農(nóng)村研究論文-村委會選舉完善之管窺.doc

農(nóng)村研究論文-村委會選舉完善之管窺今年3月以來，廣西農(nóng)村正依法進行村民委員會換屆選舉，總體來看，絕大部分地方都能有法必依，規(guī)范程序，違法必究，不打折扣，已順利完成村民委員會換屆選舉工作。但在具體運作過程中，也有個別地方學法不到位，認識不統(tǒng)一，要么不嚴格依法選舉，規(guī)范程序；要么以原本就不依法規(guī)范的老辦法、老規(guī)定、老經(jīng)驗來解決現(xiàn)行法律法規(guī)已規(guī)范的新情況、新問題，甚至有法不依，違法不究，以言代法，自行其是。這些雖是局部的、極個別的現(xiàn)象，且大多都能及時采取有力措施整改糾正，但值得我們特別關注，以期在今后三年一度換屆選舉中未雨綢繆，防范未然，不斷完善選舉規(guī)范，提高選舉質量。一、選舉規(guī)范缺位，亟待進一步修訂、完善選舉規(guī)章?，F(xiàn)如今，從國家和省、市、自治區(qū)而言，有關村民委員會的選舉法律法規(guī)均已出臺實施，但因這些法律法規(guī)相對于一地一村而言都屬原則大法，且大多原則性多靈活性少、法理性強操作性差、普遍性多針對性少，剛性有余而彈性不足，相對于數(shù)萬個甚至幾十萬個千差萬別的村民委員會選舉具體運作而言不可能也沒必要對號入座。為此民政部基層政權和社區(qū)建設司雖集思廣益并歷6年之艱辛編寫出數(shù)10萬字的中華人民共和國村民委員會選舉規(guī)程，以期對各地司法實踐有所幫助，但因“規(guī)程”非法非規(guī)，一旦與規(guī)范不一的各地法規(guī)相佐，往往流于“僅供參考”。類似窘境在各省、市、自治區(qū)民政廳指導各地村民委員會換屆選舉時也同樣“指導而已”，悉聽還得尊法。這就引發(fā)了從立法意圖到司法實踐的一大反思，在國家大法的框架內，作為村民自治的民主選舉，是否應有更適合本(各)村特點又切實可行的選舉辦法?如果回答是肯定的，村級的選舉辦法是否應有明確的法律授權并由哪一級制定？毫無疑問，萬村一法不僅難以適合各村村情，也無法充分體現(xiàn)村民自治精髓。從另一個角度看，允許各個自治組織有個包括選舉辦法在內的自治辦法，似也在情理之中。要從根本上解決配套法規(guī)的“缺位”問題，一方面固然需要各省、市、自治區(qū)不斷修改完善省級選舉辦法，尤其像廣西將中華人民共和國村民委員會組織法實施辦法和選舉辦法合二為一似的省區(qū)，有必要再配套出臺一個省級“實施細則”之類對諸如村民選舉委員會成員缺額如何遞補、能否禁設流動票箱、是否允許“海選”、如何依法對待“超生”等違反政策而未被剝奪政治權利的候選人、是否堅持“雙過半”確認選舉有效和當選、另行選舉的程序規(guī)范、各種職位的得票數(shù)是否可以“相加”或“下加”、如何追究選舉機構不作為、如何確認選舉舉報、申訴、上訪時限及終審權、選舉工作人員違法責任追究和救濟之道程序、賄選的界定與懲處等共性問題進一步規(guī)范。另一方面，因縣、鄉(xiāng)兩級均無立法權，而一般規(guī)范性“土政策”又缺乏力度且難以應對法律缺位，可以考慮按照村民自治原則，由各村民委員會根據(jù)本村本屆實際，在不違反國家法律政策的前提下，由村民會議制定實施具體的換屆選舉辦法，賦予村民自治有一個小小的立“法”空間，以此進一步完善村級民主選舉制度。事實上，廣西今年的村民委員會換屆選舉，就是通過這種做法來規(guī)范14000多個村民委員會換屆選舉的。首先是為便于指導規(guī)范整個換屆選舉工作，我根據(jù)有關法律和一些試點的做法，草擬了一份村一級的村民委員會換屆選舉辦法(樣板)給先行換屆選舉的武鳴縣指導各村修改完善后交村民會議或村民代表會議討論通過后施行，反映良好。遂于今年5月9日由以民政廳名義武鳴樣板印發(fā)各地參照執(zhí)行，各地普遍認為，這一舉措有效地解決了各村換屆選舉辦法“缺位”的歷史難題，解決了許多現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)范不到位又必然遭遇的細節(jié)焦點、難點、盲點等具體問題。實踐證明，凡是選前制定換屆選舉具體辦法的村，不管經(jīng)過一次還是多次投票，絕大多數(shù)都會有條不紊，順利進行。而極個別選舉不順利甚至出現(xiàn)上訪的村，幾乎都是不按照我們指導意見制定具體選舉辦法的村。而上訪所反映的問題，又幾乎是現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)范不到位又必然遭遇的細節(jié)焦點、難點、盲點等具體問題。所以，普遍認為今年廣西村民委員會換屆選舉順利、上訪案件比歷屆少而又少的主要原因之一是各村有個“選舉辦法”是不無道理的。二、選舉技巧培訓應重在鄉(xiāng)村兩級選舉機構及選舉工作人員就經(jīng)驗而言，以往省、市、縣三級對村民委員會換屆選舉在擬計劃、作部署、重指導等方面都依法行政，卓有成效，應該給予充分肯定。但從精益求精角度看，換屆選舉過程中仍或多或少地存在著縣，鄉(xiāng)、村三級選舉機構重原則輕細節(jié)、重習慣輕規(guī)范、重選舉輕投訴等現(xiàn)象。除了對嚴格依法選舉認識不到位等原因外，一個重要的原因或許是對整個換屆選舉的技巧重視不夠或培訓不到位。更值得注意的是，類似上訪大多在村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市選舉機構沒有得到任何說法，諸多本應在選舉進行過程中即訴即解的問題因得不到及時處理而累積為遺留問題，甚至由局部影響到全局，由個別程序差錯影響到選舉結果公正有效，積重難返，積重難糾。因培訓不到位或重視不夠使基層選舉機構和選舉工作人員的“無知”、“失察”，還明顯表現(xiàn)在由此導致工作不到位使選民申訴“知情權”大打折扣。絕大多數(shù)上訪者被問及是否己及時向村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市法定選舉機構申訴過并得到答復？回答幾乎是否定的，或都說口頭舉報過，因涉及選舉機構本身而過后無人認帳，也難以查證；或說書面申訴過，但大多泥牛入海，互相推諉而不了了之。尤其將事關選舉是否依法、有效的上一程序的申訴留到下一程序甚至選舉結束才受理，更使解決起來往往陷入兩難選擇：原本個別、局部可以糾正、補救的，終因未適時糾正、補救而使全局、整體選舉結果無效，由此要啟動重選程序民憤很大，加上需要增加大量的人、財、物力等問題，更使重選舉步維艱。若再論及依法追究有關選舉機構及選舉工作人員的責任，更有“投鼠忌器”公正查辦障礙，加上選舉舉報、申訴、上訪時限及終審權迄今無明確法律規(guī)定，更使這些案件久拖不結。因此，必須通過強化各級尤其是鄉(xiāng)、村兩級選舉機構及其工作人員的選舉技巧培訓，增強他們對“選情”的把握和應對各種申訴、舉報的能力，并通過他們適時進行“選務公開”，確保選民在依法擁有更廣泛的選舉“知情權”下，正確行使選舉權。三、公民教育尤其是選舉教育應成為選民的必修課。對于“應該如何投票”這樣一些問題而言，經(jīng)歷多次換屆選舉的絕大多數(shù)村民按理不應再心中無數(shù)。但因我國的選舉制度和選舉文化說到底歷史不長，積累不多，尤其是對事關民主選舉的內涵、外延、原則、方法、步驟乃至重大意義之類，向來并沒有哪一機構何種部門對公民特別是村民進行過系統(tǒng)的教育和培訓。而這些在一些民主國家作為公民教育的主要內容，持續(xù)不斷地、定期的進行，被認為是民主精神的培育和選舉成功的關鍵。因此，要進一步夯實基層民主基礎，完善選舉制度，很有必要在今后的村民自治中持續(xù)不斷地、定期的進行有關民主選舉的公民教育。條件成熟的地方，應逐步把民主選舉內容列入中學公民教育課程。尚未形成共識的地方，也應該在換屆選舉前采取多種形式，通過多種渠道，充實、規(guī)范原有的選舉宣傳教育，對全體村民進行系統(tǒng)有效的選舉教育，內容包括：民主選舉的內容、范圍和形式，選舉的程序和規(guī)范，選民的選舉權和被選舉權以及在選舉中的權利與