農(nóng)村研究論文-農(nóng)地使用制度的永佃權(quán)模式選擇.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)地使用制度的永佃權(quán)模式選擇自1919年德國(guó)魏瑪憲法確立了所有權(quán)限制之原則以來(lái)，相對(duì)于自主物權(quán)的他主利用即用益物權(quán)制度就在促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的潮流中起著甚至比所有權(quán)更為重要的作用。馬克思曾經(jīng)指出：“資本主義生產(chǎn)資料私有制絕不是一種簡(jiǎn)單的歸屬關(guān)系，而是一種過(guò)程。”其實(shí)質(zhì)已經(jīng)指明了資本主義的私人占有制度若沒(méi)有他主占有制度的補(bǔ)充即不會(huì)取得如此巨大的成功。而我們中國(guó)的改革進(jìn)程也表明：沒(méi)有農(nóng)村土地使用權(quán)與集體土地所有權(quán)的分離，就沒(méi)有中國(guó)的現(xiàn)代化。1可見(jiàn)，土地用益物權(quán)制度，尤其是農(nóng)地使用制度是事關(guān)中國(guó)發(fā)展命運(yùn)的歷史性課題，在新的發(fā)展形勢(shì)下對(duì)其進(jìn)行研究改革和完善具有極其重大的意義。一、我國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益缺失的現(xiàn)狀土地制度在鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化結(jié)構(gòu)中具有核心的地位。誰(shuí)控制了鄉(xiāng)村的土地，誰(shuí)就控制了鄉(xiāng)村政治經(jīng)濟(jì)文化權(quán)力。在我國(guó)現(xiàn)行體制下，農(nóng)民與土地的關(guān)系，直觀上可以從兩個(gè)層次去考察：一是從提高土地產(chǎn)出和發(fā)展生產(chǎn)的角度看兩者的關(guān)系。主要考慮的是土地資源的合理利用及其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)；二是從農(nóng)民的土地收益的角度看兩者之間的關(guān)系。主要考慮的是與土地價(jià)值、地租相關(guān)的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益。在我國(guó)人多地少的國(guó)情下，由于外在制度規(guī)則在短期內(nèi)不可能完全內(nèi)化為農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部制度規(guī)則，尤其是國(guó)家公權(quán)力未能得到有效約束，許多相關(guān)配套法律制度尚不完善，因而日益暴露出許多問(wèn)題：第一，主管部門片面理解“以地生財(cái)”，通過(guò)大量低價(jià)征購(gòu)，甚至動(dòng)用暴力或欺騙手段圈占耕地，然后“暗箱操作”，形成土地的黑市和權(quán)錢交易；第二，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中過(guò)多的行政干預(yù)，不僅脫離了生產(chǎn)力發(fā)展的狀況，也違背了農(nóng)民自愿的原則；第三，村集體管理土地的權(quán)利強(qiáng)化，農(nóng)戶的承包權(quán)被非正常削弱，進(jìn)而使一些農(nóng)民成為“失地者”；第四，工商企業(yè)和專業(yè)大戶直接進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，有的還讓農(nóng)民直接承擔(dān)著企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)一旦經(jīng)營(yíng)失敗，農(nóng)民頓時(shí)無(wú)土無(wú)業(yè)。此外，期限過(guò)短而掠奪性耕作、法制不明而轉(zhuǎn)包漁利等問(wèn)題不一而足。二、農(nóng)地使用制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)價(jià)值農(nóng)地制度不僅牽涉到農(nóng)民的切身利益，也是關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的大事。農(nóng)地使用制度的設(shè)計(jì)，至少要平衡以下幾種社會(huì)價(jià)值：（一）土地的公有制價(jià)值即要繼續(xù)堅(jiān)持土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，通過(guò)賦予土地使用權(quán)強(qiáng)大的物權(quán)性使我們的改革既不過(guò)分背離目前國(guó)家的基本制度，又能夠達(dá)到殊途同歸的目的。那種主張土地私有化的論調(diào)不僅與我國(guó)的基本制度不相容，而且不利于社會(huì)的穩(wěn)定與有序發(fā)展。2通過(guò)在現(xiàn)有制度框架內(nèi)的兩權(quán)分立的制度設(shè)計(jì)，可以達(dá)到既保證現(xiàn)有秩序的穩(wěn)定，又能使農(nóng)民實(shí)際取得相當(dāng)于自己所有的物權(quán)。（二）土地的社會(huì)保障價(jià)值當(dāng)前在我國(guó)，大多數(shù)農(nóng)民賴以生存的主要生產(chǎn)資料仍然是土地，雖然隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民土地外收入在總收入中的比例有所增加，農(nóng)地的社會(huì)保障功能有降低的趨勢(shì)，但在廣大的不發(fā)達(dá)地區(qū)，土地作為社會(huì)保障代替物的功能仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。在社會(huì)保障體系不完善或者根本不存在的情況下，土地的社會(huì)保障功能仍不能忽視。（三）土地的有效利用價(jià)值提高物的有效利用價(jià)值，是整個(gè)物權(quán)制度的核心內(nèi)容，而農(nóng)地物權(quán)制度因其客體的特殊性而獨(dú)具特點(diǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)具有長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，需要經(jīng)營(yíng)者作長(zhǎng)期投入。土地的利用價(jià)值不僅體現(xiàn)在土地的即時(shí)產(chǎn)出上，還體現(xiàn)在土地資源的保護(hù)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展的能力等方面。因此，穩(wěn)定的地權(quán)對(duì)土地的有效利用起著積極的作用。同時(shí)，我們所要注意的是，穩(wěn)定地權(quán)不是靜止的、“僵化”式的穩(wěn)定，而是一種動(dòng)態(tài)中的穩(wěn)定，也就是在承包期內(nèi)，把土地作為一種有價(jià)值、可交換的資產(chǎn)，使它流動(dòng)起來(lái)。（四）土地資源的效率價(jià)值在新形勢(shì)下，必須轉(zhuǎn)變農(nóng)村土地資源配置長(zhǎng)期堅(jiān)持的“公平優(yōu)先，兼顧效率”的原則。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)立法絕不能固化目前已經(jīng)形成的“均田制”格局，因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值化趨勢(shì)表明，土地的社會(huì)保障功能完全可以與土地的生產(chǎn)要素功能分離開(kāi)來(lái)，“均田制”所發(fā)揮的維護(hù)社會(huì)公平的作用完全可以通過(guò)引入新的制度安排得以實(shí)現(xiàn)。三、以永佃權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)用土地使用權(quán)之物權(quán)化思路在現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)制下，不難看出國(guó)家、集體、農(nóng)戶三方主體在農(nóng)地上享有不同的利益訴求。對(duì)于國(guó)家而言，在民法中事實(shí)上不存在抽象的國(guó)家利益，國(guó)家所有權(quán)事實(shí)是各級(jí)政府的公法法人所有權(quán)，國(guó)家利益在經(jīng)濟(jì)生活中體現(xiàn)為各級(jí)政府作為法人的利益。3對(duì)于鄉(xiāng)村集體而言，因?yàn)槲覈?guó)法律規(guī)定的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織在很多地方已經(jīng)不復(fù)存在，從而缺乏其權(quán)利的代言人，所以在實(shí)踐中往往異化為鄉(xiāng)村干部集體的利益。對(duì)于農(nóng)戶，實(shí)際上與農(nóng)民是同義語(yǔ)，因?yàn)楝F(xiàn)行農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)大部分是以戶作為經(jīng)營(yíng)單位與統(tǒng)計(jì)單位。對(duì)于各級(jí)政府而言，其對(duì)農(nóng)地享有最終控制權(quán)、間接收益權(quán)和對(duì)種植物種類的控制權(quán)。對(duì)農(nóng)地最終控制權(quán)現(xiàn)實(shí)的具體表現(xiàn)形式就是所謂的“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的制度安排。這種“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的制度安排，由于要將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地所有權(quán)，而這種轉(zhuǎn)權(quán)又是在國(guó)家征用權(quán)的強(qiáng)力干預(yù)下進(jìn)行的，因此，這種制度安排雖然能夠保證土地漲價(jià)歸公，卻不能保證土地漲價(jià)歸公后的合理分配，相反，直接誤導(dǎo)了土地增值收益在城鄉(xiāng)之間不公平分享。農(nóng)民在失去土地的同時(shí)，也失去了今后生活的保障。間接收益權(quán)體現(xiàn)在國(guó)家的糧食收購(gòu)政策上，糧食收購(gòu)政策表明國(guó)家享有對(duì)農(nóng)地收益的一部分，可以理解為對(duì)農(nóng)地收益所征收的一種間接稅；對(duì)種植物種類的控制權(quán)體現(xiàn)在國(guó)家為了保證糧食安全而對(duì)重要農(nóng)作物的播種面積的控制。對(duì)于村集體而言，其擁有選擇農(nóng)地使用制度的權(quán)利、調(diào)整農(nóng)地的權(quán)利、收取承包費(fèi)的權(quán)利和限制農(nóng)地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中，鄉(xiāng)村集體往往利用其調(diào)整農(nóng)地的權(quán)力從而謀求自己的利益及土地征收過(guò)程中謀取自己的利益。但是從現(xiàn)行農(nóng)地使用制度來(lái)看，三類主體享有農(nóng)地利益不但存在先后順序之分，而且三者之間享有的利益的界限并不清晰，往往一損俱損，三方主體的利益都受到損害。正如前文所述，現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存在諸種弊端，首先是因?yàn)槠鋵儆趥鶛?quán)，只具有對(duì)內(nèi)效力，不具有對(duì)外效力。司法機(jī)關(guān)介入土地承包合同的糾紛，也只能依據(jù)債法的有關(guān)規(guī)則進(jìn)行審理。但是，締結(jié)債法上契約首先必須使當(dāng)事人具有平等的地位，而在許多農(nóng)村社區(qū)廣大農(nóng)產(chǎn)作為承包人根本無(wú)法與發(fā)包人處于平等的地位。加之土地發(fā)包人借助行政權(quán)力進(jìn)行干涉，更使農(nóng)戶權(quán)利不斷受到侵害。而我國(guó)集體農(nóng)地承包過(guò)程中成員權(quán)觀念的存在及國(guó)家權(quán)力對(duì)于農(nóng)村控制的弱化，也導(dǎo)致了鄉(xiāng)村集體（尤其是村干部）作為發(fā)包人任意變動(dòng)現(xiàn)行耕地占有現(xiàn)狀的壓力與動(dòng)力。將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改造為永佃權(quán)具有可行性，主要理由在于：第一，從主體來(lái)看，永佃權(quán)的主體一方是土地所有人，另一方是租佃耕作人。在我國(guó)，農(nóng)地所有人是集體或國(guó)家，農(nóng)民是農(nóng)地的使用人，這符合永佃權(quán)的主體要求。第二，從客體來(lái)看，永佃權(quán)的客體與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體完全一致，均為農(nóng)地。第三，從目的來(lái)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與永佃權(quán)其權(quán)利目的相同，都是農(nóng)用目的，即在他人土地上進(jìn)行耕作或畜牧。第四，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與永佃權(quán)都存在土地所有人與使用人人格分離的情形。只不過(guò)永佃權(quán)與土地所有權(quán)人人格分離更為徹底。第五，現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革的方向已經(jīng)使其權(quán)能接近于永佃權(quán)權(quán)能，只不過(guò)永佃權(quán)人所享有的權(quán)能更為豐富與完整。所以將農(nóng)地使用關(guān)系物權(quán)化，在農(nóng)地上設(shè)立永佃權(quán)也是穩(wěn)定農(nóng)地使用關(guān)系的方法。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與永佃權(quán)有這么多的契合點(diǎn)或許不是完全由于偶然，因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)始于民間的創(chuàng)舉，而永佃權(quán)早在宋朝就出現(xiàn)于中國(guó)，直到民國(guó)還存在，故農(nóng)民對(duì)其內(nèi)容與運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制比較熟悉，在創(chuàng)造一項(xiàng)新制度的時(shí)候，就可能從現(xiàn)成的或熟悉的制度中吸取合理成分。在公有制的基礎(chǔ)上重建永佃權(quán)，只是借用其形式，吸收其合理內(nèi)核，也不改變土地的所有制形式，也不會(huì)危及社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并將有利于穩(wěn)固當(dāng)事人雙方的法律關(guān)系，彌補(bǔ)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)的不足。4四、農(nóng)用土地使用權(quán)制度之重塑（一）農(nóng)用土地使用權(quán)的取得農(nóng)用土地使用權(quán)的取得，可分為因法律行為取得和法律原因以外取得。1、法律行為之取得。當(dāng)事人得依契約定農(nóng)用土地使用權(quán)，并采用書(shū)面形式，須履行登記手續(xù)才生效。以農(nóng)村集體為單位，在現(xiàn)有農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，農(nóng)村集體成員同集體重新簽訂使用權(quán)合同，并進(jìn)行統(tǒng)一登記，對(duì)“四荒”土地使用權(quán)的取得類推適用，但應(yīng)有所區(qū)別。2、因法律行為以外原因取得。這種情況主要指繼承取得，權(quán)利人生前取得農(nóng)用土地使用權(quán)并在使用土地過(guò)程中對(duì)土地的投入使得土地價(jià)值增加；死后民事主體資格消滅而使得農(nóng)用土地使用權(quán)無(wú)權(quán)利人，法律應(yīng)允許土地使用權(quán)繼承。但因繼承取得農(nóng)用土地使用權(quán)，仍應(yīng)進(jìn)行登記，否則不得處分權(quán)利，并對(duì)抗第三人。此外，農(nóng)用土地使用繼承，必然會(huì)打破權(quán)利主體現(xiàn)有的社區(qū)限制，但只要系集體成員并以農(nóng)業(yè)為目的而使用就應(yīng)承認(rèn)其農(nóng)用土地使用權(quán)。（二）農(nóng)用土地使用權(quán)之效力農(nóng)用土地使用權(quán)之效力以權(quán)利人角度視之，包括農(nóng)用土地使用權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)兩方面內(nèi)容：1、土地之占有權(quán)。農(nóng)用土地使用人依設(shè)定行為或繼承為基礎(chǔ)得對(duì)農(nóng)用土地為農(nóng)業(yè)目的的實(shí)際管領(lǐng)。此系權(quán)利人使用，收益的前提。2、土地使用、收益權(quán)。使用土地使用權(quán)人于法定或設(shè)定行為所限目的范圍內(nèi)得任意利用土地，并就使用土地所生產(chǎn)的收益享有所有權(quán)；我國(guó)農(nóng)用土地使用應(yīng)限于農(nóng)業(yè)目的，包括耕作、畜牧、種植等多方面的農(nóng)業(yè)使用。3、有限的處分權(quán)。農(nóng)用土地使用權(quán)人對(duì)農(nóng)用土地使用權(quán)的處分主要受到土地用途的限制，不違背有效農(nóng)用土地使用權(quán)的前提下可用于轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。4、地租支付之義務(wù)。支付地租乃權(quán)利人使用他人土地之對(duì)價(jià)，也系土地所有權(quán)人實(shí)現(xiàn)其權(quán)利內(nèi)容的形式。但地租不得于權(quán)利人收益產(chǎn)生前支付，且權(quán)利人繼承人負(fù)有支付將來(lái)地租和前權(quán)利人所積欠的地租的義務(wù)。地租支付制度可采用馬克思主義有關(guān)地租理論。首先，應(yīng)以現(xiàn)有農(nóng)用土地為范圍進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)定等級(jí)。根據(jù)土地的地理位置，肥沃程度不同評(píng)定等級(jí)，并分別確立級(jí)差地租和絕對(duì)地租。農(nóng)民對(duì)其使用的土地追加投入增加土地價(jià)值形成級(jí)差地租；就所有土地根據(jù)土地資本的有機(jī)構(gòu)成與社會(huì)平均資本的有機(jī)構(gòu)成之比例確定絕對(duì)地租。其次，對(duì)地租的收取嚴(yán)格執(zhí)行地租收取制度。絕對(duì)地租和級(jí)差地租由集體享有，級(jí)差地租由農(nóng)民享有。國(guó)家在土地收益上按一定的比例提取稅金。由此，我國(guó)農(nóng)用土地使用費(fèi)的構(gòu)成上應(yīng)包括國(guó)家稅收和地租（排除級(jí)差地租）兩部分內(nèi)容，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)不合理和基層干部濫用職權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生。（三）農(nóng)用土地使用權(quán)的消滅1、消滅原因。農(nóng)用土地使用權(quán)作為物權(quán)的一種，應(yīng)適用物權(quán)消滅的一般原理。但農(nóng)用土地使用權(quán)系不動(dòng)產(chǎn)，其消滅原因之特殊性主要表現(xiàn)為以下幾方面：第一，農(nóng)用土地使用權(quán)期限屆滿。農(nóng)用土地使用權(quán)為限期物權(quán)。其期限屆滿后針對(duì)不同情況作不同處理。如果非集體成員因轉(zhuǎn)讓和其它原因取得農(nóng)用土地使用權(quán)的，則由于期限屆滿權(quán)利終止。如果是集體成員享有農(nóng)用土地使用權(quán)的，則期限屆滿后該農(nóng)用土地使用權(quán)期限自動(dòng)延長(zhǎng)。第二，權(quán)利人的拋棄。農(nóng)用土地使用權(quán)的拋棄，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)是種權(quán)利處分行為。其作為一種民事權(quán)利，應(yīng)允許權(quán)利人拋棄。但這種權(quán)利同時(shí)又附有一定的義務(wù)，所以應(yīng)加以限制。如我國(guó)臺(tái)灣具體做法是權(quán)利人拋棄永佃權(quán)，應(yīng)于3個(gè)月前向土地所有人以意思表示為之。非因不可抗力繼續(xù)一年不為耕作者，視為放棄永佃權(quán)。5我國(guó)在物權(quán)法中今后也應(yīng)規(guī)定此類限制。第三，因國(guó)家公共利益需要而征用。土地乃國(guó)家主權(quán)之象征，國(guó)家基于公共利益需要征用土地，土地所有人和使用權(quán)人均應(yīng)服從。但這種征用應(yīng)嚴(yán)格進(jìn)行限制，首先是必須為公共利益所需，其次必須同國(guó)家保護(hù)耕地的政