農(nóng)村研究論文-關(guān)于農(nóng)用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的思考.doc

農(nóng)村研究論文-關(guān)于農(nóng)用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的思考土地是人類賴以生存的最重要的自然資源，是人類的財(cái)富之母，是一切生產(chǎn)和生存的源泉。我國(guó)人多地少，人地矛盾突出，改革土地制度，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，顯得尤為重要。我國(guó)在國(guó)有土地制度方面的改革已見(jiàn)成效，形成了系統(tǒng)的法律規(guī)則和市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制。相比之下，農(nóng)村集體所有土地的改革卻明顯落后于市場(chǎng)的要求，要進(jìn)一步鞏固家庭土地承包經(jīng)營(yíng)成果，運(yùn)用現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，合理界定和安排農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)，完善現(xiàn)行農(nóng)用土地政策，推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序、合理、有效流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力更快發(fā)展。1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇十一屆三中全會(huì)以來(lái)，以家庭承包為主的經(jīng)營(yíng)方式促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但隨著改革的深入，農(nóng)村深層次矛盾不斷涌現(xiàn)，三農(nóng)問(wèn)題日益凸現(xiàn)，其癥始問(wèn)題就是農(nóng)民增收困難。是什么原因?qū)е罗r(nóng)民增收減緩？理性分析，除了市場(chǎng)因素，一個(gè)重要的原因就是土地的效益未能很好地發(fā)揮出來(lái)?；仡?0多年農(nóng)村改革的歷程，不難發(fā)現(xiàn)，以家庭承包為主的生產(chǎn)責(zé)任制，明確了農(nóng)村集體組織成員的分配方式，打破了大鍋飯，把農(nóng)民的懶性從平均主義的桎梏中解放出來(lái)，農(nóng)民的生產(chǎn)熱情空前高漲，極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是隨著農(nóng)產(chǎn)品量的增加，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格開(kāi)始走低，農(nóng)民開(kāi)始品嘗到市場(chǎng)調(diào)節(jié)的苦果，人們開(kāi)始注意到，在勞動(dòng)力的因素解放以后如何讓土地的效益解放出來(lái)。于是結(jié)構(gòu)調(diào)整開(kāi)始在中國(guó)農(nóng)村成漫卷之勢(shì)。然而，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整步履艱難。其實(shí)，當(dāng)人們意識(shí)到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)需要調(diào)整的時(shí)候，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整就已經(jīng)走過(guò)了一段充滿欣喜也充滿艱辛的路。順著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整走過(guò)的歷程，有三步清晰可見(jiàn)。第一步是1978年至1984年，這次調(diào)整主要是穩(wěn)定糧食種植面積，發(fā)展家庭小規(guī)模養(yǎng)殖；第二步是1985年至1991年，這次調(diào)整主要目標(biāo)是加速糧食轉(zhuǎn)化，大力發(fā)展畜牧、水產(chǎn)，調(diào)整步子大，但賣(mài)難問(wèn)題依然突出；第三步是1992年至上世紀(jì)末，主要目標(biāo)是提高效益，擴(kuò)大規(guī)模。這次調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品供給量得到了較大提高，但農(nóng)民收入?yún)s因農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的低迷而增長(zhǎng)遲緩。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整難，難就難在我國(guó)農(nóng)村農(nóng)民的素質(zhì)較低。目前農(nóng)村的情況，年輕和素質(zhì)高的外出謀生，老人和素質(zhì)低的以及脫不開(kāi)身的在家種田，在這種情況下，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整很大程度取決于示范作用，在一個(gè)或多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，其成員中沒(méi)有示范帶頭的，這些集體經(jīng)濟(jì)組織的結(jié)構(gòu)調(diào)整就停滯不前。現(xiàn)實(shí)的選擇就是吸收外來(lái)集體經(jīng)濟(jì)組織成員或其他社會(huì)成員參與到這些集體經(jīng)濟(jì)組織的結(jié)構(gòu)調(diào)整中來(lái)，要做到這一點(diǎn)，就必須進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在充分市場(chǎng)化的條件下，如果資金、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的流動(dòng)是自由的，農(nóng)業(yè)的平均利潤(rùn)也會(huì)被調(diào)整到與工業(yè)、商業(yè)相類似的水平，這就是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也就是說(shuō)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)就在于其符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)化、市場(chǎng)化趨勢(shì)，要求其克服封閉性，逐漸突破社區(qū)限制，向更廣闊的空間尋求土地資源的優(yōu)化配置；要求其發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)村土地資源配置過(guò)程中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用；要求其實(shí)現(xiàn)使用權(quán)主體的利益最大化，充分保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。2.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律空間。我國(guó)現(xiàn)行法律，給農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了廣闊的空間。憲法修正案第2條規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。1998年的土地管理法第2條第四款也作了類似的規(guī)定。這里的“土地使用權(quán)”既包括國(guó)有土地使用權(quán)，也包括集體土地使用權(quán)，而集體土地使用權(quán)則包括集體建設(shè)用地使用權(quán)也包括農(nóng)用土地使用權(quán)。這里的“轉(zhuǎn)讓”就是流轉(zhuǎn)，即有償使用。另外，土地管理法第63條也規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非法農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！痹摋l的立法目的主要是為了保護(hù)耕地，因此農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)受下面兩個(gè)條件的制約：1、流轉(zhuǎn)的土地必須用于農(nóng)業(yè)建設(shè)而不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，即受讓農(nóng)地使用權(quán)的單位或個(gè)從也只能從事農(nóng)業(yè)建設(shè)的組織和個(gè)人。2、只有在法定的特殊條件下，流轉(zhuǎn)的土地才可以用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。2.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及法律、政策問(wèn)題農(nóng)用土地的現(xiàn)狀是：一方面許多人棄耕進(jìn)城打工謀生，大量土地請(qǐng)人代耕或撂荒，另一方面本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員及外來(lái)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)需要土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。這就為承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)提供了市場(chǎng)空間，但我國(guó)現(xiàn)行法律為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供的空間較窄，限制過(guò)多，有些政策規(guī)定較為原則，操作性不強(qiáng)，而法律調(diào)整又相對(duì)滯后。這就給實(shí)際工作帶來(lái)了相當(dāng)難度和困難。自1985年國(guó)家在政策上允許有償轉(zhuǎn)包土地開(kāi)始，農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)便在全國(guó)各地農(nóng)村開(kāi)展起來(lái)，隨著形勢(shì)的發(fā)展，很多省份很多地方對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作了大膽的探索，從實(shí)踐的情況看，存在的問(wèn)題主要有三個(gè)方面：1.農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主要是依靠行政方式推動(dòng)。盡管1984年國(guó)家已明確規(guī)定農(nóng)村土地承包15年不變，1995年國(guó)家又規(guī)定土地承包期再延長(zhǎng)30年，但各地都通過(guò)行政方式進(jìn)行了多次土地調(diào)整。尤其是近年來(lái)，由于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，以行政推動(dòng)的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)更為突出，有些地區(qū)不尊重農(nóng)民意愿隨意收回農(nóng)民承包土地，搞重新發(fā)包、出租和集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，這種行政命令的流轉(zhuǎn)方式造成農(nóng)村土地承包期不穩(wěn)定，承包關(guān)系頻繁變動(dòng)以及農(nóng)民土地利用短期行為等問(wèn)題，損害了農(nóng)民的利益。2.農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不健全。農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還受到種種因素的制約，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還不完善。目前，農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式以轉(zhuǎn)包為主，形式比較單一，流轉(zhuǎn)主要在鄰里和親戚之間進(jìn)行，而且流轉(zhuǎn)的內(nèi)容簡(jiǎn)單。由此可見(jiàn)，農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還處于自發(fā)階段，既缺乏明確的法律依據(jù)，又缺乏有效的市場(chǎng)機(jī)制，難以通過(guò)有效的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。3.農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)操作程序不規(guī)范。由于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)多自發(fā)形式，土地流轉(zhuǎn)雙方往往貪圖方便而不遵循一定的程序以及履行必須的手續(xù)，也沒(méi)有通過(guò)流轉(zhuǎn)合同或者契約來(lái)規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通常采取“口頭協(xié)議”的方式進(jìn)行私下流轉(zhuǎn)，造成土地承包關(guān)系的混亂，土地流轉(zhuǎn)無(wú)序進(jìn)行，導(dǎo)致糾紛越來(lái)越多。上述問(wèn)題的原因是多方面的，但主要的是來(lái)自政策和法律的不完善。根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)、政策及實(shí)踐中的做法，我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面存在以下幾方面的不足：1.政策局限：土地承包經(jīng)營(yíng)使農(nóng)用土地實(shí)現(xiàn)了“兩權(quán)分離”，土地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)可以分屬于集體和農(nóng)民兩個(gè)不同的主體，使農(nóng)用土地制度在原有基礎(chǔ)上得到了有效的改革和平穩(wěn)的調(diào)整。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)細(xì)化給農(nóng)民，初步實(shí)現(xiàn)了土地權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一，既維護(hù)土地集體所有制的基本框架，又使制度有了新的內(nèi)容和發(fā)展。同時(shí)，采取承包的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式也和農(nóng)民習(xí)慣的農(nóng)耕勞作方式有效銜接，得到農(nóng)民和社會(huì)各界擁護(hù)，新舊體制平穩(wěn)進(jìn)行，制度改革所支付的社會(huì)成本很低，改革帶來(lái)的效益顯著，改善了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況和生活水平，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。然而，由于客觀歷史條件的限制，土地承包經(jīng)營(yíng)引起的農(nóng)用土地制度改革是在缺乏成熟理論準(zhǔn)備與系統(tǒng)的政策設(shè)計(jì)的情況下進(jìn)行的，家庭土地承包制度只著重對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行調(diào)整，不可能深入地涉及農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)制度的改革問(wèn)題，因此與城鎮(zhèn)的國(guó)有土地使用制度改革相比，農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)制度的改革既不規(guī)范，也不系統(tǒng)，更不徹底。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與完善，這種制度的弊端逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，并嚴(yán)重影響著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。首先，農(nóng)用土地的產(chǎn)權(quán)體系不完整，土地產(chǎn)權(quán)主體不清。由于土地承包引起的“兩權(quán)分離”，從土地產(chǎn)權(quán)角度看并不完整，也不清晰。土地分別包含哪些產(chǎn)權(quán)，集體土地所有權(quán)權(quán)能，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)如何界定，以及土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)應(yīng)劃分為幾個(gè)不同的產(chǎn)權(quán)層次都未明確，甚至在這種土地制度中產(chǎn)權(quán)主體也是不清的，不僅有關(guān)產(chǎn)權(quán)分別屬于什么主體無(wú)明確說(shuō)法，就連集體土地所有權(quán)的主體是鄉(xiāng)、村還是組一直存在著爭(zhēng)議，其所有權(quán)權(quán)益如何分配更無(wú)法論及。其次，承包土地的權(quán)利是含混和殘缺的。承包和經(jīng)營(yíng)實(shí)屬兩種不同的經(jīng)濟(jì)行為，在生產(chǎn)組織和經(jīng)營(yíng)方式上非屬于同一層次，享有的土地權(quán)能也不同，籠統(tǒng)不加分割難以形成明晰的土地產(chǎn)權(quán)。嚴(yán)格地說(shuō)，目前的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)僅是一種在土地上耕作的權(quán)利，并非真正意義的地權(quán)，除了承包土地的行為權(quán)利明確屬于農(nóng)民外，有關(guān)轉(zhuǎn)包、租賃、抵押、轉(zhuǎn)讓等其他土地權(quán)利均未進(jìn)行設(shè)定，土地的使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)的行為主體是農(nóng)民還是集體也不明確。第三，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不穩(wěn)定，未能按土地物權(quán)的屬性給予保障。土地承包獲得的土地具有物權(quán)的特征，但目前卻以債權(quán)的形式給予保障。土地權(quán)利穩(wěn)含或附屬于經(jīng)濟(jì)承包關(guān)系中，以承包合同的形式表現(xiàn)，當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件變化引起承包關(guān)系變化時(shí)，土地的承包關(guān)系也隨之改變，同時(shí)，合同雙方當(dāng)事人訂立的一種契約關(guān)系，隱含于承包關(guān)系中的土地權(quán)益就與第三方無(wú)關(guān)，所以，無(wú)論怎么強(qiáng)調(diào)承包穩(wěn)定關(guān)系不變，只要合同不復(fù)存在或出現(xiàn)問(wèn)題，承包關(guān)系、土地權(quán)益也將不復(fù)存在，剩下的只是合同雙方當(dāng)事人自己內(nèi)部的債務(wù)糾紛。從法律屬性上講，這樣的土地關(guān)系是難以穩(wěn)定的，對(duì)土地權(quán)益的保障也是不可靠的。農(nóng)用土地制度的缺陷，造成了目前農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的一系列深層次矛盾和問(wèn)題。集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的土地所有權(quán)權(quán)益不清，使集體經(jīng)濟(jì)組織常侵害農(nóng)民權(quán)益，半數(shù)農(nóng)民分不清土地是集體還是國(guó)家的，自己的土地權(quán)益如何體現(xiàn)，征地補(bǔ)償經(jīng)常發(fā)生糾紛。承包土地使用權(quán)不明確，承包關(guān)系又靠經(jīng)濟(jì)合同來(lái)確定，土地的權(quán)利義務(wù)和使用時(shí)間就隨承包合同的變更而改變，隨著承包關(guān)系的調(diào)整而增減，土地承包形成的土地權(quán)利無(wú)法穩(wěn)定，也無(wú)法把農(nóng)民承包的土地當(dāng)作一種財(cái)產(chǎn)權(quán)來(lái)保護(hù)。由于承包土地的權(quán)利義務(wù)缺失，在保證了土地關(guān)系穩(wěn)定的同時(shí)，也使農(nóng)村勞動(dòng)力和土地“離不可分”，大量的勞動(dòng)力密集于相對(duì)少的土地之上，勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，農(nóng)民增收困難。同時(shí)，按農(nóng)戶均分的小塊土地，適應(yīng)了現(xiàn)有農(nóng)村生產(chǎn)力的需要，但因土地在產(chǎn)權(quán)上是凝固的，難以滿足適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)中歸并土地的要求，生產(chǎn)要素?zé)o法重新配置，使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整下于要么重新調(diào)整土地承包關(guān)系，要么放棄規(guī)模經(jīng)營(yíng)的尷尬局面。此外，缺失了土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益的生產(chǎn)責(zé)任制，雖然起到了最基本的“社會(huì)保障”作用，但因土地?zé)o法轉(zhuǎn)包、出租、流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，與土地相聯(lián)的生產(chǎn)任務(wù)使農(nóng)民象“候鳥(niǎo)”式的隨農(nóng)耕季節(jié)在城市與鄉(xiāng)間遷徒，以完成承包和打工兩種不同的生產(chǎn)和謀任務(wù)，剩余勞動(dòng)力無(wú)法順利地向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。2.法律滯后。土地法律制度的根本目的，是土地資源的保護(hù)和有效利用。土地法律制度的調(diào)整對(duì)象，是土地權(quán)屬關(guān)系、利用關(guān)系、流轉(zhuǎn)關(guān)系和管理關(guān)系。正如有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)行土地管理法律對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度的安排，都是建立在政府供給土地資源的基點(diǎn)之上的，也就是說(shuō)，現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度都是在政府所允許的范圍的制度創(chuàng)新，是政府供給土地資源的制度完善，是政府對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的管理，即土地行政的制度安排，而不是土地產(chǎn)權(quán)制度本身的誘致性發(fā)育。關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的問(wèn)題，土地管理法及土地承包法遠(yuǎn)滯后于政策及行政法規(guī)、司法解釋。1998年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見(jiàn)的通知，同意其關(guān)于建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。（在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對(duì)承包標(biāo)的依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股，其合法權(quán)益受法律保護(hù)，但嚴(yán)禁擅自將耕地轉(zhuǎn)為非耕地。）1998年10月14日發(fā)布的中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定規(guī)定：“農(nóng)地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進(jìn)行，不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓?！弊罡呷嗣穹ㄔ涸缭?986年就制訂了關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)，其中對(duì)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包兩種流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行了明確的規(guī)定。1999年重新頒布的關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定（試行）進(jìn)一步規(guī)定了轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、入股四種流轉(zhuǎn)形式。3.限制過(guò)嚴(yán)。第一，主體的限制。按土地管理法第14條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)”。第15條規(guī)定：“國(guó)有土地可以由單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。集體所有的土地由本集體組織以外的單位或個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。”由此可見(jiàn)，農(nóng)地使用權(quán)主要限于本社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民之間，非本社區(qū)的個(gè)人或組織受讓農(nóng)地使用權(quán)作為例外受到嚴(yán)格的限制。第二，流轉(zhuǎn)的前提是必須經(jīng)發(fā)包方同意。如農(nóng)業(yè)法第13條規(guī)定：“承包期間，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以轉(zhuǎn)包所承包的土地、山嶺、草原、灘涂、水面”。農(nóng)業(yè)部1994年12月關(guān)于穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系的意見(jiàn)規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押，但必須經(jīng)發(fā)包方同意。第三，流轉(zhuǎn)形式較少。就目前有關(guān)規(guī)定來(lái)看，主要限于轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、互換四種形式，如農(nóng)業(yè)法第13條，森林法第15條等都只規(guī)定了以上四種形式，而對(duì)于出讓、出租、抵押等形式則缺乏應(yīng)有的規(guī)定。縱觀農(nóng)用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，至少有十個(gè)方面的問(wèn)題需要在政策和法律上予以完善，以便在實(shí)際工作中加以規(guī)范。一是流轉(zhuǎn)范圍的封閉性；二是流轉(zhuǎn)的無(wú)契約性；三是流轉(zhuǎn)的無(wú)序性；四是主體地位不平等性；五是流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利義務(wù)不對(duì)等性；六是流轉(zhuǎn)性質(zhì)不明確性；七是政府干預(yù)過(guò)度性；八是補(bǔ)償機(jī)制缺失性；九是流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育滯后性；十是流轉(zhuǎn)機(jī)制缺乏法律保障性。只有解決這十個(gè)方面的問(wèn)題，才能規(guī)范各種形式家庭承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制，才能使家庭承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)符合“自愿、依法、有償”的要求，達(dá)到依法維護(hù)家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的合法權(quán)益，更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，推進(jìn)農(nóng)用土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。3.完善農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)制度，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)理順土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系，統(tǒng)籌各方利益，是規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。必須以十六屆三中全會(huì)精神為指針，按照土地產(chǎn)權(quán)構(gòu)建“三權(quán)分離”的農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)體系，創(chuàng)造性地發(fā)揮土地的基礎(chǔ)作用和產(chǎn)權(quán)制度的優(yōu)勢(shì)。1.集體土地所有權(quán)：集體土地所有權(quán)為農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)體系中最高層次的產(chǎn)權(quán)形態(tài)，其上可設(shè)置承包土地使用權(quán)等其他土地權(quán)利。集體土地為組、村或鄉(xiāng)集體所有，以組擁有所有權(quán)為主要形式；土地的處置權(quán)由所有權(quán)主體行使，可用于開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)包、入股、出租等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并可獲取土地所有權(quán)收益；所有權(quán)的組織和實(shí)現(xiàn)形式可實(shí)行土地股份合作制，土地所有權(quán)益隨集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份而取得，每個(gè)成員都有均等而不可分割的權(quán)益；集體土地所有權(quán)不得買(mǎi)賣(mài)，除土地交換、集體經(jīng)濟(jì)組織合并分拆、國(guó)家征用征購(gòu)?fù)恋貢r(shí)才能發(fā)生所有權(quán)轉(zhuǎn)移外，任何單位和個(gè)人不得隨意改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)；集體土地所有權(quán)是土地的一項(xiàng)最主要物權(quán)，所有權(quán)主體和每個(gè)集體的成員平時(shí)都享有土地帶來(lái)的所有權(quán)收益，征地時(shí)可適當(dāng)分割土地補(bǔ)償。2.承包土地使用權(quán)：承包土地使用權(quán)是集體土地所有權(quán)下的一個(gè)完整、獨(dú)立的土地產(chǎn)權(quán)形態(tài)。土地使用年期為30年或70年，本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民有獲得該權(quán)利的優(yōu)先權(quán)，使用權(quán)人也以本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民為主，一般以承包或“四荒”拍賣(mài)方式取得承包土地使用權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部可按戶均分承包的方式獲得使用權(quán)，已在第一、二輪承包延包中承包了土地的農(nóng)民則應(yīng)直接界定為取得承包土地使用權(quán)；在土地使用年期內(nèi)，承包土地使用權(quán)之上可附設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等他項(xiàng)權(quán)利，土地可由使用權(quán)人自己使用，也可以入股、轉(zhuǎn)包、出租予以他人經(jīng)營(yíng)，經(jīng)土地所有者同意，還可以用于抵押融資，暫不允許轉(zhuǎn)讓；承包土地使用權(quán)按不動(dòng)產(chǎn)的特性給予法律保障，一經(jīng)取得并通過(guò)政府土地登記，使用權(quán)人和土地權(quán)利義務(wù)不能再隨意改變，必須改變的，當(dāng)事人要按市場(chǎng)價(jià)格向使用權(quán)人支付土地財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償；承包土地使用權(quán)是土地的一項(xiàng)