農(nóng)村研究論文-村委會(huì)選舉中的鄉(xiāng)村關(guān)系和鄉(xiāng)村民主的治理化.doc

農(nóng)村研究論文-村委會(huì)選舉中的鄉(xiāng)村關(guān)系和鄉(xiāng)村民主的治理化本文從村莊選舉以及選舉后治理的角度研究鄉(xiāng)村關(guān)系，并進(jìn)而理解鄉(xiāng)村民主的性質(zhì)。展開論述前，交代這樣一些前提假設(shè)：一是在村級(jí)選舉和選舉后治理中，鄉(xiāng)政府力圖貫徹自己的意志，它是村級(jí)選舉中參與博奕和選舉后治理中非常重要的一方力量。二是鄉(xiāng)、村之間存在著利益上的明顯不同，這是鄉(xiāng)、村之間關(guān)系在選舉和選舉后治理中存在復(fù)雜面貌的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。三是鄉(xiāng)、村關(guān)系是現(xiàn)實(shí)中展現(xiàn)出來的關(guān)系，而不能僅從村民委員會(huì)組織法和有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些法律規(guī)定中獲知。以上假設(shè)，是從現(xiàn)實(shí)的鄉(xiāng)村調(diào)查體驗(yàn)中抽象出來的，它有意簡(jiǎn)化故事中的角色特征，以便我們的研究能直接逼近帶有實(shí)質(zhì)性的力量間關(guān)系。這樣，例如鄉(xiāng)黨委和政府之間、村黨支部和村委會(huì)之間的意志和職能的差別，我們暫不考慮。一、村委會(huì)選舉前后鄉(xiāng)村關(guān)系的變化構(gòu)成我們討論對(duì)象的鄉(xiāng)政府和村委會(huì)分別出現(xiàn)于1984年和1988年1.1984年國(guó)家撤消人民公社，實(shí)行政社分開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)普遍建立，1987年通過了村委會(huì)組織法（試行），從1988年起，開始進(jìn)行村民委員會(huì)的選舉。由此，我們討論的鄉(xiāng)村關(guān)系的平臺(tái)搭建起來。在80年代中后期，鄉(xiāng)村關(guān)系并沒有顯現(xiàn)出多少緊張、對(duì)立的表征，法律規(guī)定的鄉(xiāng)村之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系并沒有成為人們討論的焦點(diǎn)，鄉(xiāng)村關(guān)系的討論并沒有真正從村民選舉和村民自治的角度展開。八十年代中后期乃至九十年代初呈現(xiàn)這種狀況的基本原因有三。一是由于家庭承包制改革的效能釋放使得土地產(chǎn)出和農(nóng)民收入大幅提高，國(guó)家采取讓農(nóng)村休養(yǎng)生息，對(duì)農(nóng)民輕徭薄賦的政策，農(nóng)民感受到的來自國(guó)家的剝奪大為減輕，鄉(xiāng)政府較之過去的人民公社，不再?gòu)拇迕衿秸{(diào)財(cái)產(chǎn)和勞力，農(nóng)民和村莊的經(jīng)濟(jì)權(quán)利得到相當(dāng)程度的保護(hù)。二是人民公社時(shí)期的制度記憶仍在強(qiáng)有力地發(fā)揮作用。改革初期的鄉(xiāng)村干部很大程度上保留了原班人馬，他們之間熟悉以往的上下級(jí)關(guān)系運(yùn)作；人民公社時(shí)期的政治認(rèn)知對(duì)農(nóng)民仍有著決定性的影響，鄉(xiāng)政府仍是代表黨和國(guó)家的村莊的上級(jí)；農(nóng)村市場(chǎng)化仍在起步和發(fā)展初期，鄉(xiāng)仍然保留著對(duì)村莊作物種植、生產(chǎn)要素供應(yīng)和產(chǎn)品銷售的較大程度的控制權(quán)；也由于上面的原因，村莊作為獨(dú)立的一方參與外界經(jīng)濟(jì)和社會(huì)交往的活動(dòng)還不多，能力還不強(qiáng)，角色意識(shí)還不明顯，鄉(xiāng)村之間上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系在很大程度上被繼承和認(rèn)可。三是村委會(huì)組織法作為試行法效力不足，很多地方，包括省級(jí)政府公開抵制該法的執(zhí)行。即使在大面積推行該法的省份，由于地方領(lǐng)導(dǎo)人觀念未能徹底轉(zhuǎn)換，法律法規(guī)保障不力，相當(dāng)一部分村級(jí)選舉流于形式，未能構(gòu)筑出符合村委會(huì)組織法要求的農(nóng)村基層群眾性自治組織。這時(shí)的村莊在政治關(guān)系中還只能處于弱勢(shì)，法律規(guī)定的指導(dǎo)關(guān)系就極易被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系取代。以上幾個(gè)方面的綜合作用就使得鄉(xiāng)村之間的關(guān)系并未顯現(xiàn)出激烈對(duì)抗的特征，鄉(xiāng)政府雖然感到工作上存在諸多制度上的不利之處，如鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政力量薄弱，“條條”對(duì)鄉(xiāng)干預(yù)過多等，但仍感覺可以應(yīng)付任務(wù)，來自上級(jí)的各項(xiàng)任務(wù)通過鄉(xiāng)干部包村的方式仍然可以得到完成。但進(jìn)入90年代中后期，情況有了不同于以前的顯著變化，鄉(xiāng)村關(guān)系的對(duì)抗型特征逐步顯現(xiàn)。農(nóng)民聚眾搶、砸鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府“全副武裝”進(jìn)入村莊收糧、收款的報(bào)道不斷見諸極端，在農(nóng)村改革討論和學(xué)術(shù)研究中，“干群關(guān)系”、“社會(huì)穩(wěn)定”、“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”成為人們集中關(guān)注的論題。調(diào)整鄉(xiāng)村關(guān)系不僅是農(nóng)村基層工作中一個(gè)亟待研究和解決的問題，而且成為重構(gòu)鄉(xiāng)村治理體系，甚至成為政治體制民主化改革的核心問題。導(dǎo)致鄉(xiāng)村關(guān)系逐步由和諧轉(zhuǎn)為對(duì)抗的原因可具體分析為以下幾點(diǎn)：一是進(jìn)入90年代中后斯以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)民收入增幅下降，而農(nóng)民負(fù)擔(dān)則居高不下，導(dǎo)致部分農(nóng)民生活出現(xiàn)困難。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和農(nóng)民收入增加上出現(xiàn)的困難，有著深刻的客觀經(jīng)濟(jì)和結(jié)構(gòu)背景。一是大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入報(bào)酬遞減階段，而農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐緩慢。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展困難，吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力能力下降。三是由于城市國(guó)企改革和失業(yè)職工再就業(yè)的壓力，農(nóng)民工進(jìn)入城市的政策環(huán)境趨于惡化。在這些情況下，農(nóng)民收入增幅的下降在所難免。而出現(xiàn)這些情況，無一不與我國(guó)經(jīng)濟(jì)的中長(zhǎng)期轉(zhuǎn)變相關(guān)，不可能希望通過暫時(shí)的政策調(diào)整予以解決，此時(shí)不斷增加的農(nóng)民負(fù)擔(dān)無疑就成為農(nóng)村和農(nóng)民頭上無法抵抗的重壓。二是“壓力型體制”下運(yùn)行的鄉(xiāng)政府的利益邊界已日益明顯，其對(duì)農(nóng)村社會(huì)的榨取和寄生性日益明顯。自80年代中期設(shè)立鄉(xiāng)政府以來，鄉(xiāng)級(jí)的各項(xiàng)機(jī)構(gòu)設(shè)置逐步完備，職能迅速膨脹，進(jìn)入90年代中后斯，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)把很多應(yīng)由社會(huì)自我承擔(dān)的管理職能納入自身管理范圍，設(shè)“租”謀利，增加了農(nóng)民生產(chǎn)和農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的成本，雖然這已同農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢(shì)不符，但既得的利益鄉(xiāng)鎮(zhèn)不愿放棄。另一方面，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，而上級(jí)壓下來的任務(wù)不減，鄉(xiāng)政權(quán)只得采用種種強(qiáng)制手段硬性完成任務(wù)，而完成這些任務(wù)又需要加大政策執(zhí)行成本。這種情況下的鄉(xiāng)政府完成國(guó)家任務(wù)的成本越來越大，難度越來越高，甚至直接影響到了鄉(xiāng)干部的工資發(fā)放。這時(shí)候，鄉(xiāng)的工作成為一項(xiàng)日益棘手的工作?，F(xiàn)實(shí)中的邏輯變?yōu)椋阂皇青l(xiāng)干部短期行為蔓延，既然不能預(yù)期政策執(zhí)行環(huán)境會(huì)越來越寬松，工作會(huì)越來越容易完成，那就只考慮完成一年任務(wù)算一年任務(wù)，不管完成任務(wù)的措施對(duì)未來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響是好是壞。加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)沒有了來自道義和體制內(nèi)的自我約束，而成為一種理性選擇。二是啟用強(qiáng)人、惡人治村，發(fā)展鄉(xiāng)村干部利益共同體。為更好地完成上級(jí)任務(wù)，那就只能啟用唯我是聽，不以村莊利益為上的村莊強(qiáng)人、惡人，否則任務(wù)完成無望。為調(diào)動(dòng)強(qiáng)人、惡人的積極性，那就是能給其額外利益，而缺乏村莊文化約束的強(qiáng)人、惡人則正好利用此機(jī)會(huì)滿足個(gè)人權(quán)欲和私利，對(duì)鄉(xiāng)干部也以村莊利益奉送，兩者日益結(jié)成蠶食村莊利益的利益共同體。如只有上述的兩重嚴(yán)峻形勢(shì)，怕是鄉(xiāng)村對(duì)立就只有農(nóng)民抗?fàn)庍@一種解決之道。但由于源于國(guó)家高層推動(dòng)的村級(jí)直選力度的加強(qiáng)，農(nóng)村鄉(xiāng)村對(duì)立日益具有了制度內(nèi)緊張的面貌。這里我們?cè)僬劦谌c(diǎn)原因：村委會(huì)選舉的日益民主化和村級(jí)治理自主性的不斷增強(qiáng)也在加強(qiáng)鄉(xiāng)村對(duì)抗。從1986年進(jìn)行第一屆村委會(huì)選舉開始，到2000年，全國(guó)所有的省都已進(jìn)行過村民委員會(huì)選舉，有的省已按照有關(guān)法律規(guī)定選過六屆之多。即使最初的幾屆流于形式、不能嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行。從省一級(jí)來講，至少全國(guó)絕大多數(shù)省區(qū)已至少進(jìn)行了一屆符合村委會(huì)組織法民主程序要求的選舉。由于有村級(jí)干部越來越背離村莊利益的鄉(xiāng)村關(guān)系背景，農(nóng)民日益覺得，要選真正能代表自己利益，能自主發(fā)展本村經(jīng)濟(jì)、帶領(lǐng)村民致富，而不是只聽命于鄉(xiāng)政府的村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)者。而且，在農(nóng)村市場(chǎng)化程度日益加深的背景下，小農(nóng)家庭經(jīng)營(yíng)無法與大市場(chǎng)有效對(duì)接的矛盾日益顯露，農(nóng)民日益要求村級(jí)組織能更好地充當(dāng)聯(lián)結(jié)他們與外界大市場(chǎng)的有效中介，為他們提供市場(chǎng)信息、科技、運(yùn)銷和加工等方面的服務(wù)。富裕村得以致富在于好班子和好的帶頭人的事實(shí)在教育著農(nóng)民，不斷擴(kuò)大的村際間的收入差距在啟示著農(nóng)民。村委會(huì)選舉的法律規(guī)定真正將選擇自己當(dāng)家人的權(quán)利交給農(nóng)民，這時(shí)，農(nóng)民無疑會(huì)越來越看中自己手中選票的作用。農(nóng)民想要實(shí)現(xiàn)的，一方面是保守的，那就是不能再讓危害村莊利益，唯鄉(xiāng)政府不法要求是聽的村干部再被選上來，即選掉惡的。另一方面也是積極的，他們希望將真正給村莊帶來富裕和希望的領(lǐng)導(dǎo)人選上來，加強(qiáng)村級(jí)組織在與鄉(xiāng)政府對(duì)抗中的實(shí)力，即選上能人。真正按村委會(huì)組織法選出的村委會(huì)無疑在更大程度上代表了村莊的利益。在他們手中運(yùn)作的村級(jí)治理已日益帶有了自主的特征。對(duì)于鄉(xiāng)政府不合理的攤派，村委會(huì)可用村民代表會(huì)議上的代表決議和村民群眾的不滿來加以對(duì)抗；對(duì)于鄉(xiāng)政府強(qiáng)行下達(dá)的人均收入指標(biāo)和各項(xiàng)種植計(jì)劃，村委會(huì)可以理直氣壯地進(jìn)行公開的討價(jià)還價(jià)；對(duì)于鄉(xiāng)政府包村干部和因臨時(shí)公務(wù)進(jìn)村人員，廉潔的村委會(huì)干部可不必再在村民的責(zé)罵聲中進(jìn)行宴請(qǐng)，因?yàn)榇鍎?wù)公開的有關(guān)制度規(guī)定了對(duì)鄉(xiāng)干部的招待標(biāo)準(zhǔn)。而村干部在進(jìn)行所有這些時(shí)，都已不再有違抗上級(jí)命令的罪錯(cuò)感，因?yàn)榘慈珖?guó)統(tǒng)一的法律規(guī)定，村民委員會(huì)實(shí)行在自治事務(wù)內(nèi)自我管理、自我教育和自我服務(wù)。他們的烏紗帽是村民給的。如果鄉(xiāng)里想撤換他們，也只有通過村民之手，而這已不再象過去任命制下那么容易了。村級(jí)選舉增強(qiáng)了村級(jí)治理的自主性，改變了鄉(xiāng)村關(guān)系中村的弱勢(shì)地位。而在對(duì)立關(guān)系中雙方力量的接近，無疑增強(qiáng)了這種對(duì)立的強(qiáng)度。但與以往不同，村民選舉后的鄉(xiāng)村對(duì)立更多具有制度內(nèi)對(duì)立的內(nèi)涵。當(dāng)村干部要代表村民利益抗?fàn)帟r(shí)，他手中拿的是國(guó)家頒布的村委會(huì)組織法。而鄉(xiāng)干部在面對(duì)來自村民的抗?fàn)幰髸r(shí)，他所感到的也不僅是自身力量的不足，而是來自地方性政策的壓力和國(guó)家的法律支持的不足。這時(shí)，鄉(xiāng)村對(duì)立的典型形態(tài)就可能是：鄉(xiāng)、村都各自援引對(duì)自己有利的法律和改革規(guī)定，甚至發(fā)生鄉(xiāng)政府文件和村內(nèi)制度上的明文沖突，而這些因不同利益的援引又提出了由更高一級(jí)組織出面仲裁的要求。也因此，關(guān)于鄉(xiāng)村關(guān)系的討論日益成為村民選舉和村民自治后重要的政策爭(zhēng)論，如何調(diào)整鄉(xiāng)村關(guān)系因村民選舉和村民自治的推行而終于成為人們不得不正視的重大問題。以上所述鄉(xiāng)村關(guān)系的變化為本文的研究提供了重要的背景，也表明本文研究的必要性。本文下面將首先具體研究村委會(huì)選舉中的鄉(xiāng)政府行為，分析導(dǎo)致這些行為的相關(guān)要素，然后分析村民選舉后村干部的行為特征，最后嘗試提出鄉(xiāng)村民主的治理化邏輯和塑造未來鄉(xiāng)村關(guān)系的幾重力量。二、村委會(huì)選舉中的鄉(xiāng)政府行為本節(jié)以筆者近年來公開發(fā)表和在學(xué)術(shù)會(huì)議上宣讀的個(gè)案實(shí)地研究為例，具體分析村委會(huì)選舉過程中的鄉(xiāng)政府行為。案例分析著重于三個(gè)方面：一是分析導(dǎo)致鄉(xiāng)政府以此種或彼種行為介入選舉的目的或出發(fā)點(diǎn)是什么？二是決定鄉(xiāng)政府選擇以此種或彼種行為介入選舉的影響因素是什么？三是使得鄉(xiāng)政府行為達(dá)成或未達(dá)成預(yù)期目標(biāo)的村莊原因是什么？（一）村委會(huì)選舉中鄉(xiāng)政府介入的主要環(huán)節(jié)一是宣傳發(fā)動(dòng)。從村委會(huì)組織法到省、縣、鄉(xiāng)的選舉辦法或選舉實(shí)施方案，幾乎都明確規(guī)定了宣傳發(fā)動(dòng)階段。設(shè)立宣傳發(fā)動(dòng)階段的基本目的是使各級(jí)組織和選民了解村級(jí)直選的意義和辦法，以使選舉操作能合乎法律的手段順利進(jìn)行。但越到與村民選舉結(jié)果利益直接相關(guān)的縣、鄉(xiāng)政府，對(duì)選舉的宣傳動(dòng)員階段的具體操作就越為重視（原因后文分析）。鄉(xiāng)政府按照法律規(guī)定，理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻蔀樾麄鲃?dòng)員組織者的角色，這為其在這一階段貫徹自己意圖提供了便利條件。二是產(chǎn)生村民選舉委員會(huì)。村民選舉委員會(huì)是選舉期間主持選舉的唯一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。要影響選舉進(jìn)程，首要的是要影響村民選舉委員會(huì)的人員組成。村民選舉委員會(huì)的職能一般包括：制定村委會(huì)選舉工作方案；召開選舉工作會(huì)議，布置選舉工作；確定和培訓(xùn)選舉工作人員；公布選舉日、投票具體地點(diǎn)和時(shí)間，確定投票方式；負(fù)責(zé)選民登記，公布選民名單，頒發(fā)選民證；組織選民提名候選人；宣傳候選人，組織競(jìng)選演講大會(huì)；組織選舉大會(huì)，確認(rèn)選舉是否有效，上報(bào)有關(guān)結(jié)果；總結(jié)選舉工作，建立選舉工作檔案。三是提名候選人。各地選舉辦法決定了“海選”（即由選民個(gè)人提名）、村民十戶或十五戶聯(lián)名提名，村民代表推選等多種辦法。其中，“海選”較不易操縱，而由于十戶或聯(lián)名提名的公開性不強(qiáng)，環(huán)節(jié)較多，為選舉外的力量影響選舉結(jié)果提供了機(jī)會(huì)。四是確定正式候選人。各地普遍規(guī)定了正式侯選人的任職條件，這些任職條件的確定一般都有鄉(xiāng)政府的參與。確定正式候選人要經(jīng)過村民選舉委員會(huì)會(huì)議，而鄉(xiāng)政府工作人員一般都可列席會(huì)議，并在會(huì)議上提出意見或建議。五是組織正式選舉。這里包括劃分選區(qū)、分派工作人員，選擇投票方法（選舉大會(huì)或流動(dòng)票箱），組織計(jì)票。目前，這些環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)政府一般都可參與。六是解釋投票結(jié)果。對(duì)于選舉結(jié)果的解釋，由于村級(jí)組織一般都認(rèn)可鄉(xiāng)政府的權(quán)威，對(duì)投票結(jié)果的解釋一般以鄉(xiāng)政府的解釋為準(zhǔn)。鄉(xiāng)政府往往利用普通村民對(duì)法律規(guī)定不甚清楚的弱點(diǎn)，作出對(duì)自己有利的解釋。（二）村委會(huì)選舉中鄉(xiāng)政府的行為類型本節(jié)中我們將從一些個(gè)案出發(fā)，抽象出可概括鄉(xiāng)政府在村民選舉中行為的幾種類型。1、壓制型壓制型主要是指鄉(xiāng)政府有意封閉有關(guān)選舉信息，阻撓選舉程序的正常展開，降低選舉的競(jìng)爭(zhēng)性乃至取消選舉競(jìng)爭(zhēng)。案例一：陜西黃村1996年村委會(huì)選舉2陜西省黃村1398人，耕地4200畝，有11個(gè)村民小組，1996年選舉前，黨支部書記卜兆明，村委會(huì)主任黃廣前，村會(huì)計(jì)劉漢社。這“三巨頭”是村莊權(quán)力的決策中心。黃廣前因在解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水上的突出業(yè)績(jī)（帶領(lǐng)本自然村村民打出所在鄉(xiāng)第一口機(jī)井），而且處事公正，為黃村第一大姓，深孚村民眾望。卜支書原是鄉(xiāng)政府臨時(shí)干部，后