農(nóng)村研究論文-論中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度市場化改革的思想障礙.doc

農(nóng)村研究論文-論中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度市場化改革的思想障礙摘要：中國現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排是城鄉(xiāng)兩大利益集團(tuán)博弈的直接結(jié)果。我國9億農(nóng)民政治權(quán)力弱小又缺少正當(dāng)權(quán)益的法律保障，目前以任何借口阻撓農(nóng)地私有化改革的企圖，都是為了繼續(xù)維護(hù)地方工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的需要。下一步繼續(xù)深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度市場化改革的最大障礙，除了城市利益集團(tuán)不輕易放棄廉價占用農(nóng)地資源的制度性“路徑依賴”之外，還長期得到了把持著話語權(quán)的政府決策人物和理論界人士的大力支持。其主要觀點包括：消滅一切土地私有制、土地集中兼并與農(nóng)民兩極分化、土地的公平與效率、土地的福利化分配與國家糧食安全、土地私有化將會提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本等。從國家意識形態(tài)影響和制約我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的視角入手，進(jìn)一步澄清理論上長期存在的一些認(rèn)識誤區(qū)，具有極其重大的現(xiàn)實意義與實踐作用。關(guān)鍵詞：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)；農(nóng)民私有制；集體所有制；復(fù)合型產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)；國家意識形態(tài)20世紀(jì)50年代中后期，中國確立的農(nóng)地集體所有制在黨內(nèi)、黨外曾引起多次爭論。由于當(dāng)時的思想認(rèn)識很不一致，尤其是對土改后出現(xiàn)所謂的兩個積極性，兩極分化，兩條道路等做出極端錯誤的判斷，使這一制度模式不斷地延續(xù)下來，由此造成農(nóng)地平分機(jī)制始終發(fā)揮著政策主導(dǎo)的地位，而市場機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用又幾乎失靈1，2。我國經(jīng)歷了多次的農(nóng)地制度變革，都沒有從根本上解決農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)問題。其主要表現(xiàn)是：（1）以傳統(tǒng)村落為單元的歷史地域界限始終沒有發(fā)生根本性的變化；（2）平分土地直接刺激農(nóng)村人口快速增長，反過來又加劇人地矛盾激化，造成農(nóng)地經(jīng)營細(xì)碎化、報酬遞減和邊際效益下降；（3）農(nóng)地集體所有權(quán)單向轉(zhuǎn)移為國有土地，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民正當(dāng)?shù)臋?quán)益；（4）國家把幾億農(nóng)民長期禁錮在有限的耕地上，極大地制約著農(nóng)村勞動力就業(yè)和農(nóng)民收入增長；（5）憲法和法律嚴(yán)格禁止農(nóng)地買賣與流轉(zhuǎn)，使資源配置的市場機(jī)制失靈2。這種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排，是城鄉(xiāng)兩大利益集團(tuán)博弈的直接結(jié)果。我國9億農(nóng)民的政治權(quán)力弱小又缺少正當(dāng)?shù)臋?quán)益法律保障，目前以任何借口阻撓農(nóng)地私有化改革的企圖，都是為了繼續(xù)維護(hù)地方工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的需要。下一步繼續(xù)深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度市場化改革最大的障礙，除了城市利益集團(tuán)不輕易放棄廉價占用農(nóng)地資源的制度性“路徑依賴”之外，還長期得到了把持著話語權(quán)的政府決策人物和理論界人士的大力支持。其主要觀點包括：消滅一切土地私有制、土地集中兼并與農(nóng)民兩極分化、土地的公平與效率、土地的福利化分配與國家糧食安全、土地私有化將會提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本等。這使我國現(xiàn)行的農(nóng)地集體所有制已經(jīng)成為一個敏感的政治話題，以至誰都不敢去觸動它、改變它。其實創(chuàng)建現(xiàn)代的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)和前提是明晰產(chǎn)權(quán)主體。它主要由四項基本制度構(gòu)成：第一是產(chǎn)權(quán)界定制度，第二是產(chǎn)權(quán)配置制度，第三是產(chǎn)權(quán)運營制度，第四是產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。其中，產(chǎn)權(quán)界定是基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)配置是核心，產(chǎn)權(quán)運營是手段，產(chǎn)權(quán)保護(hù)是保障3。中國幾千年來的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，都是以私有制為主導(dǎo)，即全部耕地歸屬地主和部分農(nóng)戶所有，非耕地一般屬于國有不加入產(chǎn)權(quán)流動的領(lǐng)域4（P96-97）。這種復(fù)合型的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，包含著一些合理的成分：（1）不管是地主或自耕農(nóng)的私有土地，還是皇室的國有土地，其產(chǎn)權(quán)都是比較清晰的，它具有一定的自我保護(hù)功能；（2）國家允許私有土地買賣和轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)，它具有適度的規(guī)模經(jīng)營流轉(zhuǎn)機(jī)制；（3）土地租佃制經(jīng)營方式給農(nóng)民提供多種選擇的機(jī)會，它具有一定的市場競爭激勵機(jī)制；（4）一般農(nóng)戶迫于人地矛盾壓力會適當(dāng)限制其家庭規(guī)模過度的膨脹，它具有一定的人口增長約束機(jī)制。（5）公益性土地資源歸國家所有，它具有合理利用自然資源的保護(hù)機(jī)制1。馬克思曾經(jīng)指出：“森林是說明這一點的最好例子。只有在森林不歸私人所有而歸國家管理的情況下，森林的經(jīng)營才有時在某種程度上適合于全體利益?！?（p697）正因為這樣，農(nóng)業(yè)合作化以后一部分農(nóng)村基層干部和農(nóng)民群眾多次冒著殺頭的政治風(fēng)險搞包產(chǎn)到戶試驗，就足以證明農(nóng)地私有、家庭經(jīng)營是中國古代的農(nóng)耕文明和傳統(tǒng)的土地文化一個重要特征。因此“在倒掉洗澡水的時候，一定要注意保護(hù)好孩子”。人們禁不住要問：土地，作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明的第一生產(chǎn)要素，曾經(jīng)給人類帶來長期的安寧和保障，緣何會在當(dāng)今的中國變成這般模樣？我國加入WTO后，為何至今沒有把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與世界接軌？這正像諾思先生所言，一旦無效率的制度選擇沿著原來的錯誤路徑走下去，就會陷入一種“自動鎖定”的狀態(tài)，初始的制度設(shè)計會強(qiáng)化現(xiàn)存的制度刺激與慣性，要想脫身而出就顯得十分困難6（p1-2）。恩格斯在晚年也指出：“根據(jù)唯物史觀，歷史過程中的決定因素歸根結(jié)底是現(xiàn)實生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)。但是對歷史斗爭的進(jìn)程發(fā)生影響并且在許多情況下主要是決定著這一斗爭形式的，還有上層建筑的各種因素”，其中政權(quán)是主要成分，由國家新政權(quán)確立的憲法和各種法的形式以及所有這些政治的、法律的和哲學(xué)的理論又占據(jù)著主導(dǎo)地位，“否則把理論應(yīng)用于任何歷史時期，就會比解一個最簡單的一次方程式更容易了?！?（p695-696）由此可見，我們從國家意識形態(tài)影響和制約著我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的視角入手，進(jìn)一步澄清理論上長期存在的一些認(rèn)識誤區(qū)，具有極其重大的現(xiàn)實意義與實踐作用。一、堅持農(nóng)地集體所有制：理論上的一些認(rèn)識誤區(qū)與實踐中的一波三折中國現(xiàn)行的農(nóng)地集體所有制已經(jīng)延續(xù)了長達(dá)半個世紀(jì)。這種“產(chǎn)權(quán)殘缺或主體缺位”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模式完全是人為造成的。從第一次土地革命戰(zhàn)爭開始直到新中國成立初期的這一時期，盡管我黨已經(jīng)接受了馬克思主義的基本原理且受到蘇聯(lián)十月革命勝利后的重大影響，但是，以毛澤東為代表的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)人在實踐探索過程中，又十分尊重自己的國情和幾千年來積淀下來的傳統(tǒng)土地文化。譬如，由我黨最早制訂的井岡山土地法曾規(guī)定：“沒收一切土地歸蘇維埃政府所有，以鄉(xiāng)為單位，分配給農(nóng)民共同耕種，禁止買賣。”因為“這是1927年冬天至1928年冬天一整年內(nèi)土地斗爭經(jīng)驗的總結(jié)，在這以前是沒有任何經(jīng)驗的?！?(p37)所以在當(dāng)時我黨只能照搬蘇聯(lián)的“集體農(nóng)莊模式”。然而就在這個土地法制定后的第四個月（1929年4月），我黨在制訂興國縣土地法時，“內(nèi)容有一點重要的變更，就是把沒收一切土地改為沒收一切公共土地及地主階級的土地，這是一個原則的改正。但其余各點均未改變，這些是到了1930年才改變的?！?(p40)1941年，毛澤東在為延安出版他的農(nóng)村調(diào)查研究文集所做的序言中，又特別指出：“這個土地法有幾個錯誤：（一）沒收一切土地而不是只沒收地主土地；（二）土地所有權(quán)屬政府而不是屬農(nóng)民，農(nóng)民只有使用權(quán)；（三）禁止土地買賣。這些都是原則錯誤，后來都改正了。關(guān)于共同耕種與以勞力為分配土地標(biāo)準(zhǔn)，宣布不作為主要辦法，而以私人耕種與以人口為分田標(biāo)準(zhǔn)作為主要辦法，這是因為當(dāng)時雖感到前者不妥，而同志中主張者不少，所以這樣規(guī)定，后來就改為只用后者為標(biāo)準(zhǔn)了?！?(p37-40)這充分說明了，我黨在早期確立的土改方針和政策即依靠貧雇農(nóng)、聯(lián)合中農(nóng)、限制富農(nóng)、消滅地主階級、變封建土地所有制為農(nóng)民的土地私有制，既適合中國的國情又符合農(nóng)民的特點。建國后制定的中華人民共和國土地改革法和新中國第一部憲法都明確規(guī)定：國家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其它生產(chǎn)資料所有權(quán)，允許土地買賣、出租、典當(dāng)、抵押、繼承、贈與等。可見，新中國農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利是受到憲法和土地法律制度保護(hù)的、并不存在理論認(rèn)識上的爭議。因此，它真正把土地的經(jīng)濟(jì)、政治、社會三種功能有機(jī)地結(jié)合起來，既為建國初期迅速恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到了巨大的推動作用，又為我國積極地培育農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場和發(fā)揮市場機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用，提供了一個相當(dāng)寬松的微觀制度基礎(chǔ)。然而到20世紀(jì)50年代中后期，由于國內(nèi)外一系列重大歷史事件的推動，促使毛澤東的思想意識發(fā)生了“急轉(zhuǎn)彎”。他在關(guān)于農(nóng)業(yè)互助合作的兩次談話中，多次指出：“總路線就是逐步改變生產(chǎn)關(guān)系。在三畝地上確保私有，搞四大自由，結(jié)果就是發(fā)展少數(shù)富農(nóng)，走資本主義的路。為什幺法律上又要寫呢？法律是說保護(hù)私有財產(chǎn)，無確保字樣。現(xiàn)在農(nóng)民賣地，這不好。法律不禁止，但我們要做工作，阻止農(nóng)民賣地。辦法就是合作社?；ブM還不能阻止農(nóng)民賣地，要合作社，要大合作社才行?！?（p298-307）于是，從互助組初級社高級社人民公社“這種由具有社會主義萌芽、到具有更多社會主義因素、到完全的社會主義化的發(fā)展道路”，從根本上改變了農(nóng)民的土地私有制。大量的歷史事實表明，自然村是鄉(xiāng)民共同生產(chǎn)、共同生活的最后界限，超過這一界線便超越了農(nóng)民正常的心理承受能力10(p138-139)。我國在經(jīng)歷“三年自然災(zāi)害”的嚴(yán)峻考驗之后，中共八屆十次全會又通過農(nóng)村人民公社工作條例修正草案規(guī)定：生產(chǎn)隊是人民公社中的基本核算單位。生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊所有。包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣。生產(chǎn)隊所有的土地不經(jīng)過縣級以上人民委員會的審查和批準(zhǔn)，任何單位和個人都不得占用。這一規(guī)定更加明確了生產(chǎn)隊的農(nóng)民集體土地所有權(quán)，有利于保持人民公社時期的農(nóng)地權(quán)屬穩(wěn)定。同時，它存在著嚴(yán)重的制度性缺陷：一是預(yù)先設(shè)置的“農(nóng)民集體成員權(quán)”，使農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)的主體變得模糊不清；二是禁止土地買賣與流轉(zhuǎn)，造成農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率不斷地下降；三是賦予縣級政權(quán)處置農(nóng)村集體土地的權(quán)力所造成的“一平二調(diào)”；四是農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)往城鎮(zhèn)國有土地單向轉(zhuǎn)移，造成全國耕地總量減少。20世紀(jì)70年代末80年代初，農(nóng)民自發(fā)搞“大包干”試驗又受到當(dāng)時的特殊政治環(huán)境影響，既沒有理論支撐又缺乏法律規(guī)范和保護(hù)，并沒有從根本上解決農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)問題。而政府決策者竟然把它概括為“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，向中央建議“作為今后一個時期內(nèi)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一種比較規(guī)范的形式加以確認(rèn)”11（p147-169），向世人宣稱：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民創(chuàng)造出了一個中國自己特色的模式家庭聯(lián)產(chǎn)承包、土地集體所有”12（p132-146）。直到黨的十五屆三中全會召開，家庭承包經(jīng)營仍作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的一個經(jīng)營層次，要求不能把家庭承包經(jīng)營與集體統(tǒng)一經(jīng)營割裂開來、對立起來13（p59）。以至全國第二輪土地承包實質(zhì)是以行政村發(fā)包為主。譬如，1978年與1962年相比，農(nóng)地歸公社所有的比例由0.27%下降到0.12%，生產(chǎn)大隊的比例由4.1%上升到9.7%，生產(chǎn)隊的比例由97.8%下降到96.1%14（p5）。從總體上看，這一時期的農(nóng)地權(quán)屬是比較穩(wěn)定的。1978年到1987年的短短10年間，村民委員會占有集體土地的39%，上升了30%，村民小組只占有集體土地的65%，下降了31.1%15。目前，我國的行政村普遍占有集體土地的70%以上，村民組占30%。據(jù)有關(guān)專家估計，19521990年農(nóng)民為國家工業(yè)化建設(shè)貢獻(xiàn)資金達(dá)9516億元（馮海發(fā)，李微）。改革開放以來，農(nóng)民以交納承包地的“稅租費”等名義凈流失資金達(dá)15000億元（遲福林）。特別是1987年到2002年興起的“圈地?zé)帷?，直接剝奪農(nóng)民的土地凈收益高達(dá)30000億元（陳錫文，韓俊，葉興慶）。這都是我國長期地堅持農(nóng)地集體所有制惹的禍！黨的十六大已經(jīng)明確地提出，要大力“發(fā)展產(chǎn)權(quán)、土地、勞動力和技術(shù)等市場。放手讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理和資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，以造福于人民?！笔鶎萌腥珪Q定又進(jìn)一步提出，要“按照歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的基本原則，建立和完善現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。”我黨在重大的理論問題上已經(jīng)突破許多陳規(guī)，9億農(nóng)民又對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排具有強(qiáng)烈的要求，“如果國家給農(nóng)民以土地的所有權(quán)，他們會把沙漠變成綠洲；如果讓農(nóng)民以租賃的方式來經(jīng)營土地，他們又會把綠洲變成沙漠。”16（p343）中國下一步的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，一定要立足全國現(xiàn)有的土地所有權(quán)分布情況即國有土地占53.17%，農(nóng)村集體土地占46.18%，尚未確定權(quán)屬的土地占0.65%17（p38），并堅持賦予農(nóng)民的土地所有權(quán)與財產(chǎn)權(quán)相統(tǒng)一的立法原則，首先以2.4億個農(nóng)戶宅基地作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)私有化改革的突破口，建立一種復(fù)合型的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，即農(nóng)戶的宅基地和農(nóng)業(yè)耕地一律歸農(nóng)民私有，公益性土地資源包括森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面、道路等歸國家所有1，2，18，19。二、土地“公平”與“效率”的問題：一個烏托邦式的理論解決方案公平與效率，作為人類的基本價值取向是衡量一個國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與進(jìn)步的重要標(biāo)志。我國長期以來偏重于追求理想主義的“絕對平均”，而實際上全國各地農(nóng)民人均占有的土地起點既不公平，又導(dǎo)致土地資源利用效率呈下降趨勢。總之，這一烏托邦式的理論解決方案，只會誤導(dǎo)高層決策者的視野，延遲我國進(jìn)一步深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)程。（一）土地“公平”與“效率”的關(guān)系問題，既受到一定的社會政治制度影響，還取決于市場機(jī)制作用發(fā)揮的情況。在中國歷史上，封建政府每一次進(jìn)行較大規(guī)模的土地政策調(diào)整，一般會制定全國各地統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，用計口授田辦法滿足農(nóng)民平分土地的要求。戰(zhàn)國初期魏國相李悝稱：今一夫挾五口，治田百畝。唐代百畝授田制規(guī)定：凡是有勞動能力的農(nóng)戶，都可以領(lǐng)取百畝之田耕種，勞動力與土地是相同的比例結(jié)合在一起。這種“均田制”是封建統(tǒng)治者對農(nóng)民許下的承諾，從來沒有變成一種社會現(xiàn)實。然而，我國自秦漢至清末的二千多年間，凡是由私有土地向國有土地轉(zhuǎn)變，都會伴隨著社會的動亂與逆轉(zhuǎn)；國有土地向私有土地轉(zhuǎn)化，則會促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)和國家經(jīng)濟(jì)繁榮。與此相適應(yīng)，通過土地買賣與產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，又使租佃制經(jīng)營方式成為封建土地關(guān)系的主要內(nèi)容。這說明，中國幾千年封建社會的土地分配調(diào)整與資源使用效率，始終處于一種流動狀態(tài)的變化中。（二）20世紀(jì)50年代初期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的全國性土改，是以鄉(xiāng)村為單位平分土地，沒有從根本上解決各地農(nóng)民人均占有的耕地面積相差幾倍、幾十倍甚至上百倍的歷史地域限制。從嚴(yán)格意義上講，農(nóng)民只是在同一村落內(nèi)部占有土地相對的平均，而全國較大范圍內(nèi)的土地分配起點很不公平。毛澤東早在1943年發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)民群眾方面，幾千年來都是個體經(jīng)濟(jì)，一家一戶就是一個生產(chǎn)單位，這種分散的個體生產(chǎn)，就是封建統(tǒng)治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而使農(nóng)民陷于永遠(yuǎn)的貧苦3（p931）。令人玩味的是，建國初期的土改又使我國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會得以完整保留、不斷延續(xù)和長期固化。因此，在土改結(jié)束以后，由于各地農(nóng)民擁有的土地數(shù)量存在著很大差異，每個農(nóng)戶掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)及管理水平、資本積累、心理需求、價值取向又不一樣，這必然要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素自由流動和重新組