農(nóng)村研究論文-對新農(nóng)地制度政策傾向的反思.doc

農(nóng)村研究論文-對新農(nóng)地制度政策傾向的反思一般認(rèn)為，改革初期確立的農(nóng)地制度在政策上明顯地傾向于公平，盡管政策要求承包期“15年不變”（1994年以前）或“30年不變”（1994年以后），但當(dāng)時(shí)并沒有以法律的形式進(jìn)行強(qiáng)化，從而使這一制度創(chuàng)新具有極強(qiáng)的自發(fā)性。經(jīng)過20多年的發(fā)展，中國農(nóng)地制度的內(nèi)涵不斷豐富和完善，2003年中華人民共和國農(nóng)村土地承包法（以下簡稱土地承包法）的實(shí)施標(biāo)志著中國農(nóng)地制度進(jìn)入了新農(nóng)地制度時(shí)期。由土地承包法的條文不難看到，新農(nóng)地制度在政策上明顯地傾向于效率，筆者對這種政策調(diào)整有不同的看法。一、新農(nóng)地制度的內(nèi)容及政策意圖新農(nóng)地制度主要包含以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：要求土地承包期30年不變：實(shí)行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”；提倡“增人不增地，減人不減地”：允許土地使用權(quán)依法有償流轉(zhuǎn)；預(yù)留機(jī)動(dòng)地不能超過耕地面積的5%；有條件的地區(qū)實(shí)行土地適度規(guī)模經(jīng)營（廖洪樂等，2003）。以上內(nèi)容在土地承包法中都有直接或間接的規(guī)定，很顯然，這是政府在立法層面上對地方制度創(chuàng)新的追認(rèn)和對以往學(xué)者批評的回應(yīng)。不少學(xué)者對改革初期自發(fā)性的農(nóng)地制度創(chuàng)新嚴(yán)重偏向公平的政策取向提出了批評，他們認(rèn)為，土地調(diào)整影響了農(nóng)業(yè)績效，土地福利化影響了土地流轉(zhuǎn)并限制了勞動(dòng)力的流動(dòng)，農(nóng)民承包權(quán)常被侵犯，等等。從土地承包法的相關(guān)條款可以看出，新農(nóng)地制度旨在這些問題上尋求突破。新農(nóng)地制度明顯的政策蘊(yùn)涵有二：一是強(qiáng)化承包權(quán)意圖，即以立法的形式保障農(nóng)民的土地承包權(quán)，鞏固農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的市場主體地位，限制基層干部權(quán)利的濫用；二是突出效率意圖，即以穩(wěn)定承包權(quán)和促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)及勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移為手段提高農(nóng)業(yè)效率。土地承包法在第十四條“發(fā)包方承擔(dān)的義務(wù)”和第十六條“承包方承擔(dān)的權(quán)利”上的相應(yīng)規(guī)定，以及對土地承包期限、承包合同和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相應(yīng)規(guī)定，都是在力圖強(qiáng)化家庭承包經(jīng)營的市場主體地位，以保障農(nóng)戶的承包權(quán)和提高土地經(jīng)營的效率。二、新農(nóng)地制度政策依據(jù)的不充分性及其效率意圖的內(nèi)在矛盾新農(nóng)地制度政策傾向的調(diào)整首先是對許多學(xué)者對原有制度的批評做出的回應(yīng)。實(shí)際上，這些批評的理由是不充分的。即使這些批評是正確的，建立在這些批評之上的新農(nóng)地制度的效率意圖也可能無法實(shí)現(xiàn)，因?yàn)樾室鈭D本身就存在邏輯上的沖突。（一）新農(nóng)地制度政策依據(jù)的不充分性一些學(xué)者對農(nóng)地制度效率缺失的批評主要集中在兩個(gè)問題上：承包權(quán)不穩(wěn)定（主要是指土地調(diào)整），這影響了對土地的投入，進(jìn)而影響了農(nóng)業(yè)績效；土地福利化分配，這影響了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，同時(shí)也限制了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。關(guān)于這兩個(gè)問題，學(xué)界至今依然爭論不斷，尚未形成共識(shí)。雖然一些批評并沒有得到實(shí)證支持，盡管有不少學(xué)者對那些批評提出了質(zhì)疑，但是，基于大量規(guī)范研究的結(jié)論還是被作為了制度設(shè)計(jì)的依據(jù)。在土地承包權(quán)穩(wěn)定與土地投入進(jìn)而與農(nóng)業(yè)績效關(guān)系的問題上，學(xué)界基本上認(rèn)同短期投入與土地承包權(quán)穩(wěn)定與否無關(guān)，但是，在對長期投入的影響上還存在爭議。有些研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是否穩(wěn)定和產(chǎn)出之間沒有顯著關(guān)系，它們不僅包括國際研究，也包括對中國的研究。事實(shí)上，首先，承包權(quán)穩(wěn)定能否影響農(nóng)業(yè)的績效，很大程度上取決于農(nóng)業(yè)的比較效益。例如，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要受到農(nóng)作物生物性的限制，無論農(nóng)民如何投入，一畝地的產(chǎn)出也不會(huì)增加太多；另外，現(xiàn)在農(nóng)民普遍兼業(yè)，在投資時(shí)必然會(huì)進(jìn)行效益比較，具有其他投資渠道的農(nóng)民很可能不愿意向比較效益低的土地投資。其次，農(nóng)民是否愿意對土地長期投資還取決于其對未來的預(yù)期，事實(shí)上，農(nóng)民很難進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃，特別是在工業(yè)化和城市化加速的今天，非農(nóng)化是大勢所趨，長期投資能否在自己意愿的經(jīng)營期內(nèi)收回是不確定的，這就造成農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上缺乏長遠(yuǎn)目標(biāo)。最后，既往研究對農(nóng)地長期投資的界定是相當(dāng)模糊的，在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)戶對土地的長期投資無非是土地改良、綠肥的使用等，這些投入的效果是相當(dāng)有限的，更為重要的投資，例如水利建設(shè)等，更多的是作為公共物品由集體或政府投資的，這些投入與承包權(quán)是否穩(wěn)定沒有多大關(guān)系。需要說明的是，提高中國農(nóng)業(yè)比較效益的途徑是提高勞動(dòng)生產(chǎn)率而不是土地生產(chǎn)率。在勞均經(jīng)營規(guī)模過小的情況下，提高土地生產(chǎn)率的動(dòng)力是有限的，把提高土地績效作為政策目標(biāo)很有可能是不現(xiàn)實(shí)的。關(guān)于土地分配的福利化限制了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的批評無論是在理論上還是在實(shí)證上都沒有得到有力的證實(shí)，一些學(xué)者通過研究反而得出了相反的論斷。盡管如此，對這個(gè)問題還是有許多批評的聲音，其深層原因是一些學(xué)者心中都有一種“大農(nóng)業(yè)情結(jié)”，而沒有考慮中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的特殊性。以現(xiàn)在的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和如此嚴(yán)峻的人地矛盾，中國的發(fā)展道路絕對不會(huì)和歐美國家的發(fā)展道路相同。還有一種批評是基于日本和中國臺(tái)灣的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為中國大陸應(yīng)該為未來的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營做好準(zhǔn)備。但是，中國大陸和日本、臺(tái)灣省的約束條件、發(fā)展路徑不一樣，簡單地說就是大國（地區(qū)）經(jīng)濟(jì)和小國（地區(qū)）經(jīng)濟(jì)的不同。以日本為例，1950年，日本戶均耕地0.8公頃，盡管從1961年開始政府鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，但是，到了2002年，日本的戶均規(guī)模也只是1.46公頃。幾乎在同一個(gè)過程里，日本第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比重由原來的50%左右降到5%左右。反觀中國的狀況，這種轉(zhuǎn)變幾乎是不可能的。因此，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，哪怕是適度規(guī)模經(jīng)營在中國未來的相當(dāng)一段時(shí)間里只能是一個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，而不應(yīng)該成為現(xiàn)實(shí)的政策選項(xiàng)。（二）效率意圖內(nèi)部存在著不可調(diào)和的矛盾退一步說，即使學(xué)者們的批評能站得住腳，新農(nóng)地制度的效率意圖能在多大程度上得以實(shí)現(xiàn)還是值得懷疑的，因?yàn)槠鋬?nèi)部還存在著邏輯上的矛盾。一般認(rèn)為，承包權(quán)不穩(wěn)定會(huì)使農(nóng)民對所經(jīng)營的土地缺乏長期的預(yù)期，從而限制了農(nóng)民對土地中長期投資。因此，穩(wěn)定承包權(quán)就是要鼓勵(lì)農(nóng)民對土地投資，從而提高農(nóng)業(yè)績效。同時(shí)，既往的批評也認(rèn)為，土地的配置效率低下影響了農(nóng)業(yè)績效，從實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營、提高比較效益的角度考慮，應(yīng)該促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)。新農(nóng)地制度同時(shí)照顧了這兩種觀點(diǎn)。例如，土地承包法第二十條規(guī)定，“耕地的承包期為三十年”；第二十六條規(guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”；第三十一條規(guī)定，“承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承”；同時(shí)，土地承包法第三十二條還規(guī)定，“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。不過，這個(gè)政策意圖本身就存在著不可調(diào)和的沖突：第一，要真正實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定承包權(quán)就不可能流轉(zhuǎn)，更不可能實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營；第二，要流轉(zhuǎn)就不可能實(shí)現(xiàn)真正的穩(wěn)定承包權(quán)。土地承包法所認(rèn)可的土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式有轉(zhuǎn)包、出租、互換和轉(zhuǎn)讓等，不過，在轉(zhuǎn)包等前三者可供選擇的情況下采取轉(zhuǎn)讓方式的可能性是很小的。從實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的角度考慮，真正有效的流轉(zhuǎn)方式應(yīng)該是轉(zhuǎn)包和出租，但是，這兩種方式會(huì)使得土地的經(jīng)營權(quán)很不穩(wěn)定。這是因?yàn)?，首先，緊張的人地矛盾在短期內(nèi)不會(huì)得到根本緩解，目前，中國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的平均經(jīng)營規(guī)模是0.43公頃，而美國是59.4公頃，法國是21.5公頃，即使同是東亞小農(nóng)國度的日本和韓國，其勞均規(guī)模也分別達(dá)到了1.7和0.7公頃。中國現(xiàn)有的3億農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力即使有23轉(zhuǎn)移到第二、第三產(chǎn)業(yè)，勞均規(guī)模也不過1.3公頃。不過，其在筆者看來，這個(gè)過程在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)，緊張的人地關(guān)系還會(huì)持續(xù)較長的時(shí)間。其次，中國的耕地承載了太多的社會(huì)壓力，目前，耕地仍承載著3億勞動(dòng)力，為農(nóng)民提供著將近一半的收入。更重要的是，在短期內(nèi)農(nóng)民還不能被納入社會(huì)保障體系，農(nóng)民的就業(yè)渠道還是相對有限的，土地依然是農(nóng)民最后也是最穩(wěn)定的生存保障。最后，農(nóng)民基本上都是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的，在非農(nóng)收入不穩(wěn)定和非農(nóng)生活不能得到穩(wěn)定保障的情況下，他們很可能不會(huì)放棄土地經(jīng)營權(quán)。在這種情況下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場應(yīng)該是賣方市場，供給方的市場實(shí)力應(yīng)該遠(yuǎn)大于買方。出于對風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，在土地流轉(zhuǎn)合約上供給方會(huì)更傾向于短期契約。只要契約是短期的，承包權(quán)就不可能穩(wěn)定。這樣，關(guān)于承包權(quán)不穩(wěn)定帶來的效率損失問題就很可能難以解決。由以上分析可以發(fā)現(xiàn)，新農(nóng)地制度政策傾向的轉(zhuǎn)變似乎沒有充分的理由，在此基礎(chǔ)上的政策意圖也很可能難以實(shí)現(xiàn)。因此，筆者對具有強(qiáng)制性特點(diǎn)的新農(nóng)地制度的合理性表示一定的質(zhì)疑。如何看待農(nóng)地制度的公平問題取決于對農(nóng)地性質(zhì)的理解，因此，有必要重新理解農(nóng)地的性質(zhì)。三、重新理解農(nóng)地的性質(zhì)如何看待中國農(nóng)地制度的效率問題，實(shí)際上就能夠反映出如何看待中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的道路以及農(nóng)村土地的性質(zhì)。上面已經(jīng)提到，在未來相當(dāng)長的一段時(shí)期，規(guī)模經(jīng)營（包括適度規(guī)模經(jīng)營）不應(yīng)該成為中國農(nóng)地制度的主要選項(xiàng)。在這種條件下，應(yīng)該重新理解農(nóng)村土地的性質(zhì)。要理解中國農(nóng)村土地的性質(zhì)首先要了解農(nóng)村土地的功能。一般來說，中國農(nóng)村土地應(yīng)該具有兩項(xiàng)功能：一是保障功能，二是資本功能。土地的保障功能是以土地為依托，來滿足人類賴以生存的衣食供給、就業(yè)、養(yǎng)老等基本要求；而土地的資本功能則是視土地為資本，通過加入市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，為投資者帶來預(yù)期收益。隨著不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同，土地的功能已經(jīng)開始出現(xiàn)了較大的區(qū)域性差異，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地的資本功能在不斷上升。不過，從整體上來看，在較長的一段時(shí)間里，土地保障功能的替代品還難以出現(xiàn)，保障功能還會(huì)占據(jù)核心地位。正是基于這種考慮，James（1995）和Dong（1996）把土地均分看成是農(nóng)民克服生存壓力的一種集體回應(yīng)。在這種情況下，土地的性質(zhì)更傾向于一個(gè)生產(chǎn)的平臺(tái)而不是產(chǎn)品，具有俱樂部物品的特性。集體成員擁有集體土地經(jīng)營權(quán)的依據(jù)是成員權(quán)，即土地集體所有制賦予村莊內(nèi)部每個(gè)合法成員平等地?fù)碛写鍖偻恋氐臋?quán)利。而成員權(quán)的基礎(chǔ)又是村民的生存權(quán)，村民的承包權(quán)能否得到保障主要取決于村民的生存權(quán)能否得到尊重。正如美國學(xué)者Scott（1976）在研究東南亞一些農(nóng)村地區(qū)的土地制度時(shí)所指出的：在人均土地資源稟賦極少的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)中，農(nóng)民的理性原則是以生存安全為第一，而不是追求收入的最大化。他認(rèn)為，農(nóng)民這種“道義經(jīng)濟(jì)”就使所有外在的制度、技術(shù)及習(xí)俗都必須首先服務(wù)于這一生存?zhèn)惱矶皇墙?jīng)濟(jì)“理性”。對中國大部分農(nóng)民而言，情況是一樣的。以往的研究往往傾向于把農(nóng)村土地作為一種產(chǎn)品或資本來看待，以此為基礎(chǔ)，它們關(guān)注的重點(diǎn)必然是這種產(chǎn)品所帶來的資本收益。如果從生產(chǎn)平臺(tái)性質(zhì)的角度去看農(nóng)村集體土地，其著重點(diǎn)就應(yīng)該是集體土地所體現(xiàn)出來的社會(huì)生存能力，即集體土地所具有的滿足集體成員基本生存的能力。農(nóng)地制度作為中國農(nóng)村社會(huì)的根本制度，它不只具有經(jīng)濟(jì)性，還具有社會(huì)性和政治性。因此，對農(nóng)地制度的考察不能僅僅從經(jīng)濟(jì)效率的角度來考慮，還要考慮其社會(huì)和政治影響。特別是在中國這種具有小農(nóng)特性的大國，社會(huì)轉(zhuǎn)型是一個(gè)長期的過程，農(nóng)地制度的實(shí)施不能不考慮社會(huì)成本。四、新農(nóng)地制度可能造成的社會(huì)后果審視農(nóng)村改革以來二十幾年的實(shí)踐會(huì)發(fā)現(xiàn)，中國農(nóng)村土地的承包關(guān)系基本上形成了“鐵打的集體，流水的成員”的模式，土地承包隨人口調(diào)整而調(diào)整，盡管周期不定，但土地福利化基本上成為絕大多數(shù)農(nóng)民的共識(shí)。這種土地制度的目的就是要保障集體成員的生存，給予集體成員以生存能力。根據(jù)眾多人口學(xué)家預(yù)測，在未來30年左右的時(shí)間里，中國農(nóng)村人口仍會(huì)維持在6億8億的水平，和現(xiàn)在差不多。進(jìn)入21世紀(jì)幾年來，中國人口年均增長800萬左右，其中70%是農(nóng)村人口，隨著第四次人口生育高峰的到來，這個(gè)數(shù)值可能不止800萬?？梢怨浪悖绻恋卣娴牟徽{(diào)整，在未來的30年里將有1.68億多的農(nóng)村人口自動(dòng)失去土地承包權(quán)，即使其中有一半人口轉(zhuǎn)為城市人口，估計(jì)也會(huì)有0.84.億農(nóng)村人口失去土地權(quán)益。此外，農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)也存在被剝奪的風(fēng)險(xiǎn)。土地承包法一方面規(guī)定，“婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地”；另一方面還規(guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”。事實(shí)上，只要婦女新居住地不進(jìn)行土地調(diào)整，她們得到土地承包權(quán)的可能性就幾乎不存在。盡管該法規(guī)定了新增人口（自然包括婚嫁的婦女）獲取土地的三個(gè)途徑，但其可行性是值得懷疑的：第一，5%的機(jī)動(dòng)地?cái)?shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足新增人口的需要，而且絕大部分農(nóng)村地區(qū)把機(jī)動(dòng)地作為公共支出的收入來源，很少承包給新增人口；第二，對于絕大部分農(nóng)村地區(qū)來說，根本就沒有新開墾土地；第三，當(dāng)存在轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式時(shí)，自愿交回承包權(quán)的可能性幾乎為零。按照2000年數(shù)據(jù)，在今后20年要進(jìn)入婚齡的婦女現(xiàn)在（025歲）人數(shù)約為2.3億，按70%比例估算，農(nóng)村婦女約為1.6億。這就意味著，如果嚴(yán)格執(zhí)行新農(nóng)地制度，將會(huì)有1.6億農(nóng)村婦女失去土地承包權(quán)，即使考慮轉(zhuǎn)向城市等原因脫離農(nóng)業(yè)的占12，也將有0.8億婦女失去土地承包權(quán)，除非她們嫁到本村或鄰村，但是，這樣又會(huì)帶來其他社會(huì)問題。總的來說，如果真的30年不調(diào)整土地，到2036年，保守地估計(jì)將會(huì)有近1.64億農(nóng)村人口自動(dòng)喪失土地承包權(quán)，約占當(dāng)時(shí)農(nóng)村人口的14，這必然會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)問題。當(dāng)然，隨著人口的調(diào)整，農(nóng)村新增人口可以通過土地流轉(zhuǎn)市場獲得土地經(jīng)營權(quán)，但是，這種途徑同樣也會(huì)帶來社會(huì)公平問題。由于緊張的人地矛盾，土地流轉(zhuǎn)市場很可能是賣方市場，這樣就極有可能使承包農(nóng)戶不但要承擔(dān)轉(zhuǎn)包費(fèi)，還有可能難以享受國家的惠農(nóng)政策，從而影響土地資源的配置，形成社會(huì)矛盾。需要強(qiáng)調(diào)的是，即使新農(nóng)地制度能在很大程度上促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的長期非均衡，小農(nóng)分散經(jīng)營的局面很可能難以