農(nóng)村研究論文-我國農(nóng)村土地政策考察.doc

農(nóng)村研究論文-我國農(nóng)村土地政策考察摘要：農(nóng)村土地政策是我國三農(nóng)問題的核心內(nèi)容，也是社會主義新農(nóng)村建設(shè)成敗的關(guān)鍵因素之一。通過考察建國以來我國農(nóng)村土地政策的演化，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行農(nóng)村土地政策存在產(chǎn)權(quán)主體不明確、農(nóng)民土地權(quán)益得不到保障、土地管理、征用體制不完善等問題。在堅持黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)與管理職能、明確農(nóng)民的主體地位的前提下，應(yīng)當(dāng)從進(jìn)一步明確農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)、切實(shí)保障農(nóng)民的合法土地權(quán)益、完善農(nóng)村土地征用制度等方面不斷完善我國的農(nóng)村土地政策。關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地政策；農(nóng)民；產(chǎn)權(quán)農(nóng)村土地政策是國家對農(nóng)村土地的所有、使用、租賃、轉(zhuǎn)讓等事宜所做的法律制度的總稱。土地是農(nóng)村集體最主要的資產(chǎn)，也是廣大農(nóng)民最主要的收入來源。因此，農(nóng)村土地政策是否代表農(nóng)民利益、是否符合農(nóng)村發(fā)展的新形勢，對農(nóng)民利益保護(hù)、農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展都關(guān)系極大，影響深遠(yuǎn)。一、建國以來我國農(nóng)村土地政策的歷史沿革新中國成立后，我國農(nóng)村土地總體上是堅持實(shí)行集體所有制。然而，在不同的歷史時期，依據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢的變化，農(nóng)村土地政策的具體內(nèi)容又不盡相同。具體地說，新中國成立以來，我國農(nóng)村土地政策的演變可分為以下兩個階段：（一）改革開放前農(nóng)村土地政策的演變這一時期我國的農(nóng)村土地政策大致經(jīng)歷了三個階段：1廢除封建土地所有制，建立土地的農(nóng)民私有制（19491953年）。新中國成立之前，中國實(shí)行的是封建土地所有制，占鄉(xiāng)村人口10的地主和富農(nóng)，占有約7080的農(nóng)村土地，而占鄉(xiāng)村人口90以上的貧農(nóng)、中農(nóng)、佃農(nóng)卻僅僅約占2030的農(nóng)村土地1。新中國成立后，根據(jù)中華人民共和國土地改革法，通過對封建地主土地的無償沒收和舊式富農(nóng)土地的有償征收，將土地分給無地或者少地的農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，確立了農(nóng)民土地私有制。2農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動將農(nóng)民土地私有制變?yōu)橥恋氐募w所有制（19531957年）。農(nóng)業(yè)合作化分為三步，第一步是建立互助組；第二步是組建初級農(nóng)業(yè)合作社；第三步是建立高級農(nóng)業(yè)合作社?；ブM是在土地和其他生產(chǎn)資料私有及分散經(jīng)營的基礎(chǔ)上實(shí)行勞動互助。初級合作社也稱土地合作社，是在土地及其他生產(chǎn)資料私有的條件下實(shí)行土地入股，按股分紅，統(tǒng)一經(jīng)營，集中勞動。其中按股分紅的比例約占分配總額的30，按勞動數(shù)量和質(zhì)量分配的約占70。高級合作社則取消了土地分紅，農(nóng)民的報酬主要是按勞動數(shù)量和質(zhì)量分配，農(nóng)民的土地?zé)o償歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體所有，這是土地私有制向集體所有制過渡的質(zhì)變階段。3土地的人民公社化及“三級所有，隊為基礎(chǔ)”制度的建立（19581978年）。為了鞏固和發(fā)展農(nóng)業(yè)合作化，從1958年開始在全國掀起了人民公社化運(yùn)動。人民公社運(yùn)動主要是通過對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的合并，對土地加以集中，實(shí)行公社集體所有，“產(chǎn)品按需分配”。由于這種形式的生產(chǎn)關(guān)系脫離了當(dāng)時的生產(chǎn)力發(fā)展水平，結(jié)果對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了很大的破壞。1960年11月，黨中央進(jìn)一步提出了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的土地制度，即土地歸公社、大隊和生產(chǎn)隊三級所有，土地的使用權(quán)歸生產(chǎn)隊，由農(nóng)民統(tǒng)一使用，勞動報酬按工分分配。至此，農(nóng)村土地集體所有制關(guān)系相對穩(wěn)定下來。（二）改革開放后農(nóng)村土地政策的變化改革開放后20年來，我國的農(nóng)村土地政策經(jīng)歷了一個循序漸進(jìn)的過程，也可分為三個階段：1由人民公社體制內(nèi)部的責(zé)任制到全國基本實(shí)行土地承包到戶（19781983年）。黨的十一屆三中全會后，為改變?nèi)嗣窆鐑?nèi)部存在的吃“大鍋飯”的現(xiàn)象，加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中共中央提出了關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案），決定的基本精神是要穩(wěn)定人民公社體制，內(nèi)部普遍實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制和定額計酬制。生產(chǎn)責(zé)任制的形式多種多樣，大體可分為聯(lián)產(chǎn)的和不聯(lián)產(chǎn)的兩類。其中，聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制最受歡迎的是包產(chǎn)到戶，后來由包產(chǎn)到戶又演變?yōu)榘傻綉簟Ｕ前傻綉暨@種人民公社內(nèi)部的生產(chǎn)責(zé)任制導(dǎo)致了人民公社的解體，并由此產(chǎn)生了土地的家庭承包經(jīng)營。2土地承包期延長到15年以上，實(shí)行家庭承包經(jīng)營和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制（19841993年）。第一階段農(nóng)村土地政策的大方向是由原來的集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營，實(shí)行土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離。由于經(jīng)驗不足，出現(xiàn)了諸如土地按人口均分、地塊過小、承包期過短、頻繁調(diào)整、無承包合同或承包合同不健全等問題。為此，中央在1984年1月出臺的關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知中提出，土地承包期一般應(yīng)在15年以上，鼓勵土地向種田能手集中，允許土地轉(zhuǎn)包。這使得家庭聯(lián)產(chǎn)承包制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一項基本制度長期穩(wěn)定下來。1986年，中央又制定通過了中華人民共和國土地管理法，對農(nóng)村集體土地的所有、使用、管理做出了明確規(guī)定，促進(jìn)了農(nóng)村集體土地管理的法制化。3土地承包期再延長30年不變，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓，進(jìn)一步完善土地政策（1993年至今）。我們一般把前面提出的15年不變叫做第一輪承包（從1978年算起，正好15年）。中共中央、國務(wù)院在1993年11月關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施中提出了再一次延長土地承包期30年不變的政策，目的是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)土地承包關(guān)系，鼓勵農(nóng)民增加投入，提高土地生產(chǎn)率；提倡在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的辦法；在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓；在少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可以實(shí)行土地適度規(guī)模經(jīng)營；集體土地承包后，由縣或縣級以上人民政府向農(nóng)戶頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書。要求保障農(nóng)民的土地承包權(quán)，不得縮短土地承包期，不得收回承包地、多留機(jī)動地、提高承包費(fèi)等，使對土地承包關(guān)系的管理逐步過渡到法制軌道。此外，1999年1月1日起施行的新土地法，進(jìn)一步明確了農(nóng)村土地的性質(zhì)、管理等問題，對抑制農(nóng)村土地的過快非農(nóng)化、更好地保護(hù)耕地起到了積極作用2。二、現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地政策的基本特征和存在的主要問題（一）我國現(xiàn)行農(nóng)村土地政策的基本特征總的看來，我國目前所建立的農(nóng)村土地制度是以“均田式”為基本特征的，即以“耕者有其田”為基本出發(fā)點(diǎn)，將集體土地按人口均分到戶，不分男女老少，都可以平均分到一份土地，其數(shù)量取決于所在社區(qū)（自然村或生產(chǎn)隊）的土地存量。同時，以家庭為單位進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，并完全取消了農(nóng)戶按地畝承擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。然而，由于農(nóng)村土地的非商品性，使得這一制度具有產(chǎn)權(quán)的模糊性、無償性、福利性、非流通性等特點(diǎn)3。具體來說，主要表現(xiàn)在：1按照憲法規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！痹谶@里，“集體”的概念比較模糊，哪些組織對哪些土地?fù)碛兴袡?quán)，并不是很清晰的。作為集體一員的農(nóng)民，在土地產(chǎn)權(quán)上如何體現(xiàn)其權(quán)益，在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時這一權(quán)益如何體現(xiàn)，其轉(zhuǎn)移到其他產(chǎn)業(yè)或城鎮(zhèn)時，這一權(quán)益又如何體現(xiàn)，也是不甚明了的。2目前，農(nóng)民占用土地部分是無償?shù)?，無須繳納農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。由此，土地對于農(nóng)民而言，具有承載功能、養(yǎng)育功能，由此轉(zhuǎn)化為獲取就業(yè)保障、生活福利和傷病養(yǎng)老保險的手段。它既是農(nóng)耕社會單一生產(chǎn)方式的產(chǎn)物，又是城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下農(nóng)民所處的政治、經(jīng)濟(jì)地位決定的。3農(nóng)村土地不僅所有權(quán)不能進(jìn)入市場，連土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也是有限的，其流轉(zhuǎn)只能限于當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)（村或生產(chǎn)隊）范圍內(nèi)。（二）現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地政策存在的主要問題現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地政策存在的問題很多，突出表現(xiàn)是：政府和開發(fā)商以城市化和商業(yè)開發(fā)的名義、以協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式低價從農(nóng)民手中取得集體土地，然后轉(zhuǎn)為國家所有，并進(jìn)入市場，從而獲得高額收益。而農(nóng)民根據(jù)土地法只獲得相當(dāng)于轉(zhuǎn)讓土地30年農(nóng)業(yè)種植收益的補(bǔ)償，兩者相比差額高達(dá)十幾倍、幾十倍之多，從而對農(nóng)民形成一種不公正的掠奪，同時造成耕地的大量流失，加劇了農(nóng)村土地的非農(nóng)化。具體地說，現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地政策存在的問題集中體現(xiàn)在以下幾個方面：1土地產(chǎn)權(quán)主體不清晰。中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在憲法、民法通則、土地管理法、農(nóng)業(yè)法等重要法律中都有明確規(guī)定。但對“集體”應(yīng)如何理解和界定，法律規(guī)定較為含糊不清4。在憲法中，只是籠統(tǒng)規(guī)定為土地歸集體所有。在民法通則中，界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級所有。在農(nóng)業(yè)法和土地管理法中，則是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有?？梢?，集體土地產(chǎn)權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，可簡稱為“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組”三級。顯然，在集體所有制的框架下，產(chǎn)權(quán)主體的模糊往往會導(dǎo)致各個“上級”借土地所有者的名義來侵蝕農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民在現(xiàn)實(shí)中缺乏充分享有自己土地權(quán)益的能力。這種“政出多門、多頭管理”的土地產(chǎn)權(quán)主體不利于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定，農(nóng)民也形不成有效的穩(wěn)定的預(yù)期，因此，必然降低土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性。2農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)殘缺不全。產(chǎn)權(quán)不是單項權(quán)利，而是一組權(quán)利。如果產(chǎn)權(quán)所有者擁有排他的使用權(quán)、獨(dú)享的收益權(quán)和自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)，那么他擁有的產(chǎn)權(quán)才是完整的。如果這些權(quán)利受到了禁止、限制或侵蝕，就稱為產(chǎn)權(quán)殘缺。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，農(nóng)戶擁有土地的承包經(jīng)營權(quán)，但農(nóng)戶的權(quán)利并不是充分和完備的。雖然中央和國務(wù)院的法規(guī)條文規(guī)定了允許農(nóng)民的土地使用權(quán)可以在發(fā)包方同意的情況下依法有償轉(zhuǎn)讓，但這種權(quán)利在實(shí)踐中卻受到了嚴(yán)格限制。農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)只具有耕種權(quán)、部分收益權(quán)以及少量的處分權(quán)。由于土地權(quán)能的殘缺，使承包經(jīng)營者無法行使自己的權(quán)力，因而必然損害產(chǎn)權(quán)主體農(nóng)民的利益。3承包經(jīng)營權(quán)的承包期不穩(wěn)定，土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性缺乏保障。一般而言，對土地所有者來說，其希望出租土地的期限越短越好；對土地經(jīng)營者而言，則希望土地承包的期限越長越有利。自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以來，國家先后規(guī)定了15年、30年不變的承包期，規(guī)定營造林地和“四荒地”治理等開發(fā)性生產(chǎn)的承包期可以更長，以滿足農(nóng)民長期保有土地的要求。為避免承包地的頻繁變動，防止耕地規(guī)模不斷細(xì)分，提倡承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的辦法。但在實(shí)際生產(chǎn)過程中，農(nóng)民的土地承包期常常被打破，不斷地被調(diào)整，農(nóng)民失去了對土地承包的穩(wěn)定預(yù)期，其直接后果是對農(nóng)村土地的肥力和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施造成損害。4現(xiàn)行征地制度存在缺陷。這主要體現(xiàn)在：一是征地使集體土地所有權(quán)永久地變成了國家所有權(quán)，集體土地呈日益減少的趨勢5。按照土地管理法的規(guī)定，“國家對建設(shè)用地實(shí)行征地制度”，“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。改革開放以來，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，大量農(nóng)村集體土地被征為國有土地，使被征地農(nóng)民永久地失去了長期耕種的土地，大大減少了集體土地的存量。二是征地范圍任意擴(kuò)大，為非公共利益需要大量征用農(nóng)村集體土地。土地管理法規(guī)定，“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用”。但對“公共利益”包括哪些具體事項沒有明確，致使各種非“公共利益”項目也都要求征用集體土地，如企業(yè)生產(chǎn)、技術(shù)開發(fā)、政府經(jīng)營城市等。非“公共利益”項目需要征用集體土地的動力，在于集體土地被征用的低成本與出讓、轉(zhuǎn)讓國有土地高收益之間的巨大差值。三是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，沒有充分考慮農(nóng)民的土地權(quán)利益。國家在征地時，只按照現(xiàn)用途給予包括耕地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)在內(nèi)的產(chǎn)值補(bǔ)償。即便按照法律規(guī)定的最高限額即被征土地前三年平均產(chǎn)值的30倍計算，也無法與集體土地長期而有保障的使用權(quán)、收益權(quán)相對等。雖然近年來這一標(biāo)準(zhǔn)正陸續(xù)被突破，但仍然大大低估了農(nóng)民土地的現(xiàn)實(shí)價值與潛在價值。四是現(xiàn)行征地制度忽視了土地的社會保障功能。在我國，耕地不僅是農(nóng)民生產(chǎn)糧食等農(nóng)產(chǎn)品、保障國家糧食安全的自然保障，而且承擔(dān)著農(nóng)民就業(yè)、農(nóng)民生活最低保障和農(nóng)村公共事業(yè)費(fèi)用支出等社會保障功能。農(nóng)村集體土地一旦被征用后，農(nóng)民就失去了在第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機(jī)會和基本生活保障，只能被迫轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。三、改革和完善我國農(nóng)村土地政策的思路對于如何改革和完善我國的農(nóng)地政策，學(xué)術(shù)界主要有三種觀點(diǎn)：一是農(nóng)村土地國有化；二是農(nóng)村土地私有化；三是堅持和完善農(nóng)村土地集體所有制6。筆者贊同第三種觀點(diǎn)。為此，建議在堅持產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)權(quán)利統(tǒng)一、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)合理化、有效保障、效益最大化和因地制宜等一系列原則的前提下，進(jìn)一步完善我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地政策。（一）明確規(guī)定農(nóng)村土地的所有權(quán)主體考慮到各地不同的情況和各經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的認(rèn)知程度，界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)主體首先要搞好確權(quán)工作。對于所有權(quán)不明確的，要進(jìn)行認(rèn)真核實(shí)，登記注冊，核發(fā)證書，以確認(rèn)其所有權(quán)；對于產(chǎn)權(quán)主體不清晰、有糾紛的，應(yīng)通過法律進(jìn)行裁決。考慮到“三級所有”制度的規(guī)定，宜將村民小組界定為農(nóng)地所有權(quán)主體，已屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體經(jīng)濟(jì)組織的，繼續(xù)明確鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級的所有權(quán)，以避免變更所有權(quán)主體導(dǎo)致的過高交易成本。（二）明確土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)在制定農(nóng)村土地政策或法律制度時，要明確農(nóng)戶除享有生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)、產(chǎn)品處置權(quán)和收益權(quán)外，還要不斷強(qiáng)化農(nóng)戶的土地處置權(quán)，使農(nóng)戶擁有的單一的土地使用權(quán)逐步拓展到占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營權(quán)。即農(nóng)戶在承包期內(nèi)，擁有對承包土地的實(shí)際占有權(quán)，集體只保留法律上的最終所有權(quán)。（三）明確土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)實(shí)際上，承包經(jīng)營權(quán)具有雙重性質(zhì)：一方面，承包經(jīng)營權(quán)為“個人所有權(quán)”，具有所有權(quán)的性質(zhì)；另一方面，承包經(jīng)營權(quán)作為土地使用權(quán)，具有使用權(quán)的性質(zhì)。多年來，集體財產(chǎn)缺乏人格化的產(chǎn)權(quán)主體，而農(nóng)戶擁有獨(dú)立的土地承包經(jīng)營權(quán)，實(shí)際上是土地集體所有權(quán)的人格化體現(xiàn)。（四）土地使用權(quán)的長期化農(nóng)地使用期的長短是影響農(nóng)地政策有效性的一個重要因素。世界上任何國家和地區(qū)都把延長土地租