農(nóng)村研究論文-談農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的影響因素分析與路徑構(gòu)建.doc

農(nóng)村研究論文-談農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的影響因素分析與路徑構(gòu)建論文關(guān)鍵詞農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率影響因素路徑構(gòu)建論文摘要在新農(nóng)村建設(shè)和和諧社會(huì)背景下，農(nóng)村公共服務(wù)供給效率與均等化問(wèn)題日益成為政府和學(xué)界關(guān)注的重要議題。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給總量不足和結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題的本質(zhì)是效率問(wèn)題。影響農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的因素主要有制度因素、管理因素和財(cái)政因素，因此，改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的系統(tǒng)路徑是：制度效率改進(jìn)是前提，管理效率提升是核心，財(cái)政效率提高是保障。在新農(nóng)村建設(shè)和和諧社會(huì)背景下，農(nóng)村公共服務(wù)供給效率與均等化問(wèn)題日益成為政府、學(xué)界和農(nóng)民關(guān)注的重要議題。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)及人民生活水平的提高，農(nóng)村公共產(chǎn)品的絕對(duì)數(shù)量與質(zhì)量得到較大提高。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出從1994年的532.98億元提高到了2003年的1754.45億元，1998年至2003年中央直接用于“三農(nóng)”的支出累計(jì)達(dá)9350多億元，2004年、2005年、2006年，中央財(cái)政各項(xiàng)支農(nóng)資金分別為2626億元、2975億元、3397億元，增長(zhǎng)速度迅速。但是，農(nóng)業(yè)支出占國(guó)家財(cái)政支出的比重卻由1994年的9.20下降到了2003年的7，12(轉(zhuǎn)引自陳祖海，汪陳友，2006)?？傮w而言，公共產(chǎn)品在供給方面存在低效率問(wèn)題，有限的資源達(dá)不到合理配置，影響了人們物質(zhì)和文化生活水平的提高。本課題組在對(duì)廣東、江西、安徽三省部分農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品供給存在總量不足、供需結(jié)構(gòu)不匹配等效率不高的問(wèn)題。這種狀況不但制約農(nóng)村綜合生產(chǎn)力的提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，還直接減緩了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程。我們認(rèn)為，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足和結(jié)構(gòu)失衡的核心原因在于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下，因此，了解和分析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的影響因素并提出相應(yīng)的對(duì)策路徑，從而改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率，對(duì)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和和諧社會(huì)有著重要意義。一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率影響因素分析農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給是和諧社會(huì)背景下進(jìn)一步有效擴(kuò)大公共產(chǎn)品覆蓋面，增進(jìn)農(nóng)民福利的核心途徑之一，也是我國(guó)在現(xiàn)代化進(jìn)程中推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要保障和必須要解決的重要課題。當(dāng)前，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式是一種政府單一供給模式，農(nóng)村公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)界定不明晰，供給主體職責(zé)邊界不清晰，供給或管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，政府組織存在X低效率，這種狀況對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率具有極大的消極作用?，F(xiàn)實(shí)和研究表明，影響農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的因素較多且復(fù)雜，既有制度層面的因素，也有管理體制和運(yùn)行機(jī)制層面的因素，還有財(cái)政方面的因素。在借鑒已有研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)本課題組的調(diào)查與訪談，我們認(rèn)為影響農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的核心因素有以下幾方面：首先。制度或產(chǎn)權(quán)安排是影響農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度效率或產(chǎn)權(quán)效率的重要因素。從廣義的制度角度而言，制度因素具體體現(xiàn)在：正式制度，如政策、體制安排、法規(guī)等；非正式制度，如社會(huì)資本、慣例、風(fēng)俗等。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論表明，制度，而非技術(shù)，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心要素，技術(shù)進(jìn)步是制度作用的外化結(jié)果或表象，受制度制約和導(dǎo)向。制度的核心作用在于激勵(lì)生產(chǎn)性努力、提供確定性預(yù)期和節(jié)約交易成本。但是，本課題組2008年在廣東、江西等部分農(nóng)村地區(qū)的調(diào)查和訪談發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在極大的制度缺失和制度約束“軟化”問(wèn)題，例如，江西QJ鎮(zhèn)在農(nóng)村公共服務(wù)供給中缺乏應(yīng)有的制度安排，如農(nóng)田水利建設(shè)和農(nóng)村垃圾處理等，更為嚴(yán)重的是，即使有相應(yīng)的、統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給制度安排，鎮(zhèn)政府卻以財(cái)政困難等各種原因不供給公共產(chǎn)品。在一定意義上可以說(shuō)，農(nóng)村農(nóng)民的消費(fèi)之所以難以啟動(dòng)或“繁榮”，根本原因是公共產(chǎn)品供給不足或缺失造成的。因?yàn)楣伯a(chǎn)品，如社會(huì)保障、農(nóng)田水利建設(shè)投入等缺失，導(dǎo)致農(nóng)民傾向于自我儲(chǔ)蓄和自我投資從而實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的“自我供給”。總的來(lái)看，由于制度缺陷引起的效率問(wèn)題有：一是由產(chǎn)權(quán)制度不健全或嚴(yán)重缺失(如缺失私人產(chǎn)權(quán)的制度安排)引起的供給低效問(wèn)題；二是由政府產(chǎn)權(quán)與私人產(chǎn)權(quán)分工界定不明以及政府產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理引起的供給低效問(wèn)題；三是由私人產(chǎn)權(quán)界定不清且缺乏保障以及由此而來(lái)的收費(fèi)制度失當(dāng)引起的供給低效問(wèn)題；四是政府的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度往往限制了愿意進(jìn)入者的行為選擇，提高了交易成本，從而影響供給效率；五是制度變遷影響公共產(chǎn)品的供給效率，但這種影響具有不確定性，如市場(chǎng)化改革減少了財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低了市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，從而促進(jìn)了公共產(chǎn)品供給效率的提高，而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改變了原有的公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)，集體的供給主體地位淪為次要地位，甚至曾經(jīng)一度出現(xiàn)“空項(xiàng)”，影響了公共產(chǎn)品的供給效率。六是農(nóng)民的需求表達(dá)制度或機(jī)制缺失或不完善，需求偏好信息難以顯示，這種信息不對(duì)稱將導(dǎo)致政府供給出現(xiàn)偏差或“失靈”，從而影響公共產(chǎn)品供給效率。七是財(cái)政分權(quán)制度對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率具有極大影響。張召娣和賀忠厚(2005)認(rèn)為，地方政府更了解本地居民的偏好，因而所提供公共產(chǎn)品的質(zhì)和量更符合本地居民的需要，更具有針對(duì)性和高效性，所以，地方政府提供地方性公共產(chǎn)品有利于資源的有效配置和經(jīng)濟(jì)效率的提高。但是，如果地方政府由于財(cái)政壓力、尋租、X低效率而供給不足或不供給公共產(chǎn)品，結(jié)果也是造成效率損失。其次，管理因素對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率有重要影響。根據(jù)現(xiàn)代管理學(xué)理論，管理也是生產(chǎn)力。政府管理體制和具體管理機(jī)制對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的影響主要表現(xiàn)在：一是政府，尤其是基層政府，尚未完成從管理控制型到管理服務(wù)型的職能轉(zhuǎn)變。龍興海(2007)認(rèn)為，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的管理模式依然是行政控制型的，而不是為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)村居民的生活提供各種有效服務(wù)的服務(wù)型政府，致使公共產(chǎn)品的投入力度大為減弱，從而影響服務(wù)供給效率。筆者在對(duì)江西部分農(nóng)村進(jìn)行調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，基層政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的投入嚴(yán)重不足，尤其是對(duì)環(huán)境治理、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村治安、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)等，造成供給效率低下；二是缺乏公共資源配置的科學(xué)管理制度?，F(xiàn)實(shí)表明，中國(guó)農(nóng)村基層政府掌握的公共資源(其中特別是財(cái)力資源和物力資源)是非常有限的，這些公共資源的分配使用權(quán)往往掌握在少數(shù)政府官員手中，并往往由他們主觀地決定這些有限資源的分配和使用，因此，公共資源的分配決策過(guò)程往往缺乏專家論證和公眾意愿表達(dá)與監(jiān)督。結(jié)果是，公共資源配置因科學(xué)管理制度的缺失而導(dǎo)致公共資源的濫用與浪費(fèi)，造成公共產(chǎn)品供給效率的低下；三是政府缺乏支持市場(chǎng)供給或支持社會(huì)力量參與供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的激勵(lì)支持制度與監(jiān)督管理制度。本課題組成員的調(diào)查表明，廣東的一些農(nóng)村出現(xiàn)和存在社會(huì)組織參與供給公共服務(wù)的現(xiàn)象，打破了由政府和村集體壟斷供給公共產(chǎn)品的單一狀態(tài)。例如，在湛江市的上能村、河源市的歐村、云浮市的麥坑村等地，許多村莊都有很多人外出打工或經(jīng)商，他們掙錢以后在老家修建了樓房，添置了家具和家電，但村里卻是道路難行、水電不通、治安惡化。在政府和村集體無(wú)力解決的情況下，農(nóng)民們自己組織起來(lái)進(jìn)行自我服務(wù)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自愿組織成立了一個(gè)名為“公益事業(yè)協(xié)會(huì)”的組織，它接受外出打工或經(jīng)商鄉(xiāng)親的捐款，為村里提供公共服務(wù)，如架設(shè)路燈、為孤寡老人發(fā)放補(bǔ)助、資助村里的文娛活動(dòng)、成立治安隊(duì)等。但是，這個(gè)組織提供公共產(chǎn)品的資金來(lái)源、產(chǎn)品總量與質(zhì)量、日常管理由于外界環(huán)境的變化日益受到挑戰(zhàn)?？偟膩?lái)說(shuō)，政府在產(chǎn)權(quán)保護(hù)、資源配置和財(cái)政補(bǔ)貼等方面如何支持社會(huì)組織和市場(chǎng)主體，以及如何規(guī)范市場(chǎng)收費(fèi)和監(jiān)督市場(chǎng)供給行為等，缺乏相應(yīng)的激勵(lì)支持制度與監(jiān)督管理制度，導(dǎo)致政府供給、社會(huì)組織供給和市場(chǎng)供給間邊界不清，職責(zé)不明，抬高了交易成本，造成社會(huì)組織和市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品出現(xiàn)效率偏差和扭曲；四是政府組織內(nèi)部存在x低效率。由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和管理機(jī)制，政府內(nèi)部存在效率損失。特別是政府的壟斷性使得政府內(nèi)部缺乏提高供給效率的動(dòng)力；五是農(nóng)村公共服務(wù)管理主體的專業(yè)化程度不高，供給管理人員的專業(yè)能力不足和效率意識(shí)淡薄，也就是說(shuō)，管理主體的人力資源存量不足。人力資源理論表明，人力資源存量是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或生產(chǎn)效率的重要因素，因此，農(nóng)村公共服務(wù)管理主體人力資源存量不足也會(huì)造成供給效率低下；六是“尋租”行為對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率有重要影響。最后，財(cái)政制度安排是影響農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的關(guān)鍵因素。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，資本是一種稀缺的生產(chǎn)要素，其價(jià)值和力量已有共識(shí)，可以說(shuō)，基層政府公共財(cái)政資金不足或匱乏是造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下的關(guān)鍵原因。在研究農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的文獻(xiàn)中，許多學(xué)者從公共財(cái)政的角度進(jìn)行分析，比較傾向一致的看法是，投入不足、中央和地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配影響了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率。據(jù)有關(guān)資料顯示，地方政府承擔(dān)著70以上的公共產(chǎn)品的供給，而其通過(guò)“地方稅”為其支出融資的比重還不到20。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)了一些在全社會(huì)范圍內(nèi)受益、本應(yīng)由中央政府提供的公共產(chǎn)品，如義務(wù)教育、執(zhí)行計(jì)劃生育的經(jīng)費(fèi)等，但卻未能相應(yīng)得到合理的補(bǔ)償。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查：義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)78由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)，9左右由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)，省級(jí)財(cái)政承擔(dān)11，而中央財(cái)政只承擔(dān)2。對(duì)于財(cái)源稀缺的農(nóng)村來(lái)說(shuō)，承擔(dān)近80的義務(wù)教育投資是不可能的，結(jié)果就是公共產(chǎn)品供給不足或質(zhì)量低下。財(cái)政制度安排是如何影響農(nóng)村公共產(chǎn)品效率的呢?其影響主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品投入嚴(yán)重不足造成供給總量不足，尤其是財(cái)政困難的基層政府；二是財(cái)政資金的分配往往由于少數(shù)人控制決策或博弈異化而不能按最有利于農(nóng)民生存與發(fā)展或公共產(chǎn)品的需求度或稀缺度序列來(lái)分配，造成資金分配使用效率低；三是財(cái)政資金的監(jiān)管缺失導(dǎo)致難于?？顚Ｓ?，往往是“哪兒急往哪兒用”，影響使用效率；四是財(cái)政資金的使用過(guò)程缺乏監(jiān)督，結(jié)果也往往缺乏績(jī)效評(píng)估，造成財(cái)政資金的預(yù)算軟約束，導(dǎo)致預(yù)算前后資金使用變動(dòng)率較高，影響公共產(chǎn)品供給效率。二、改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的路徑選擇許多學(xué)者對(duì)如何改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率提出許多有價(jià)值的觀點(diǎn)，如馬曉河(2004)認(rèn)為，應(yīng)該建立公共財(cái)政體制，增加對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資數(shù)量和比重；程又中(2005)主張構(gòu)建政府、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體多元主體參與并共同生產(chǎn)和提供產(chǎn)品的農(nóng)村公共服務(wù)組織體系等。在借鑒學(xué)者已有成果的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，制度路徑、管理路徑和財(cái)政路徑的多元組合可以有效改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率，提高供給總量，促進(jìn)供給結(jié)構(gòu)均衡，增進(jìn)農(nóng)民福利。1、制度或產(chǎn)權(quán)效率改進(jìn)是改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的前提：一是引人公共服務(wù)供給的社會(huì)化、市場(chǎng)化供給機(jī)制，建立多元化供給的產(chǎn)權(quán)制度體系，如，建立界定不同主體供給公共服務(wù)的范圍與職責(zé)的制度安排，即確定哪些服務(wù)主要由政府供給，哪些服務(wù)主要由市場(chǎng)供給，哪些服務(wù)由社會(huì)組織或民間組織供給，哪些服務(wù)由政府、民間組織與市場(chǎng)合作供給；根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)和社會(huì)需要，建立政府支持社會(huì)組織供給和市場(chǎng)供給的制度安排，如確定支持范圍、支持力度和支持方式等方面的制度安排；建立農(nóng)村公共產(chǎn)品分級(jí)供給體制，確定哪些服務(wù)主要由中央政府供給，哪些服務(wù)主要由地方政府供給，體現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的一致性，確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金來(lái)源的充足。二是建立規(guī)范市場(chǎng)供給的制度體系，節(jié)約交易成本，如，市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、社會(huì)組織供給公共產(chǎn)品的制度、服務(wù)收費(fèi)制度、服務(wù)方式制度以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)制度等。這套制度的建立和實(shí)行必將有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)力量和社會(huì)組織的積極作用，增進(jìn)公共產(chǎn)品的供給效率。2、管理效率改進(jìn)是改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的核心：一是改革政府行政管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化激勵(lì)，抑制機(jī)構(gòu)膨脹，并消除尋租和腐敗現(xiàn)象，提升服務(wù)水平；二是在政府機(jī)構(gòu)中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，強(qiáng)化生產(chǎn)預(yù)算約束，對(duì)生產(chǎn)同一種公共產(chǎn)品的部門應(yīng)打破絕對(duì)壟斷，允許存在多個(gè)生產(chǎn)主體，引進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高生產(chǎn)效率；三是加大對(duì)公共服務(wù)或產(chǎn)品的公開(kāi)招標(biāo)，規(guī)范合同雙方權(quán)利和義務(wù)，深化與完善政府采購(gòu)制度，引入成本效益分析法，最小費(fèi)用選擇法等科學(xué)決策方式，完善財(cái)政資金的激勵(lì)和約束機(jī)制；四是加強(qiáng)監(jiān)督管理，尤其要強(qiáng)化人民群眾的監(jiān)督，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的職能。同時(shí)，加大懲治力度和違規(guī)成本，盡量減少資源浪費(fèi)，提供盡可能多的公共產(chǎn)品，更好地滿足人們的需求。五是建立民主表達(dá)機(jī)制，充分反映農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的偏好，優(yōu)化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策。要充分發(fā)揮村民大會(huì)(村民代表大會(huì))的作用，由他們對(duì)社區(qū)公共資源的籌集和公共產(chǎn)品的供給實(shí)行表決并對(duì)社區(qū)公共資源的使用實(shí)行監(jiān)督；六是構(gòu)建政府支持市場(chǎng)供給或支持社會(huì)力量參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的完善管理制度。如，在產(chǎn)權(quán)保護(hù)、資源配置和財(cái)政補(bǔ)貼等方面如何支持市場(chǎng)主體，以及如何規(guī)范市場(chǎng)收費(fèi)和市場(chǎng)供給行為等，建立起相應(yīng)的科學(xué)管理制度。3、財(cái)政效率改進(jìn)是改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的保障：一是不斷擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財(cái)政投入，從總量上保障農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給；二是根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的稀缺度、農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求度和滿意度排序，優(yōu)化用于農(nóng)村公共產(chǎn)品預(yù)算資金的分配結(jié)構(gòu)；三是健全農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。如：推進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，強(qiáng)化財(cái)政審計(jì)，實(shí)施農(nóng)業(yè)工程投資審計(jì)等；四是建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，平衡地區(qū)間財(cái)政提供公共產(chǎn)品的能力上的差異，從宏觀層次提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率。在我國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅以后，許多縣鄉(xiāng)基層財(cái)政面臨資金困境，有限的財(cái)政資金必須維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)，提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入不足并呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。目前，國(guó)家轉(zhuǎn)移支付一般以基數(shù)為分配基礎(chǔ)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主，加上透明度不高