農(nóng)村研究論文-農(nóng)村稅費改革的相關(guān)改革.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)村稅費改革的相關(guān)改革內(nèi)容提要：農(nóng)村稅費改革的成功，取決于一系列相關(guān)改革的順利推進。財政體制改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革、農(nóng)村基礎(chǔ)教育改革、如何消解鄉(xiāng)村債務(wù)、重構(gòu)農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)體系，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府職能的轉(zhuǎn)換是與農(nóng)村稅費改革直接相關(guān)的方面。關(guān)鍵詞：農(nóng)村稅費改革，財政體制改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革農(nóng)村稅費改革只是破了新的歷史時期農(nóng)村改革的題，更艱難的改革還在后頭。農(nóng)村稅費改革的成功，將取決于一系列配套性的改革。如果與農(nóng)村稅費改革相關(guān)的許多重要方面仍沿襲舊的體制，那么，要么農(nóng)村稅費改革難以為繼，加重農(nóng)民負擔現(xiàn)象反彈；要么在正常體制之外又會生長出新的問題，使稅費改革本身的成效大打折扣。所以，應(yīng)當在重視農(nóng)村稅費改革的同時，將與之相配套的一系列改革提上議事日程。一、財政體制改革現(xiàn)在的財政體制明顯向中央和省一級過分集中，縣以下的基層財力嚴重不足。目前我國縣鄉(xiāng)兩級的財政收入約占全國財政總收入的20%，而縣鄉(xiāng)兩級財政供養(yǎng)的人員卻約占全國財政供養(yǎng)人員總數(shù)的70%(李培林，2004)。我并不認為國家財政應(yīng)當包攬縣鄉(xiāng)日益膨脹的公務(wù)員隊伍，也不認為縣鄉(xiāng)兩級財政供養(yǎng)人員占了全國財政供養(yǎng)人員總數(shù)的三分之二就要求中央財政去滿足這樣的需求，只是說一個國家的財政過分集中于中央，必然導致地方產(chǎn)生一系列不規(guī)范的行為，農(nóng)村基層的亂收費盡管有種種原因，但與基層財力嚴重不足不能說沒有關(guān)系。與其說在中央集中了過多的財力之后，反過來探討如何加強財政轉(zhuǎn)移到基層的力度，還不如從根本上理順財政體制，明確中央和地方的利益關(guān)系。在現(xiàn)有財政體制下，農(nóng)村稅費改革必然減少鄉(xiāng)村的收入，稅費改革使全國所有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村至少要少收費1200億元，雖然中央下決心每年拿出200億元用于鄉(xiāng)、村兩級的財政轉(zhuǎn)移支付，表面上似乎與過去的稅費總額大體上平衡了，但鄉(xiāng)、村兩級實際上卻少收了1000億元(何開蔭，2001)?，F(xiàn)在看來，鄉(xiāng)村財政拮據(jù)，既有鄉(xiāng)村財政開支不合理的問題，稅費改革的同時，就是要改變這種不合理的狀態(tài)；又有財政體制本身的問題，在稅費改革的同時，應(yīng)對現(xiàn)有財政體制進行改革。農(nóng)村基層財力不足，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口較大，已嚴重影響到農(nóng)村基層政權(quán)的正常運行。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口可分為真實的財政缺口和不真實的財政缺口，對真實的財政缺口應(yīng)當通過財政體制改革予以-解決，對不真實的財政缺口必須通過制度建設(shè)，用制度硬約束加以堵塞。不改變稅收高度集中的問題，農(nóng)村稅費改革難以正常運行。因此，一方面著力于改革財政體制，設(shè)計出一套中央、地方分權(quán)合理、事權(quán)清晰、責任明確、財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的財政新體制；另一方面是加強財政支農(nóng)力度。由于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和弱質(zhì)的特點，國家財政要建立多渠道、多層次、多形式的農(nóng)業(yè)投入體系。財政要支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，財政投入要重點投向公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品，改善農(nóng)業(yè)發(fā)展的條件，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本。國家財政主要是支持農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施體系、生態(tài)環(huán)境保護體系和防災減災體系建設(shè)，農(nóng)業(yè)教育、科研、培訓和技術(shù)創(chuàng)新推廣體系建設(shè)，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營專業(yè)化、市場化的社會化服務(wù)體系建設(shè)，促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的扶貧支撐體系建設(shè)。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府在長期運行過程中，已積累了相當多的問題，主要有兩條：一機構(gòu)膨脹，人浮于事；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責不清。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這兩大嚴重問題，是基于農(nóng)村稅費改革前的舊體制基礎(chǔ)之上的。長期以來，農(nóng)業(yè)稅構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員工資的重要來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)龐大的機構(gòu)是靠農(nóng)業(yè)稅以及農(nóng)業(yè)稅之外的各種收費來維持的。一般地，工資支出占鄉(xiāng)、鎮(zhèn)財政支出的三分之二左右。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫，人浮于事，是農(nóng)民負擔加重和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的重要原因。要從根本上減輕農(nóng)民負擔，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困難問題，必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)進行改革。隨著農(nóng)業(yè)稅及其附加的逐步取消，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須轉(zhuǎn)變職能，必須精簡機構(gòu)、人員。免征農(nóng)業(yè)稅及其附加意味著斷了支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不規(guī)范運行的財源，起著釜底抽薪的作用，但轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)人員是一項十分復雜、牽涉面相當廣、操作難度非常大的工作，稅費改革并不必然有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的自動轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府冗員也不會自動減少?？傊F(xiàn)行農(nóng)村稅費改革尚未從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口帶來的一系列問題。需要強調(diào)的是，轉(zhuǎn)變政府職能與精簡機構(gòu)同等重要，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變真正到位了，精簡機構(gòu)、壓縮人員才順利成章；而只有精簡機構(gòu)、壓縮人員，轉(zhuǎn)變職能才能落到實處，否則，多余的機構(gòu)、人員必然無事生非，想出種種辦法延伸、放大政府的職能?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革的難點在于：鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)不清，到底哪些事是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當做、必須做好的事?哪些事是縣、市級政府的事?鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級上與縣、下與村的關(guān)系應(yīng)當是怎樣的一種關(guān)系?鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理模式又是怎樣的?這些基本問題不理清，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革缺乏目標模式，即使某些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革取得了一些成效，也只是枝節(jié)上的一些改動，或暫時性的某些舉措。而由于我國各地鄉(xiāng)村發(fā)展水平的巨大差異，使得這些基本問題更難有一個統(tǒng)一的模式?？茖W劃分職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政府組織，要按照“市場能解決的，政府不干預；民間能負擔的，政府不承辦”的原則，主要管市場管不了且無法管的事。合理設(shè)置機構(gòu)也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革的必然要求。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機構(gòu)看，要按照市場經(jīng)濟“小政府、大社會”的模式，將過去職能分散的機構(gòu)簡并為主管社會事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟管理的綜合部門，要精簡、分流人員，從現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員看，雖然黨政行政人員的比例不高，但還是有精簡空間的，黨委成員和副鄉(xiāng)長可交叉兼職，機關(guān)工作人員因事設(shè)崗，兼職使用工按照哪里來哪里去的原則，徹底清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)自聘人員，對精簡的人員可鼓勵其創(chuàng)辦經(jīng)營實體或服務(wù)性機構(gòu)，也可鼓勵其三、農(nóng)村基礎(chǔ)教育改革長期以來，農(nóng)村實行的是所謂“分級辦學，分級管理”的模式，即由縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村分別承擔不同的基礎(chǔ)教育費用，義務(wù)教育經(jīng)費主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級來負擔。稅費改革前，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費主要來源于三個方面：財政撥款(鄉(xiāng)級財政)、教育費附加(向農(nóng)民收取的“三提五統(tǒng)”中的一項)和教育集資。由于鄉(xiāng)級財政薄弱，后二者實際成為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的主渠道。據(jù)調(diào)查顯示，目前我國義務(wù)教育的投人中，78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔，9%左右由縣財政負擔，11%左右由省地負擔，而中央負擔的僅有2%左右(高新軍、楊以謙，2001)。稅費改革取消了農(nóng)村教育附加和教育集資，與稅費改革幾乎同時推行的是農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)為“以縣為主”的管理體制，即由縣一級統(tǒng)一管理農(nóng)村義務(wù)教育的人權(quán)、事權(quán)和財權(quán)。但由于目前財權(quán)劃分是各省財政向中央集中，省以下財政向省集中，縣一級的財權(quán)與事權(quán)嚴重不對稱，縣一級事實上很難承受一縣農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費，縣一級能?？h級機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)就很不錯了，相當多的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，由于縣級財政困難，根本無法保證教育經(jīng)費的落實、到位。一些經(jīng)濟發(fā)展程度較高的省份，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的經(jīng)費由省、市、縣三級承擔，但由于農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拮據(jù)，村一級更是沒有多少財力，使得校舍維修、學校合并，教育設(shè)備添置等費用仍無法落實。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下中小學的許多具體問題，很難及時傳達到縣一級，一個縣那么大，教育點那么多，諸如校舍維修、教育設(shè)備添置難以及時、足夠地得到保證。所以，除了極少數(shù)經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)外，我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費普遍嚴重不足。另外，由于我國鄉(xiāng)村教育點小而分散，教育投資效益差，教育質(zhì)量無法保證，因此，稅費改革之后對農(nóng)村的義務(wù)教育管理體制迫切需要通盤考慮，進行新的制度設(shè)計?，F(xiàn)在，有些地方以改革之名，借用企業(yè)轉(zhuǎn)制的做法，將農(nóng)村中小學校、特別是教育質(zhì)量較好的學校一賣了之，私營企業(yè)主在買了中小學校后，理直氣壯地以民辦學校的形式收取高額學費，進而利用高報酬、高待遇將農(nóng)村優(yōu)質(zhì)的師資吸引到民辦學校來，而大量公辦中小學校的優(yōu)良師資流失，形成公辦學校與民辦學校的巨大反差。農(nóng)民子女要上優(yōu)質(zhì)的民辦學校就要繳大量費用，上公辦學校就沒有良好的師資保證，這無疑進一步加劇了教育的不公平。這種情況應(yīng)當引起有關(guān)部門的高度重視，并及時予以糾正。諸如此類情況似乎已經(jīng)形成這樣一個怪圈：稅費改革之后，農(nóng)民從表面上減輕了看得見的幾十元、幾百元錢，但上學、就醫(yī)等等反而增加了更多的支出，類似教育不公平還將會造成“貧困的傳代”。從道理上講，教育是公共產(chǎn)品，讓全體公民受教育特別是基礎(chǔ)教育既是公民的義務(wù)、權(quán)利，也是國家的基本職責，農(nóng)村義務(wù)教育的屬性要求政府有義不容辭的責任為農(nóng)村公民提供義務(wù)教育，國家財政最終將承擔城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費，但看來還有個過程，還要創(chuàng)造必要的條件。農(nóng)村基礎(chǔ)教育的經(jīng)費到底由誰承擔，道理上講很清楚，但轉(zhuǎn)入正題需要一個過程，要做好必要的準備工作，條件具備了就應(yīng)當由國家財政承擔農(nóng)村義務(wù)教育。四、鄉(xiāng)村債務(wù)的消解現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了一個普遍性的現(xiàn)象：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府和村集體經(jīng)濟組織在運轉(zhuǎn)過程中，收不抵支，多年累積，形成了巨大的債務(wù)負擔。由于長期以來，鄉(xiāng)、村正常運轉(zhuǎn)的費用依靠的是農(nóng)業(yè)稅之外的各種收費、攤派。稅費改革后，村級組織收入主要靠農(nóng)業(yè)稅附加，限額為正稅的20%，逐年減免農(nóng)業(yè)稅以至全免農(nóng)業(yè)稅，導致村一級收入大幅度下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，鄉(xiāng)村債務(wù)問題由來已久，并不是因農(nóng)村稅費改革而帶來的，只不過是，稅費改革的推行，降低了村級的收入，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政困難，從而使得鄉(xiāng)村債務(wù)問題更加凸顯出來，現(xiàn)在已經(jīng)危及到鄉(xiāng)村的正常運轉(zhuǎn)。如果一方面封住了收費的口子，另一方面卻留下了資金的硬缺口，那么，其結(jié)果必然有兩種：一是農(nóng)村基層想著法子開收費之門，從而使減輕農(nóng)民負擔的目標落空；二是嚴重制約農(nóng)村基層組織的正常運轉(zhuǎn)，最終仍以農(nóng)民利益受損為代價。農(nóng)村在推行稅費改革的同時，必須要對鄉(xiāng)村的職能予以重新界定，分清哪些是基本職能，哪些是額外職能，哪些開支是必須的，哪些開支是應(yīng)當省卻的。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入無法從體制上得到保證，會迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門想方設(shè)法從農(nóng)民身上收錢。在現(xiàn)行財政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立一級財政，并要求收支自我平衡，而當收入嚴重不抵支出時，向農(nóng)民收錢的壓力就始終存在。再說鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府沉重的債務(wù)負擔非常不利于一級基層政權(quán)正常工作的展開，身負沉重的債務(wù)就很難保證鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府財政收、支的規(guī)范化運作。農(nóng)村稅費改革的直接目的是減輕農(nóng)民負擔，但這一目標的實現(xiàn)，應(yīng)以農(nóng)村基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)，或者說減輕農(nóng)民負擔與農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)是相輔相成的。如果農(nóng)民負擔是減輕了，但鄉(xiāng)村無法運轉(zhuǎn)了，或者說鄉(xiāng)村行政體制還是老一套，那么，這樣的稅費改革成本太高，稅費改革的成果也很難鞏固。農(nóng)村稅費改革調(diào)整了國家與農(nóng)民的關(guān)系，但目前農(nóng)民的負擔主要是稅外負擔，而稅外負擔實際上已成為鄉(xiāng)村兩級重要的收入來源，所以在稅費改革的同時，必須對鄉(xiāng)村的運轉(zhuǎn)費用予以明確的規(guī)定，調(diào)整好農(nóng)民與鄉(xiāng)村的利益關(guān)系，這樣稅費改革的目的才能最終實現(xiàn)。五、農(nóng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)包括農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路、橋梁、鄉(xiāng)村電力、廣播電視、通訊設(shè)施等。公共福利有醫(yī)療衛(wèi)生、防疫、計劃生育、優(yōu)撫、五保戶、殘疾人、民兵訓練等支出。農(nóng)村公共設(shè)施是鄉(xiāng)村社會的公共產(chǎn)品，鄉(xiāng)村社會的基本特征決定了這些方面的建設(shè)有其特殊性。在城鄉(xiāng)二元體制下，城市公共產(chǎn)品一直由國家負擔，農(nóng)村公共產(chǎn)品則由鄉(xiāng)村自行解決。稅費改革之前，農(nóng)田水利建設(shè)、鄉(xiāng)村道路、橋梁等公共建設(shè)經(jīng)費還有計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練是由農(nóng)業(yè)稅、提留統(tǒng)籌以及各種合理不合理的收費來解決的，免繳農(nóng)業(yè)稅之后，農(nóng)村公共產(chǎn)品投入都無明確的支出途徑，這個缺口怎樣填補?按照政策規(guī)定，與農(nóng)民利益密切相關(guān)的公共產(chǎn)品建設(shè)采取“一事一議”的辦法解決，可“一事一議”面對農(nóng)民家庭利益的不一致性，公眾意愿很難整合的現(xiàn)實，操作難度非常大，又有上限限制，根本無法解決農(nóng)村那么多公共設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)。安徽省懷遠縣、濉溪縣在稅費改革前優(yōu)待金實行以縣為單位或以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的統(tǒng)籌，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責兌現(xiàn)。一般情況是五保、農(nóng)村優(yōu)撫所需經(jīng)費都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責統(tǒng)籌和兌現(xiàn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村共同負擔。稅費改革后，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，村沒有資金，優(yōu)待金已難以兌現(xiàn)了?！坝捎谥醒胴斦蠐艿脑鲑Y資金每年下半年才撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，五保經(jīng)費按季撥付出現(xiàn)一定困難?！薄傲钊藫鷳n的是，農(nóng)業(yè)稅、附加稅的減少導致有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法按當?shù)厣夏贽r(nóng)民人均純收入的標準保障五保老人的生活。在長期拖欠干部補貼的情況下，今后五保經(jīng)費的兌現(xiàn)將難以保證?！痹趯嵉卣{(diào)查過程中，我們發(fā)現(xiàn)很多基層對農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)根本不管了，也管不了了。稅費改革后農(nóng)村基層財力減少，會導致農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給水平迅速下降，甚至嚴重制約農(nóng)村發(fā)展，對此必須引起政府的高度重視。六、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府職能的轉(zhuǎn)換多年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級政府布置的各項“升級達標”任務(wù)層出不窮，名目難以一一列舉，而這些政府指令要完成的硬任務(wù)又沒有相應(yīng)的財政支持，所謂上級政府出政策，下級政府出資金。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，上級政府各部門都是它的頂頭上司，得罪不了，得罪不起。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要完成上級布置的名目繁多的任務(wù)，不光要花費大量的精力，還要貼錢，在這種情況下，只有將負擔轉(zhuǎn)移到農(nóng)民頭上，這幾年農(nóng)民負擔加重的原因之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要完成這些來自于上級的硬性規(guī)定。這一問題說到底是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府的職能轉(zhuǎn)換問題，是各級政府的事權(quán)財權(quán)劃分問題。這些問題不解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級部門仍繼續(xù)以往的管理辦法、管理模式，那么，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村勢必處于難以招架之中。過去上層與基層之間的關(guān)系被人們形容是“上面千條線，下邊一根針”，后來強調(diào)機構(gòu)對口設(shè)置，每條線都想要一根針，所有上級部門都紛紛往基層伸腿，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)小而全，部門越設(shè)越多?？h屬職能部門和事業(yè)單位還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了諸多派出機構(gòu)，即所謂“七所八站”等事業(yè)、企業(yè)單位，有不少條條管的事業(yè)單位表面上在主管局領(lǐng)工資，實際上卻是鄉(xiāng)財政上繳的農(nóng)業(yè)稅款撥給主管局后再下發(fā)的。“有關(guān)主管部門盲目下達各種指標要求，并作為基層行政官員政績考核的指標，卻又不隨之提供配套的資金。據(jù)河北省農(nóng)業(yè)廳的不完全統(tǒng)計，近幾年，河北省用于普九、普六、