基層黨群組織系統(tǒng)平行運(yùn)作，相互交叉，造成黨政不分。這既不利于提高農(nóng)村工作效率，也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法獨(dú)立地開展工作。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七所、八站”和企業(yè)管理組織條塊分割，肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的職能，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任大、權(quán)利小，農(nóng)村工作難協(xié)調(diào)的被動局面。（4）近年來，農(nóng)村新產(chǎn)生的市場中介組織和民間自治組織，既存在準(zhǔn)行政化傾向，也存在松散化傾向，又缺乏法律規(guī)范和制度約束，干擾了農(nóng)村正常的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會生活秩序。特別是在民間滋生的非法宗教組織和黑社會勢力，一直處于自生自滅、放任自流、自由發(fā)展的狀態(tài)，對農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定構(gòu)成了嚴(yán)重危害。總之，改革開放以來，農(nóng)村傳統(tǒng)行政管理體制中存在的一系列問題，已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，制約農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立和完善的制度性障礙，必須進(jìn)行全面徹底地改革。改革開放以來，我國在農(nóng)民收入分配制度方面，至今仍沒有形成一套完善的法律制度。概括起來，存在的主要問題表現(xiàn)在：（1）農(nóng)村集體土地實(shí)行家庭承包經(jīng)營后，農(nóng)民對農(nóng)產(chǎn)品初次分配以承包土地數(shù)量和勞動投入為主，并輔之以資金投入和技術(shù)投入。這是農(nóng)民收入分配方式順其自然的一種過渡形式，并不需要政府過多地干預(yù)和法律制度規(guī)范。而我國對農(nóng)民收入進(jìn)行再分配，國家法律卻始終沒有做出明確規(guī)定。所以，我們現(xiàn)在可以肯定地