農(nóng)村研究論文-四川省城鄉(xiāng)最低生活保障報告.doc

農(nóng)村研究論文-四川省城鄉(xiāng)最低生活保障報告受世界銀行北京辦事處和民政部低保司的委托，2004年45月，我們對四川省城鄉(xiāng)最低生活保障制度的創(chuàng)建和發(fā)展過程及現(xiàn)狀進行了一次全面的研究和評估。這個課題主要以文獻研究為主：在四川省民政廳，我們翻閱了1997年以來與低保制度相關(guān)的各種文獻資料，包括法律法規(guī)、工作報告、統(tǒng)計資料以及省內(nèi)各大媒體有關(guān)低保制度的報道，整理出研究的初步線索，搭建起報告的粗略框架。然后，再對省民政廳及成都、德陽、南充等市及其所轄的若干縣的民政局的官員進行了個案訪談和座談，還列席了省民政廳在4月2627日在南充市蓬安縣召開的“全省救災(zāi)救濟暨低保工作會議”，比較全面地了解了四川省城鄉(xiāng)最低生活保障制度的創(chuàng)建和發(fā)展的過程、制度實施的現(xiàn)狀以及存在的問題，并且在與民政部門的官員進行充分討論的基礎(chǔ)上提出了若干進一步完善這項制度的政策建議。1.四川省的城鄉(xiāng)貧困問題四川省位于中國的西南部，長江上游?，F(xiàn)轄18個地級市、3個民族自治州；共有180個縣（市、區(qū)）。四川省境內(nèi)地理環(huán)境復(fù)雜、自然條件千差萬別，社會、經(jīng)濟發(fā)展水平的一個顯著特點是沿四川盆地中心向盆地四周山區(qū)遞減。1-1.四川省的經(jīng)濟概況四川省的國內(nèi)生產(chǎn)總值和地方財政收入，2002年分別為4875億元和292億元，從總量看，均占西部地區(qū)首位，全國第十位。但是，四川省人口眾多，2002年末，常住人口8673萬人，僅次于河南和山東，列全國第三位；占西部總?cè)丝诘?4，列西部第1位。11如果看人均國內(nèi)生產(chǎn)總值，四川省將退居全國第26位，相當于排在第一位的上海市的14.2%（上海市為40646元），而人均地方財政收入則為全國第25位，相當于排在第一位的上海市的6.4%（上海市為5464元）。其他一些經(jīng)濟指標，如固定資產(chǎn)投資、社會消費品零售額、城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額等，也存在同樣的情況。四川省的城鄉(xiāng)居民收入水平在全國也屬中下游水平。2002年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為6611元，在全國排第18位；與西部其他?。ㄊ小^(qū)）相比，也處于中游水平，比西藏、廣西、云南和重慶分別少1149元、704元、629元和627元。農(nóng)民人均純收入為2108元，在西部12省市區(qū)中居第一，但在全國只能排第20位。22四川省的土地面積占全國的5.05%，承載的人口卻占全國的6.75%，創(chuàng)造的經(jīng)濟總量占全國的4.76%.總而言之，人均水平和整體經(jīng)濟效益還處于全國下游水平，第一產(chǎn)業(yè)比重過大、工業(yè)化水平不足，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較落后，收入分配狀況和需求結(jié)構(gòu)和發(fā)達地區(qū)相比也有相當?shù)牟罹唷?31-2.四川省的城鎮(zhèn)勞動就業(yè)和社會保障狀況如前所述，四川省是一個人口大省，2003年，勞動年齡人口已達6811萬人。因此，四川省的勞動就業(yè)狀況不容樂觀，相關(guān)的影響因素有四：其一，城鎮(zhèn)中的國有、集體經(jīng)濟單位因經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、改組改制甚至關(guān)停破產(chǎn)而大量減員，2003年末全省下崗職工約50萬人；其二，城鎮(zhèn)新增勞動力每年大約有100萬；其三，1300萬農(nóng)村剩余勞動力需要轉(zhuǎn)移進入城市；其四，近年來由于城市規(guī)模擴大和城市化進程加快，出現(xiàn)了大量的失地農(nóng)民（據(jù)有關(guān)方面透露，約達260萬人）。以上種種因素使四川省的就業(yè)壓力劇增，就業(yè)形勢十分嚴峻。2003年的城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為9.55%，比2002年的8.10%又增加了1.45個百分點。44四川省的各項城鎮(zhèn)職工社會保險制度也面臨困境。首先是養(yǎng)老保險基金收不抵支。2003年，征收養(yǎng)老保險費95.3億元，實際支出養(yǎng)老金卻達119.7億元，當年收不抵支，缺口高達23.4億元，差不多四分之一的資金要依靠中央財政的轉(zhuǎn)移支付補助。其次是醫(yī)療保險仍然存在著參保職工覆蓋面窄、困難企業(yè)職工參保難等問題，未參加醫(yī)療保險的企業(yè)職工和離退休人員的基本醫(yī)療得不到保障。1-3.四川省的農(nóng)村貧困狀況四川省有國家級貧困縣31個，省級貧困縣32個，占全省縣（市、區(qū)）的三分之一強。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)計，2002年末，共有貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)1532個，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)5034個的30.4%.其中，貧困鄉(xiāng)1237個，占鄉(xiāng)總數(shù)3104個的39.9%；貧困鎮(zhèn)295個，占鎮(zhèn)總數(shù)1930個的15.3%.在21個市（州）中，有19個市（州）有貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)。貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)比較集中的縣有：通江74個、渠縣70個、蒼溪65個、宣漢62個、南江58個、劍閣57個、雷波49個、萬源42個、平昌39個、青川37個、美姑36個、旺蒼、儀隴各35個、普格、金陽各34個。從地形分布看，貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布在山區(qū)的有1248個，占總數(shù)的81.5%；分布在丘陵地區(qū)的有281個，占18.3%；分布在平原地區(qū)的有3個，占0.2%.貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處邊遠，交通不便。與最近的縣城通車距離在50公里以上的有578個，占37.7%；距離31至50公里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)415個，占27.1%；距離11至30公里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)402個，占26.2%；距離6至10公里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)74個，占4.8%；距離縣城5公里內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)63個，占4.2%.貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布在革命老區(qū)的633個，占41.3%；分布在少數(shù)民族地區(qū)152個，占9.9%.55上述種種都是造成四川省城鄉(xiāng)貧困問題的主要影響因素?？梢哉f，城鄉(xiāng)最低生活保障制度也主要是針對因上述影響因素造成的貧困人口，為滿足他們的最起碼的生存和生活需求而制定和實施的。在本報告的開始部分，我們把這些相關(guān)的因素作為本報告的歷史背景簡略地作一介紹，為更好地理解四川省的城鄉(xiāng)低保制度作一必要的鋪墊。2.四川省城鄉(xiāng)最低生活保障制度的創(chuàng)立過程城鄉(xiāng)最低生活保障制度的建立是為契合在中國被稱為“經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”的“兩個轉(zhuǎn)變”的需要應(yīng)運而生的。傳統(tǒng)的社會救濟制度由于其政策對象的“邊緣化”而導(dǎo)致制度自身也被邊緣化，因此，必須對其進行改革以重新在主流的基本國家制度框架中確立“社會救助（SocialAssistance）”的地位。為了實現(xiàn)這個目標，我們整整花了十年的時間。地處西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的四川省，注定不可能出現(xiàn)在這場改革領(lǐng)跑的“第一集團”中。而且只有在中央政府在政策方面和財政方面給予大力支持的前提下，這項制度才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。2-1.四川省城市居民最低生活保障制度的創(chuàng)立過程一般認為，中國的城市居民最低生活保障制度的創(chuàng)立和發(fā)展過程可分為兩大階段，即1993年6月1999年9月的創(chuàng)立推廣階段和1999年10月至今的提高完善階段。66四川省城市低保制度的創(chuàng)立和發(fā)展的過程也大致與上述劃分相吻合。2-1-1.創(chuàng)立推廣階段中國城市低保發(fā)展歷程中的第一階段，即創(chuàng)立推廣階段，常常又被學(xué)界分為三個小階段，即試點階段（1993年6月1995年5月）、推廣階段（1995年5月1997年9月）和普及階段（1997年9月1999年10月）。77如前所述，地處中國西部的四川省是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，貧困人口多，財政十分困難。同時，90年代中期以來下放到省里的原中央直屬企業(yè)大多效益不好，困難職工家庭多，涉及到近3萬人。88因此，四川省是在創(chuàng)立推廣階段的第二個小階段和第三個小階段，即低保發(fā)展的推廣階段和普及階段之交才加入創(chuàng)建新制度的行列，是完全可以理解的。1997年12月，在國務(wù)院關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知（以下簡稱國務(wù)院1997年通知）已經(jīng)出臺，建立城市低保制度已經(jīng)從“各個城市地方政府的自發(fā)行為”發(fā)展為“中共中央、國務(wù)院的一項重要決策”99的背景下，四川省人民政府頒布了關(guān)于在全省建立城市居民最低生活保障制度的通知。稍前，成都市和內(nèi)江市已經(jīng)開始了創(chuàng)建城市低保制度的試點探索。成都市從1994年起就在其5個城區(qū)與高新技術(shù)開發(fā)區(qū)進行了4次調(diào)查，基本上摸清了城市貧困的問題的基本情況，經(jīng)過分析論證制定出實施方案。1997年7月，經(jīng)市政府批準，在5個城區(qū)與高新技術(shù)開發(fā)區(qū)實施了城市低保制度。保障標準為月人均90120元。所需資金由市、區(qū)兩級財政按11的比例分擔。內(nèi)江市也于1997年年中開始首先在城區(qū)實施這項制度。1010四川省城市低保制度的創(chuàng)建工作一旦上馬便發(fā)展較快。1998年，省委、省政府將建立城市居民最低生活保障制度列為當年要為全省人民辦的十件實事之一。1111一年后，已經(jīng)有15個市、縣（區(qū)）建立起城市低保制度，其中包括2個地級市成都市和內(nèi)江市及13個縣（區(qū)），保障人數(shù)為10873人。其中傳統(tǒng)的“三無對象”1212為4750人，新增對象為6123人。投入的城市低保資金為376萬元，全部為地方財政投入。1313在創(chuàng)建初期取得了一定的經(jīng)驗以后，1999年，四川省委、省政府繼續(xù)將建立城市居民最低生活保障制度列為要為全省人民辦的十件實事之一。1414在四川省委、省政府的統(tǒng)一部署下，創(chuàng)建工作發(fā)展更快。到7月1日，全省180個縣（市、區(qū)）已經(jīng)全面建立了城市居民最低生活保障制度，提前5個月完成了國務(wù)院1997年通知下達的任務(wù)。當時的保障標準平均為102元，最高120元，最低為80元，預(yù)計全年投入的城市低保資金約3500萬元。15159月，按照國務(wù)院的部署，全國城市低保對象的救助標準統(tǒng)一提高30%.四川省的平均標準也因此而提高到132元，并得到2636萬元來自中央財政的補助資金。1616到1999年年底，四川省的低保對象發(fā)展到19萬人。17172-1-2.提高完善階段1999年10月1日，國務(wù)院頒布的城市居民最低生活保障條例（以下簡稱條例）正式實施。這標志著城市低保工作從主要由地方政府各行其是而進入了一個在中央政府統(tǒng)一部署下統(tǒng)一行動的新階段，即提高完善階段。就全國而言，這一階段又可以分為兩個小階段，即提高階段（2000年1月2002年6月）和完善階段（2002年6月至今），四川省城市低保工作的發(fā)展歷程也大致如此。在提高階段，工作重點主要是實現(xiàn)城市低保制度“應(yīng)保盡?！钡哪繕?。根據(jù)2000年上半年四川省民政廳的調(diào)查統(tǒng)計，全省應(yīng)該享受最低生活保障的城市貧困人口有108萬人，而實際上得到保障的只有21萬人，不到“應(yīng)?！睂ο蟮?0%.其原因是“資金瓶頸”。按當時的人均補差（即低保對象實際獲得的最低生活保障金）計算，要使其余的87萬城市貧困人口得到低保制度的庇護，每年需要資金10億元，以四川省本身的財力，實際上是難以做到“應(yīng)保盡?！钡摹Ｓ谑?，四川省民政廳向中央政府求援。1818到2001年下半年，在中央政府的統(tǒng)一部署和資金支持下，“資金瓶頸”終于被突破。據(jù)統(tǒng)計，2001年18月，四川省城市低保對象增加到25萬人，支出資金9500萬元。19199月，中央財政的低保補助款到川，為有效解決“應(yīng)保盡?！眴栴}提供了有力的資金支持。到年底，四川省累計支出的城市低保資金快速增加到2.42億元，其中地方財政支出1.07億元，占總金額的44.21%；中央財政補助1.35億元，占55.79%.得到保障的城市貧困人口也因此迅速增加到101萬人，占全省非農(nóng)業(yè)人口的6.2%.20202002年，中央財政支持的力度進一步加大。四川省得到的中央財政的低保補助款增加到3.18億元，2121是2001年的2.4倍。到8月底，四川省投入的低保資金已達3.03億元，低保對象也已增加到127萬人，占全省非農(nóng)業(yè)人口的8.4%，基本上達到了“應(yīng)保盡保”的目標。2222到2002年年底，四川省全年城市低保經(jīng)費總額為5.67億元，2323是2001年的2.3倍。其中中央財政補助占56.08%，地方財政支出占43.92%.地方財政支出2.49億元，也比2001年增加了1.3倍。保障對象總數(shù)再次增加到143萬人，所占比重為全省非農(nóng)業(yè)人口的8.6%.24242002年下半年，四川省城市居民最低生活保障制度的建設(shè)進入了完善階段，工作重點轉(zhuǎn)入制度本身的規(guī)范與完善。在這一階段，首先要解決的一個問題是足額發(fā)放的問題。由于低保對象的規(guī)模迅速擴大，2002年初的預(yù)算安排跟不上形勢的發(fā)展，出現(xiàn)了資金缺口2.87億元。因此，人均補差一度降到了歷史最低點37.8元。25252003年年初，省政府提出城市低保全省人均補差不低于50元的目標要求，經(jīng)過努力，2003年全省人均補差達到了53元，完成了任務(wù)。2626因此，雖然2003年四川省城市低保對象人數(shù)與2002年相比變化不大，只增長了3萬人，達146萬人。但是，經(jīng)費支出的總額則增加到9.02億元，2727比上