農(nóng)村研究論文-縣鄉(xiāng)村體制整體改革研究——對徐勇教授“縣政、鄉(xiāng)派、村治”主張的補(bǔ)充.doc

農(nóng)村研究論文-縣鄉(xiāng)村體制整體改革研究對徐勇教授“縣政、鄉(xiāng)派、村治”主張的補(bǔ)充改革開放二十多年來，中國社會(huì)發(fā)生了深刻變化，與這些深刻變化相適應(yīng)，中國基層政治體制改革一直是學(xué)術(shù)界和政策研究部門關(guān)注的熱門話題。1984年撤社建鄉(xiāng)，人民公社解體。1988年村委會(huì)組織法試行，1998年村委會(huì)組織法正式頒布實(shí)施。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制不僅在機(jī)構(gòu)改革方面多有動(dòng)作，而且諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉的試點(diǎn)也屢現(xiàn)報(bào)端。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，中國農(nóng)村政治和行政體制首先是鄉(xiāng)村組織及其功能定位如何，將不僅關(guān)系到稅費(fèi)改革本身的成敗，而且會(huì)對整個(gè)中國現(xiàn)代化的前途產(chǎn)生根本性影響。目前學(xué)術(shù)界與政策研究部門對于農(nóng)村政治和行政體制的討論十分激烈，這些討論有兩個(gè)相似之處：一是大都認(rèn)為目前農(nóng)村政治和行政體制已不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，需要改革。但在如何改革的方向上爭論很多，意見很不統(tǒng)一；二是絕大多數(shù)討論都局限于農(nóng)村政治和行政體制的某一個(gè)層面或方面，缺乏整體設(shè)計(jì)。在本文中，我們試圖對縣鄉(xiāng)村體制（主要是行政體制）進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，以拋磚引玉。為了討論的方便，以下我們分四節(jié)展開，第一節(jié)討論中國農(nóng)村發(fā)展的中長期前景及其地域上的非均衡性，以為縣鄉(xiāng)村體制的設(shè)計(jì)奠定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；第二節(jié)討論當(dāng)前縣鄉(xiāng)村體制存在的主要問題；第三節(jié)討論目前學(xué)術(shù)界主要的針對性意見；第四節(jié)討論縣鄉(xiāng)村體制整體設(shè)計(jì)的基本原則及具體進(jìn)路。一、縣鄉(xiāng)村體制設(shè)計(jì)的遠(yuǎn)慮人無遠(yuǎn)慮，必有近憂。如果不能對中國農(nóng)村發(fā)展的中長期前景有一個(gè)準(zhǔn)確把握，我們就不能清楚地知道目前設(shè)計(jì)建構(gòu)縣鄉(xiāng)村體制的大方向，就不能清醒地知道設(shè)計(jì)和建構(gòu)新的縣鄉(xiāng)村體制的實(shí)際含義。1、中國農(nóng)村發(fā)展是一個(gè)緩慢的過程依據(jù)戶籍統(tǒng)計(jì)，2000年全國鄉(xiāng)村人口總數(shù)為9.28億，鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诘谋戎貫?3.3%。根據(jù)2000年第五次全國人口普查資料，居住在鄉(xiāng)村的人口為8.07億，占總?cè)丝诘?3.9%。第五次人口普查采用常駐人口登記原則，因?yàn)楹苌俪擎?zhèn)戶籍人口到農(nóng)村居住，而大量農(nóng)村戶籍人口到城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，可以計(jì)算出約有1.21億農(nóng)村戶籍人口在第五次人口普查中被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口。這些被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的農(nóng)村戶籍人口中，只有少數(shù)真正在城市安家立業(yè)，大部分只是在城市務(wù)工經(jīng)商以補(bǔ)貼農(nóng)村家庭支出不足之需，他們在農(nóng)村養(yǎng)育父母和生育子女，在農(nóng)村完成家庭的再生產(chǎn)和勞動(dòng)力的再生產(chǎn)，因此，這大部分進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)村戶籍人口離不開農(nóng)村，不能算作城鎮(zhèn)人口。如此計(jì)算下來，農(nóng)村人口約占全國人口的70%，農(nóng)村人口總數(shù)約為9億。如果今后50年可以保持建國以來城市化的速度，則到2050年，全國城市化率可以達(dá)到50%。根據(jù)人口學(xué)家的預(yù)計(jì)，2050年中國將有16億人口，則那時(shí)將有8億農(nóng)村人口，也就是說，在未來50年，農(nóng)村人口將長期維持在89億的高位。龐大的農(nóng)村人口難以轉(zhuǎn)移進(jìn)入城市，他們也難以改善在農(nóng)村家庭生活的條件。從經(jīng)濟(jì)收入方面講，9億農(nóng)民為4億市民搞飯吃的局面不改變，農(nóng)業(yè)沒有出路（杜潤生語，大意），加入WTO之后，在中國幾乎所有大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格都高于國際農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格的背景下，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)中獲得增收的空間十分有限。中國有近6億農(nóng)村勞動(dòng)力（溫鐵軍的計(jì)算，含農(nóng)村的半勞動(dòng)力），在現(xiàn)有勞動(dòng)技術(shù)條件下，農(nóng)業(yè)僅需1.2億勞動(dòng)力，還有足足4.8億剩余農(nóng)村勞動(dòng)力，這4.8億農(nóng)村剩余勞動(dòng)力中，約有1億進(jìn)入城市務(wù)工經(jīng)商，少數(shù)已在城市安家立業(yè)。另有約3億農(nóng)村勞動(dòng)力成為絕對過剩的勞動(dòng)力。一方面是農(nóng)村巨大的絕對剩余勞動(dòng)力的壓力，一方面是隨著市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)入鄉(xiāng)村，農(nóng)民的結(jié)算體系迅速貨幣化，來自現(xiàn)金支出的壓力逼迫農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商以維持生活水平的現(xiàn)狀。因?yàn)檗r(nóng)村剩余勞動(dòng)力過于龐大，龐大農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商使勞動(dòng)在與資本的談判中處于極其不利的位置，結(jié)果是進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民的勞動(dòng)報(bào)酬進(jìn)一步減少，勞動(dòng)條件進(jìn)一步惡化。進(jìn)城農(nóng)民越多，勞動(dòng)力的報(bào)酬越低，不僅農(nóng)村勞動(dòng)力報(bào)酬在降低，而且城市勞動(dòng)力的報(bào)酬也在降低，以前本來可以在城市生活較好的一些城市勞動(dòng)者陸續(xù)下崗，依靠積蓄和最低生活保障金來生活。在農(nóng)村巨大的絕對剩余勞動(dòng)力被城市務(wù)工經(jīng)商的就業(yè)機(jī)會(huì)吸納完畢前，勞動(dòng)力報(bào)酬將長期處于很低水平，這也有利于中國吸引外資，將中國建設(shè)成為一個(gè)“世界工廠”。其后果則是農(nóng)民不能從進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商中獲得收入的快速增長。也就是說，在未來50年，農(nóng)民無論來自農(nóng)業(yè)的收入還是來自進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的收入，都不可能有較大幅度的增加，農(nóng)民“溫飽有余、小康不足”的狀況將長期存在。農(nóng)民收入不能快速增長只構(gòu)成了當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展緩慢一方面原因。農(nóng)村發(fā)展緩慢的另一方面原因是人地關(guān)系緊張。中國是世界上最小規(guī)模的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)在有2.3億農(nóng)戶，卻只有約16億畝耕地。將來隨著城市化的進(jìn)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占地，耕地面積會(huì)越來越少，而農(nóng)戶的總數(shù)在未來50年幾乎不會(huì)變化。我們常說中國以占世界7%的耕地養(yǎng)活了世界上22%的人口，這背后反映出來的問題是中國農(nóng)民在占世界7%的耕地上投入了更多的勞動(dòng)力和其他生產(chǎn)資料，才獲得了比較高產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品。這種農(nóng)業(yè)的高投入降低了農(nóng)業(yè)的比較收益，減少了農(nóng)民從農(nóng)業(yè)中可以獲得的農(nóng)業(yè)剩余。舉例來說，因?yàn)楦赜邢蓿切┮资芩禐?zāi)害的耕地不能棄耕和休耕，耕種這些易受水旱災(zāi)害的耕地，需要投入大量資金來修建水利設(shè)施。投入大量資金來修建水利設(shè)施就提高了農(nóng)業(yè)成本，降低了農(nóng)業(yè)收益空間。也因?yàn)楦赜邢?，農(nóng)民不能從那些不易耕種的土地上轉(zhuǎn)移出來（比如那些行洪區(qū)、民垸，高山地區(qū)以及淮海流域易災(zāi)地區(qū)），有限耕地使休耕不可能，耕地地力只能來自于更多化肥的投入。化肥投入越來越多，20年前一畝耕地僅需10斤化肥，現(xiàn)在上漲10倍，達(dá)到100斤。農(nóng)民投入大大增加，農(nóng)業(yè)收益的空間就大大減少。總之，因?yàn)槿说仃P(guān)系緊張，為了從有限的耕地中獲得較多的產(chǎn)品，在農(nóng)業(yè)邊際收益很低的情況下，農(nóng)民不得不投入勞動(dòng)精耕細(xì)作，后果是農(nóng)民從農(nóng)業(yè)中的收益進(jìn)一步降低而不是提高。農(nóng)村發(fā)展是一個(gè)緩慢的過程，核心內(nèi)容是農(nóng)民從農(nóng)村中轉(zhuǎn)移出來是一個(gè)緩慢而長期的過程。農(nóng)村緩慢發(fā)展，農(nóng)民整體上長期處于“溫飽有余、小康不足”的狀況時(shí)，農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部也會(huì)出現(xiàn)以經(jīng)濟(jì)為主的分化，首先從農(nóng)村中轉(zhuǎn)移出來進(jìn)入城市的農(nóng)村戶籍人口，是農(nóng)村中經(jīng)濟(jì)收入最高，受教育最多，機(jī)會(huì)最好的那一群人，而那些在城市或農(nóng)業(yè)經(jīng)營中冒險(xiǎn)失敗的人則不再有能力在城市安家立業(yè)，而要回到農(nóng)村這個(gè)生活費(fèi)用較低的地方完成家庭和勞動(dòng)力的再生產(chǎn)。也就是說，在未來50年，不僅農(nóng)民的整體處境不會(huì)有大的改善，而且因?yàn)檗r(nóng)民的分化，那些在社會(huì)分化中運(yùn)氣很好趕上向上升機(jī)會(huì)的農(nóng)民，他們改善個(gè)人處境所獲得的人財(cái)物資源會(huì)源源不斷地流出農(nóng)村，流入城市，留在農(nóng)村數(shù)量龐大的人口不僅自身經(jīng)濟(jì)處境不會(huì)很快改善，而且因?yàn)槿素?cái)物資源流出農(nóng)村，而使以前可以通過村莊內(nèi)部團(tuán)結(jié)來改善的村莊公共設(shè)施所需要的人財(cái)物資源嚴(yán)重不足，村莊越來越破敗，必要的村莊基礎(chǔ)設(shè)施越來越不能依靠村莊內(nèi)部力量來提供。缺乏了必要的公共設(shè)施，又使農(nóng)民的生產(chǎn)生活成本大幅增加，使農(nóng)民可能的本來就不多的收益空間進(jìn)一步縮小。隨著整個(gè)中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家財(cái)政收入越來越依賴于第二、三產(chǎn)業(yè)，而越來越有能力為農(nóng)村提供敗政轉(zhuǎn)移支付。不過，作為一個(gè)發(fā)展中的大國，國家財(cái)政不可能有能力為89億高位的農(nóng)民提供足以保證收入較快增長的財(cái)政補(bǔ)貼。世界上也從來沒有過一個(gè)國家為這個(gè)國家一半以上人口提供財(cái)政補(bǔ)貼以保證這部分人收入較快增長的先例。將來較多的國家財(cái)政收入向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付唯一可行的辦法是補(bǔ)貼農(nóng)村公共設(shè)施的建設(shè)，并承擔(dān)起較多農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)的任務(wù)。僅僅能夠補(bǔ)貼農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)的國家財(cái)政能力當(dāng)然不足以改變農(nóng)村發(fā)展本身的緩慢進(jìn)程。當(dāng)我們在討論縣鄉(xiāng)村體制時(shí)，我們必須意識(shí)到我們所面對的總體上是一個(gè)“溫飽有余、小康不足”的農(nóng)村社會(huì)，是一個(gè)長期不能較大幅度提高自身收入水平，也難以有效改善居住環(huán)境和生產(chǎn)生活條件的農(nóng)村社會(huì)。從某種意義上講，這樣一個(gè)農(nóng)村社會(huì)的首要任務(wù)不是增長（經(jīng)濟(jì)增長），也不是發(fā)展（社會(huì)發(fā)展），而是穩(wěn)定和維持。問題是，當(dāng)整個(gè)國家都在向前發(fā)展，而現(xiàn)代交通和傳媒又將城鄉(xiāng)世界完全接通著時(shí)，保持農(nóng)村在維持現(xiàn)狀基礎(chǔ)上的穩(wěn)定有無可能，其基礎(chǔ)條件是什么。之所以農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移是一個(gè)緩慢長期的過程，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民并不真正進(jìn)入城市完成家庭和勞動(dòng)力的再生產(chǎn)，是因?yàn)樵诋?dāng)前土地均分制度下面，農(nóng)民可以通過自己的承包地來生產(chǎn)足以保證溫飽之需的糧食、蔬菜，可以在無償?shù)恼厣辖ㄔ鞐l件不是很好的住房，可以養(yǎng)豬養(yǎng)雞改善食物的營養(yǎng)結(jié)構(gòu)，并可以賣一些以換取必須支出的現(xiàn)金收入。只要不出現(xiàn)大的疾病，只要子女接受小學(xué)教育后就不再上學(xué)，這個(gè)家庭就可以“溫飽有余”，甚至還可以較為體面地生活下去。如果這個(gè)家庭還有勞動(dòng)力到城市務(wù)工經(jīng)商，他可以接受最低的報(bào)酬，這個(gè)報(bào)酬很低，不能支持他在城市養(yǎng)家糊口，卻可以補(bǔ)貼他在農(nóng)村家庭現(xiàn)金收入的不足，這個(gè)不能在城市生存的務(wù)工經(jīng)商報(bào)酬可以為他在農(nóng)村的家庭提供一些農(nóng)業(yè)收入無法支付得起的奢侈品支出。保持農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，讓農(nóng)民能夠在農(nóng)村生活得下去，對于中國現(xiàn)代化來說，具有極其重要的意義。農(nóng)村發(fā)展的緩慢從這個(gè)意義上講是中國迅速發(fā)展必要的代價(jià)，正是因?yàn)檗r(nóng)村本身的存在及其緩慢的發(fā)展，為城市快速發(fā)展，為中國現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的快速增長，提供了前提條件。當(dāng)然，這個(gè)緩慢發(fā)展的農(nóng)村社會(huì)必須是穩(wěn)定的，是可以讓農(nóng)民89億農(nóng)民生存和生活下去的地方。而從縣鄉(xiāng)村體制本身的功能來說，在農(nóng)村發(fā)展本身只能是一個(gè)緩慢長期的過程，農(nóng)民需要數(shù)十年才可以大部分轉(zhuǎn)移進(jìn)入城市時(shí)，縣鄉(xiāng)村體制必須在保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定從而為中國未來數(shù)十年的現(xiàn)代化提供來自農(nóng)村及生活于其中的89億農(nóng)民的支持作出貢獻(xiàn)。這個(gè)意義上，縣鄉(xiāng)村體制并非消極無為可以成功的。我們不僅需要一個(gè)不貪污不腐敗不官僚的縣鄉(xiāng)村體制，而且需要一個(gè)高效率有作為的縣鄉(xiāng)村體制。2、中國農(nóng)村的區(qū)域非均衡性將長期存在在農(nóng)民收入不能有較快速度提高的同時(shí)，中國經(jīng)濟(jì)因?yàn)槭芤嬗趧趧?dòng)力的廉價(jià)和土地的廉價(jià)（參見何新地租文），而吸引大量外來投資，并使中國整體經(jīng)濟(jì)保持一個(gè)較快的發(fā)展速度。城鄉(xiāng)之間、沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部地區(qū)之間、高收入的上層社會(huì)與低收入的下層社會(huì)之間的差距越來越大，區(qū)域非均衡發(fā)展的狀況與后果將長期存在。徐勇教授認(rèn)為，自近代以來，在中國政治格局中有三大區(qū)域相互博弈，發(fā)生作用。一是以北京為代表的北方區(qū)域，一是以上海為代表的東部沿海區(qū)域，一是以兩湖為代表的中部區(qū)域，它們分別占有三種資源：權(quán)力、資本和勞動(dòng)，在中國，權(quán)力、資本和勞動(dòng)這三種資源在參與治理過程中的配置構(gòu)成處于不均衡狀態(tài)，權(quán)力是獨(dú)占的，資本是稀缺的，勞動(dòng)則是無限供給的。這就決定了只占有勞動(dòng)資源的農(nóng)村農(nóng)民在治理過程中缺乏對等的談判地位參與博弈。曹錦清曾分析認(rèn)為，近代以來江浙工商業(yè)傳統(tǒng)通過建立對中西部勞動(dòng)和資源的剝削關(guān)系，而在中西部的衰落中興盛起來。改革開放以來，江浙的重新興盛很大程度上也是繼承光大了過去的工商業(yè)傳統(tǒng)，而廣大中西部地區(qū)因?yàn)槿狈@種傳統(tǒng)而處于一步未跟上步步跟不上的困境之中。無論如何，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是以上海為中心的長江三角洲地區(qū)，以廣州為中心的珠江三角洲地區(qū)，以大連為中心的環(huán)渤海地區(qū)，因?yàn)榈乩砦恢?，工商業(yè)傳統(tǒng)，特殊政策優(yōu)惠以及過去經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等多方面原因，而迅速發(fā)展起來，處于一步領(lǐng)先步步領(lǐng)先的優(yōu)勢地位，在全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中占據(jù)了高位。占據(jù)優(yōu)勢地位的東部沿海地區(qū)因?yàn)橘Y本的強(qiáng)勢而越來越具有強(qiáng)勢地位，而中西部地區(qū)因?yàn)閯趧?dòng)的弱勢而更加處于弱勢和邊緣地位。由此造成的后果，就是在城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步加劇的同時(shí)，地區(qū)差距又進(jìn)一步加劇。東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)不僅城市迅速發(fā)展而且農(nóng)村工業(yè)化也迅速發(fā)展，以工商業(yè)和旅游休閑為基礎(chǔ)的東部農(nóng)村小城鎮(zhèn)與迅速發(fā)展的大中城市聯(lián)成了城市帶，這些城市帶構(gòu)成了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極。目前的城市帶，如長江三角洲城市帶、珠江三角洲城市帶、京津塘城市帶、環(huán)渤海城市帶，在這些城市帶中的農(nóng)村地區(qū)，本質(zhì)上不再是傳統(tǒng)意義上所說的農(nóng)村地區(qū)，這些地區(qū)因?yàn)橐呀?jīng)工商業(yè)化，且農(nóng)村土地快速增值，農(nóng)民的主要收入來源不再是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，農(nóng)民也就不再是傳統(tǒng)意義上的小農(nóng)，建立在這些已經(jīng)工商業(yè)化農(nóng)村基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)的縣鄉(xiāng)村體制本身也就需要進(jìn)行適應(yīng)性的改革了。改革開放20多年，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)成為吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的主要地區(qū)，僅廣東省每年就主要從中西部地區(qū)吸納近5000萬農(nóng)村勞動(dòng)力，以這些農(nóng)村勞動(dòng)力的勞動(dòng)為基礎(chǔ)，廣東省生產(chǎn)著全國近40%的出口商品，而生產(chǎn)出口商品一直被認(rèn)為過去是將來仍然會(huì)是中國經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)動(dòng)機(jī)。2002年進(jìn)出口商品價(jià)值已達(dá)國民生產(chǎn)總值的一半。除廣東以外，2002年出口商品產(chǎn)值最高的地區(qū)分別為上海、北京、浙江、江蘇、山東，這些沿海東部地區(qū)生產(chǎn)了全國出口商品的80%以上。但是，即使在這些東部沿海地區(qū)，真正已經(jīng)徹底擺脫小農(nóng)經(jīng)濟(jì)困境的農(nóng)民仍然為數(shù)不多。廣東的北部和西部，江蘇的北部和中部，浙江