農村研究論文-以服務 “三農”為導向，深化農村信用社改革.doc

農村研究論文-以服務“三農”為導向，深化農村信用社改革內容摘要：本文分析了我國農村信用社改革的歷程，探討了農村信用社改革對農村經濟發(fā)展的推動作用和不利影響。本文認為，要更好地發(fā)揮信用社為農村經濟發(fā)展服務的作用，就要以農村經濟發(fā)展的需要為導向，不斷改革信用社的產權組織形式和經營機制，使信用社自身的健康發(fā)展與農村經濟發(fā)展之間形成良性互動。關鍵詞：農村信用社；合作金融；農村經濟；我國農村金融服務體系是一個由政策性銀行、農業(yè)銀行、信用社組成的體系。中國農業(yè)發(fā)展銀行的職能是管理國家的政策性借款，業(yè)務范圍較窄，在基層一般不設營業(yè)網點，中國農業(yè)銀行由于商業(yè)化的利潤目標驅使，其基層網點正在逐步收縮，對廣大農村的業(yè)務量也在減少，工作重心轉向城市和有關農業(yè)基礎設施的大型項目上。其他原來在縣一級設機構網點的商業(yè)銀行(工行、建行)正在紛紛撤點，而新興的股份制商業(yè)銀行一般都集中在城市。這樣為農村經濟提供金融服務的組織就只有農村信用合作社了（馮郁，2000）。2003年底，全國農村信用社有機構34，846個，存款余額2.41萬億元人民幣，貸款余額1.72萬億元人民幣。在較多地區(qū)，農村信用社已成為農村金融服務的主力軍。因此，如何發(fā)揮農村信用社支持農村經濟發(fā)展的作用，成了理論界和政府部門關注的一個重大課題。本文擬從為“三農”服務的要求來探討農村信用社改革取向的問題。一、農村信用社改革的歷程及其評價我國農村信用社發(fā)展大致經歷了四個階段，一是農村信用社組建和發(fā)展階段（1951-1959），基本保持了合作制的性質。二是反復和停滯階段（1959-1980）。農村信用社下放給社隊，成為計劃經濟體制下農村籌資和分配的主要渠道。三是農行代管階段（1980-1996）。信用社歸農行管理，兩套編制，兩本賬薄。農村基層信用社入股組建縣聯(lián)社，信用社與縣聯(lián)社為兩級法人體制。四是1996年至今。1996年信用社脫離農行，開始恢復合作金融性質。1996年8月，國務院發(fā)布關于農村金融體制改革的決定，農村信用社正式脫離與農業(yè)銀行的行政隸屬關系，逐步改變?yōu)椤稗r民自愿入股，社員民主管理，主要為社員服務”的合作金融組織。并由中國人民銀行對其進行監(jiān)督和管理。之后進行了一系列理順外部關系、明晰產權、強化內部管理的改革。并根據各地實際情況因地制宜，分類指導，開始了多種形式的改革試點。關于農村金融體制改革的決定提出，“根據農村商品經濟發(fā)展的需要，在農村信用合作社聯(lián)社的基礎上，有步驟地組建農村合作銀行?！薄稗r村合作銀行的性質是股份制的商業(yè)銀行”。1997年6月，國務院辦公廳轉發(fā)中國人民銀行關于進一步做好農村信用社管理體制改革工作意見（國發(fā)199720號）要求堅定不移地把農村信用社辦成合作金融組織，按合作制原則改革農村信用社管理體制，完善和加強縣聯(lián)社建設，進一步加強中國人民銀行對農村信用社的監(jiān)督管理，在中國人民銀行內部增設農村合作金融機構監(jiān)管部門，專門承擔對農村信用社的監(jiān)管工作。1998年11月國務院辦公廳轉發(fā)中國人民銀行關于進一步做好農村信用社改革整頓規(guī)范管理工作意見（國辦發(fā)1998145號），要求對農村信用社進行清產核資，按合作制進行規(guī)范改造，中國人民銀行加強監(jiān)管，防范化解風險，組建農村信用社縣以上行業(yè)自律組織，行使對農村信用社管理、指導、協(xié)調、服務的功能。1999年4月經國務院同意，中國人民銀行召開全國農村信用社工作會議。會議提出，根據需要，逐步組建地（市）聯(lián)社，承擔行業(yè)管理和服務職能；在全國各省建立信用合作協(xié)會，主要職能是對信用社提供聯(lián)絡、指導、協(xié)調、咨詢、培訓等方面的服務。2000年7月經國務院領導批準同意，人民銀行和江蘇省政府在江蘇全省進行了信用社改革試點。在明晰產權、完善經營機制的基礎上，全省信用社實行以縣為單位統(tǒng)一法人；在常熟、江陰、張家港三個縣級市組建了農村商業(yè)銀行；在縣（市）聯(lián)社入股基礎上，組建了江蘇省聯(lián)社。2002年3月中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)布關于進一步加強金融監(jiān)管，深化金融企業(yè)改革，促進金融業(yè)健康發(fā)展的若干意見（中發(fā)20025號），提出農村信用社改革的重點是明確產權關系和管理責任，強化內部管理和自我約束機制，進一步增強為“三農”服務的功能，充分發(fā)揮農村信用社支持農業(yè)和農村經濟發(fā)展的金融主力軍和聯(lián)系農民的金融紐帶作用。農村信用社改革要因地制宜、分類指導。在人口稠密地區(qū)和部分糧棉主產區(qū)，具備條件的可在清產核資的基礎上，建立縣一級法人體制。在沿海發(fā)達地區(qū)和大中城市郊區(qū)、少數符合條件的農村信用社可進行股份制改造。全國農村信用社的監(jiān)管由銀行監(jiān)管機構統(tǒng)一負責。各省政府要按照國家有關法規(guī)指導本地區(qū)的農村信用社加強自律性管理，并統(tǒng)一組織有關部門防范和處置農村信用社金融風險。2003年1月中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)布關于做好農業(yè)和農村工作的意見（中發(fā)20033號），提出農村信用社要進一步深化改革，總的要求是明晰產權關系，強化約束機制，增強服務功能，國家適當扶持，地方政府負責。2003年6月27日，國務院下發(fā)深化農村信用社改革試點方案（國發(fā)200315號），文件主要包括兩方面的內容：一是改革產權制度，明晰產權關系，完善法人治理結構，實現(xiàn)股權結構多樣化，投資主體多元化。二是改革信用社管理體制，把信用社交由省級人民政府管理。為了解決信用社不良資產問題的自有資本不足問題，2003年深化農村信用社改革試點方案規(guī)定，中央政府按2002年底實際資不抵債的數額的50%發(fā)放專項再貸款或專項中央銀行票據幫助試點地區(qū)農村信用社化解歷史包袱。央行準備拿出一筆資金解決農信社的5000多億不良資產和虧損掛賬的50%，另一半由地方政府承擔，然后將農信社交給地方。為此，中國人民銀行擬定了農村信用社改革試點專項票據操作辦法和農村信用社改革試點專項借款管理辦法。專項票據的兌換與信用社改革的效果掛鉤。國家開發(fā)銀行負有發(fā)放、監(jiān)督和回收專項再貸款的義務。從1996年以來迄今為止的改革實踐看，以產權清晰為導向的農村信用社改革模式，無外乎三種創(chuàng)新：一是江蘇模式，即以縣為單位統(tǒng)一信用社法人；二是江蘇蘇南組建農村商業(yè)銀行模式；三是浙江寧波農村合作銀行模式。但實踐證明這三種模式均難以徹底同時解決產權清晰和信貸支農問題。2003年的試點改革是按照股權結構多樣化，投資主體多元化原則，根據不同地區(qū)的情況，分別進行不同產權形式的試點。有條件的地區(qū)可以實行股份制改造；暫不具備條件的地區(qū)，可以比照股份制的原則和做法，進行股份合作制；股份制改造困難而又適合搞合作制的，也可以進一步完善合作制。在組織形式方面也要多樣化，一是在經濟比較發(fā)達、城鄉(xiāng)一體化程度比較高、信用社資產規(guī)模較大且已商業(yè)化經營的少數地區(qū)，可以組建股份銀行機構；二是在人口比較稠密或糧棉基地縣（市），可以縣（市）為單位，將信用社和縣（市）聯(lián)社各為法人改為統(tǒng)一法人；三是其它地區(qū)，可在完善合作制的基礎上，繼續(xù)實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社和縣（市）聯(lián)社各為法人的體制。到目前，我國信用社有三種形式：農村股份制商業(yè)銀行；農村合作銀行；信用合作社。盡管農村信用社經過一系列改革，但無論是股份制商業(yè)銀行、合作制銀行，還是信用合作社，離完善的產權制度仍有一定距離?？h聯(lián)社統(tǒng)一法人形式，沿襲了原有的信用社產權結構特征，仍存在所有權缺位的問題，民主管理有名無實，成立縣聯(lián)社統(tǒng)一法人，使信用社離農民越來越遠，對信用社的參與程度越來越低。在信用社擴大規(guī)模和信貸業(yè)務高度專業(yè)化以后，信用社的民主管理更加難以實現(xiàn)。在省聯(lián)社與縣聯(lián)社之間，在組織形式上，省聯(lián)社是行業(yè)自律組織，承擔著規(guī)范與管理縣聯(lián)社的職責，而實際上，縣聯(lián)社是省聯(lián)社的股東，作為一級法人，它有合法經營的自主權，省聯(lián)社對縣聯(lián)社的管理成了法人管法人，會出現(xiàn)縣聯(lián)社不服管的局面。就股份制商業(yè)銀行來說，募集的股本中，中小股東所占股本比例太小，而法人股東尤其是政府股份占較大比例，可能造成內部人控制或者是政府對信用社的行政干預，為信用社偏離其經營目標埋下了隱患。合作制銀行的改革形式，也存在一定的問題，合作制中，自然人股東多，股本小，農民的無知和對合作社的不關心，使信用合作社的民主管理無法落實。而且，一人一票的表決方式，使大股東也沒有對合作銀行的實際支配權，而成了行長說了算。二、農村信用社改革對農村經濟發(fā)展的影響（一）積極影響1、農信社交由省級政府管理，使地方政府與信用社的關系從行政干預到對其負責。農村信用社交由省級政府管理，一方面有利于落實管理責任，發(fā)揮地方政府的作用，幫助農村信用社改善經營和發(fā)展業(yè)務；另一方面，地方政府管理信用社后，直接承擔了信用社的盈虧責任，這樣，地方政府會加大打擊逃廢信用社債務行為的力度。而不像過去，把信用社的資金當作地方的第二財政，只要借到款，而不管是否有償還能力，也不管所投資的項目是否有可行性，為了地方經濟增長，為了地方財政收入，盲目上馬，盲目投資，甚至為企業(yè)逃廢債務創(chuàng)造條件，提供保護。這樣，就能有效防范和化解金融風險，營造地方經濟發(fā)展的良好環(huán)境。事實上，由于充分調動了地方政府的積極性，地方政府更加重視和支持信用社的發(fā)展，各地紛紛出臺了支持本地信用社發(fā)展的政策措施，信用社的經營狀況開始得到改善。據初步統(tǒng)計，2003年及2004年的前兩個月，全國農村信用社共增資擴股203.7億元，其中，8個試點?。ㄊ校┰黾庸山?73.6億元。2003年全國農村信用社軋差后增盈減虧49.7億元，其中，8個試點省市增盈減虧13.4億元。2004年前兩個月，全國農村信用社連續(xù)出現(xiàn)當月全行業(yè)盈利。2、利率市場化（存貸款利率上?。┯欣谵r村信用社吸引資金，用于農村地區(qū)的發(fā)展。我國農村信用社率先實行利率市場化改革，在1998、1999年再次擴大貸款利率浮動幅度的基礎上，2002年，全國8個縣的信用社實行了利率市場化改革的試點，貸款利率浮動幅度由50%擴大到100%，存款利率最高可上浮50%。農村信用社存款利率上浮后，一方面是吸引來自原來存在其它金融機構的存款；另一方面是吸引來自民間的資金。我國的民間金融雖一直處于非法經營狀態(tài)，但生生不息，生命力極頑強，其原因就在于它有市場?，F(xiàn)在，信用社的存貸款利率提高了，存款人可以得到更多的收益，借款人可以通過較高利率更便利地借到款，而其運作形式合法化，這樣，民間資金可以以較少的利益損失換來較高安全性，民間資金自覺地走上了正規(guī)金融的軌道，納入了信用社的業(yè)務范圍。3、農村商業(yè)銀行、農村合作銀行的建立有利于支持農業(yè)產業(yè)化經營和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在經濟發(fā)達地區(qū)，二三產業(yè)迅速發(fā)展，農業(yè)產值和農業(yè)就業(yè)的比重都日趨下降，農村信用社作為一種合作金融組織，逐漸失去了服務對象。農業(yè)產業(yè)化經營組織及民營企業(yè)發(fā)展所需資金量大，信用社已不能滿足其需要，所以，成立股份制商業(yè)銀行和農村合作銀行，成為農村經濟發(fā)展的迫切需要。4、成立縣聯(lián)社統(tǒng)一法人后，能更好地支持縣域經濟發(fā)展。農村信用社成立縣級統(tǒng)一法人后，農村信用社加強了管理，節(jié)約了成本和費用，資金調節(jié)能力增強，業(yè)務范圍得到擴展。同時，由于稅收減少及一些優(yōu)惠政策的實行（無息再貸款，呆壞賬分期進入成本核銷，成立信用社風險補償基金），使信用社的盈利能力增強了，信用社有更多的資金用來支持農村經濟發(fā)展；成立縣級統(tǒng)一法人后，授信額度增大，農業(yè)產業(yè)化經營所需的較大額度的資金在更大程度上得到滿足；由于統(tǒng)一法人后，縣聯(lián)社統(tǒng)一提取準備金，統(tǒng)一核銷呆壞賬，過去的風險社支付壓力減小，相對落后的農村地區(qū)更有可能得到金融支持。（二）不利影響1、農村信用合作社自身發(fā)展的需要使其偏離合作金融方向。我國的農村地區(qū)經濟發(fā)展水平低，資金投入不足，資金回報率低，農村金融體制改革總的方向就是要增加農村資金投入，建立為農村經濟發(fā)展的完善的金融體系。信用社作為農民的金融合作組織，農村金融服務的主力軍，承擔著為農業(yè)、農民、農村服務的義不容辭的責任。然而，農業(yè)是弱質產業(yè)，自然災害風險和市場風險都很大，比較效益低，如果信用社的資金大量投入農業(yè)，必然造成資金回報率低、回收難。信用社改革后，成為自主經營、自負盈虧的經濟組織，信用社自身的發(fā)展無論從其本身吸收股本、擴大規(guī)模，還是從提高資金使用效率、降低經營風險來看，都不愿意把大量資金投入農業(yè)領域。所以，農村信用社有著烈的離農傾向。出現(xiàn)了中央要支農、地方要發(fā)展、監(jiān)管部門要防范風險、農信社要生存的矛盾。2、信用合作社資金非農化傾向。目前，我國以合作制形式存在的農信社大多有著大量不良資產，虧損嚴重，資不抵債。鑒于信用社經營資產不良狀態(tài)，沒有人愿意入股。而且，落后地區(qū)的農民相當貧困，很少有貨幣財產，靠他們入股集資，是達不到開辦農信社的標準的。落后地區(qū)，有錢的人不需貸款，不愿意入股信用合作社；無錢的人想貸款但沒有錢入股。這就決定了農村信用社的資金籌集只有走股金資本化的道路，只有這樣才能不斷補充資本金，維持信用社的生存與發(fā)展。因此，出現(xiàn)了合作金融的性質與股金資本化之間的矛盾。在資金的運用上，成立縣級統(tǒng)一法人后，縣聯(lián)社與基層社的權力配置發(fā)生了變化，基層社的經營自主權變小了，原來，基層社可以根據本地情況，確實貸款的對象、期限與額度，現(xiàn)在，受到縣聯(lián)社的制約，對要地急需資金的農戶和經濟組織難以及時給予支持?；鶎由绲馁J款授權一般在10萬元以下，對農戶小額信用貸款最多也不超過5萬元，對最大的一宗客戶貸款余額不得超過信用社資本總額的30%（孔發(fā)龍，2003）。那些最缺資金的農戶和企業(yè)得不到及時的資金支持。所以，信用社資金籌集與使用都有非農化傾向。3、利率市場化改革、信用社利率風險對農村經濟發(fā)展的不利影響。農村信用社率先實行的利率市場化改革，其正面效應已經表現(xiàn)出來，但其負面效應有時滯，一是難以充分表現(xiàn)，將來的表現(xiàn)會更明顯。負面效應將主要有以下幾個方面，一是不利于把資金投入農村地區(qū)，發(fā)展農村經濟。利率市場化后，存貸款利率提高（一般信用社都是一浮到頂），貸款利率提高后，增加了農戶貸款和農村經濟組織貸款的成本，降你低了農村地區(qū)資金的收益率，形成了與城市經濟的不公平競爭。本來，農業(yè)就是一個弱質產業(yè)，比較效益低下，農村經濟發(fā)展水平趕不上城市，形成資金的抽水機效應，信用社利率提高后，這一情況更加突出，不利于城鄉(xiāng)差距的縮小。二是信用社的經營管理水平低，人均存款低，成本費用高，在市場競爭中本來就處于劣