民主制度論文-關于我國職工代表大會制度民主自治建設的若干問題和對策.doc

民主制度論文-關于我國職工代表大會制度民主自治建設的若干問題和對策論文關鍵詞職代會民主自治民主管理法制化建設論文摘要我國職工代表大會制度民主自治建設存在若干問題,職代會性質(zhì)和目標定位不清晰,職權界定寬泛不一,職代會自身日常民主管理制度建設不足,職工代表的構成、權利以及素質(zhì)等亟待加強。為此,深化對職代會制度民主自治建設的戰(zhàn)略認識；積極尋求理論創(chuàng)新,為職大會民主自治建設奠定新的理論基礎；加強以職代會為主要形式的企事業(yè)民主管理的法制化建設；健全職代會日常民主管理制度。2007年10月,黨的十七大報告指出,改革開放以來,我國已經(jīng)初步建立了以農(nóng)村村民委員會、城市居民委員會和企業(yè)職工代表大會為主要內(nèi)容的基層群眾民主自治制度。這表明,我國實踐多年的基層群眾民主自治建設被提升到基層群眾民主自治制度高度,從而納入到中國政治制度體系之中。其中,職工代表大會是我國企事業(yè)單位中保證職工對本單位實行民主管理,實現(xiàn)當家作主的民主權利的基本形式,是我國基層民主制度的重要組成部分。黨的十七大報告明確指出:“全心全意依靠工人階級,完善以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度,推進廠務公開,支持職工參與管理,維護職工合法權益?！?從十七大發(fā)展我國政治民主的要求來看,我國的基層民主建設將會得到進一步促進和發(fā)展。本文結(jié)合改革開放以來我國職工代表大會制度民主建設的實踐,重點分析當前我國職工代表大會制度民主建設存在的若干問題,并提出相應的對策,以期為進一步完善我國的職工代表大會制度民主自治建設提供啟迪。一、我國職工代表大會制度民主自治建設存在的問題改革開放以后,黨和政府在企事業(yè)單位中逐步恢復職工代表大會制度。經(jīng)過三十年的發(fā)展,我國職工代表大會制度建設總體上取得了長足的進步。截至2007年底,我國工會基層組織數(shù)達到150.8萬個,全國工會會員總數(shù)達到19329.0萬人。建立職代會制度的企事業(yè)單位從1998年推行廠務公開時的27萬家,發(fā)展到2007年的108.6萬家。其中,公有制企業(yè)有14.8萬家,非公有制企業(yè)有70.9萬家。2我國職工代表大會的群眾基礎廣泛,代表中不僅有工人,而且有企事業(yè)單位的管理人員、科技人員和其他社會基層的先進分子,代表全體職工實行民主管理。但是,我國職工代表大會制度建設在取得進步發(fā)展的同時,隨著我國所有制形式的多樣化,國有企業(yè)改革的深入,非公有制企業(yè)的進一步發(fā)展,職工居民生活方式、就業(yè)形式、價值觀等發(fā)生多元化變化,職工代表大會制度民主建設也面臨著諸多問題和挑戰(zhàn)。(一)職代會的性質(zhì)和目標定位不清晰目前頒布的與職工代表大會(簡稱“職代會”,下同)有關的法律法規(guī),對職代會的性質(zhì)的表述和定位過于寬泛,目標定位不清晰,這導致了人們對職代會在企事業(yè)單位權力機構中的地位的認識發(fā)生分歧,直接影響了職代會民主作用的發(fā)揮。1981年7月,中共中央、國務院轉(zhuǎn)發(fā)國營工業(yè)企業(yè)職工代表大會暫行條例,指出企業(yè)的“職工代表大會(或職工大會)是企業(yè)實行民主管理的基本形式,是職工群眾參加決策和管理、監(jiān)督干部的權力機構”。這種規(guī)定指出職代會是職工實行民主管理的一種形式,是職工實行民主管理的一種“權力機構”,有決策權、管理權和監(jiān)督權。這實質(zhì)上表明職代會是企事業(yè)單位的最高權力機構,主要目標是參與決策、管理和監(jiān)督干部。但是,1986年9月中共中央、國務院頒發(fā)的全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會條例對此略有修改,指出“職工代表大會是企業(yè)實行民主管理的基本形式,是職工行使民主管理權力的機構。”31152這種修改不僅使得職代會的性質(zhì)和目標的表述過于籠統(tǒng),削弱了職代會的決策、管理等實質(zhì)性權力,而且沒有明確職代會的目標到底是什么,這種“民主管理”其目的是為了制衡管理方權力,使其更具有問責性還是維護職工合法權利和福利?隨后,1988年4月,七屆全國人大一次會議通過的中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法、1992年4月七屆人大五次會議通過的中華人民共和國工會法(2001年10月修正)、1993年12月八屆人大常委會五次會議頒布中華人民共和國公司法(1999年12月、2004年8月、2005年10月先后修正)、1994年7月八屆人大常委會八次會議頒布的中華人民共和國勞動法等均以法律形式對職工代表大會的性質(zhì)作了類似的規(guī)定。這些法律均沒有明確界定這種“行使民主管理權力的機構”在企事業(yè)中到底屬于一種什么性質(zhì)的機構?其主要目標是什么?它與決策機構、經(jīng)營機構、監(jiān)督機構等到底屬于何種關系?彼此間的職權和責任有何區(qū)別和聯(lián)系?目前相關法律在此方面均沒有明確的界定。這就造成職代會在實踐中似乎啥都管、但又管不了的尷尬地位。(二)職工代表大會的職權界定寬泛不一我國的職代會制度是社會主義制度人民當家作理念的產(chǎn)物,因此,職代會制度最初建立于公有制企業(yè),其職權較為廣泛。1981年的國營工業(yè)企業(yè)職工代表大會暫行條例曾規(guī)定職代會有討論、審議、決定、通過重大方案,選舉企業(yè)行政領導人員等權利,并就重大問題作出相應的決議。但1986年的全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會條例對此有所修改,規(guī)定職代會享有企業(yè)重大決策方案聽取審議權、相關職工工資福利審議通過權、評議監(jiān)督權、民主推薦企業(yè)領導權等,其中變化較大的是由作出“決議”改為“就上述方案的實施作出決議”,使職代會在文件上的決策者地位改變成執(zhí)行決策的實施者；由“選舉廠長”改為“可以推薦和選舉廠長”。4這些規(guī)定和修改不僅沒有厘清職代會與企事業(yè)其他機構的職責,反而進一步削弱了職代會的權力和權利。其他與職代會職權相關的法律法規(guī)也沒有對職代會的職權作具體的規(guī)定。2007年7月,國資委黨委、國資委下發(fā)的關于建立和完善中央企業(yè)職工代表大會制度的指導意見概括出職代會的職權主要有審議建議權、審議通過權、監(jiān)督評議權、民主選舉權以及法律法規(guī)賦予職代會的其他權利,并對每一方面的職權初步作了具體的解釋。但這主要針對的是中央企業(yè),而且該“意見”也指出由于中央企業(yè)的產(chǎn)權結(jié)構、組織構建差異較大,職代會的職權內(nèi)容可以有所不同。至于各地方企事業(yè)單位和不同所有制企業(yè),情況更為復雜,職代會的職權很多只流于原則和形式。此外,相關法規(guī)條例對不同所有制企業(yè)職代會的職權范圍的規(guī)定不一。全民所有制企業(yè)一般享有以上規(guī)定的五個方面的權利。但中華人民共和國城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例卻規(guī)定城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)職代會是集體企業(yè)的最高權力機構,除享有以上權利之外,還享有選舉、罷免、聘用、解聘廠長(經(jīng)理)、副廠長(副經(jīng)理)的權利。而同為集體經(jīng)濟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)職代會職權又少于城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)職代會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例雖規(guī)定職代會是企業(yè)實行民主管理的機構,但規(guī)定職代會對企業(yè)經(jīng)理管理中的問題僅有提出意見和建議,評議、監(jiān)督廠長(經(jīng)理)和其他管理人員的權利。5至于非公有制企業(yè)里的職代會民主建設更為艱難:首先,非公有制企業(yè)職代會的設立就遭遇到法律的空白,因而多數(shù)非公有制企業(yè)均抵制職代會的設立；其次,目前已設立職代會的非公有制企業(yè),其職權多數(shù)僅限于職工的參與權、知情權、協(xié)商權和監(jiān)督權,總體職權內(nèi)容不僅大大少于公有制企業(yè)里的職代會,而且在實踐中的落實也遭遇折扣。(三)職工代表大會自身日常民主管理制度建設不足職代會在實踐中的民主管理作用甚微,一個重要原因就在于職代會的運作形式單一,日常民主管理制度不健全?，F(xiàn)在企事業(yè)單位一般每半年才召開一次職代會,有的一年只召開一次。而且,每次會議必須有全體職工代表的三分之二以上出席方可召開。而企業(yè)隨市場變化需要往往需要及時作出決策,甚至修改以前的一些決策方案。因此,職代會目前的這種單一運作形式很難滿足企事業(yè)發(fā)展的需要。民主作為一種權利,它的實現(xiàn)形式應是制度化、多樣化、常態(tài)化。建立健全職代會日常民主管理制度成為職代會民主建設的迫切需要。此外,在企事業(yè)內(nèi)部,與職工民主權利和切身利益密切相關的兩個組織,即職代會和工會的關系目前沒有完全理清。職工大會、職代會與工會會員(代表)大會、工會委員會之間職能和權責既有重疊之處,也有相沖突地方。目前,相關法律法規(guī)規(guī)定職代會側(cè)重于民主管理,工會側(cè)重于維權。國有企業(yè)的工會委員會是職工代表大會的工作機構,負責職工代表大會的日常工作,檢查、督促職工代表大會決議的執(zhí)行。集體企業(yè)的工會委員會,應當支持和組織職工參加民主管理和民主監(jiān)督,維護職工選舉和罷免管理人員、決定經(jīng)營管理的重大問題的權力。其他企業(yè)、事業(yè)單位的工會委員會,依照法律規(guī)定組織職工采取與企業(yè)、事業(yè)單位相適應的形式,參與企業(yè)、事業(yè)單位民主管理。這些規(guī)定原則性的內(nèi)容太多,也沒有厘清它們之間的職能和關系,例如,從理論上講工會應當對工會(代表)大會或職代會負責,但實踐中工會的權力和作用往往高于職代會,而且,工會有更多的官方色彩和權威,建立了自己的體系,這就導致職代會的民主管理作用在實踐中不如工會。(四)職工代表的構成、權利保障以及素質(zhì)等亟待改善和加強職工代表是企事業(yè)職工民主管理的主體。職工代表結(jié)構合理、權利依法得到保障、切實履行應盡的義務、民主管理素質(zhì)不斷得到提升,這些都是職代會充分發(fā)揮民主管理的重要前提條件。當前,我國多數(shù)企事業(yè)單位職工代表結(jié)構不合理,一線職工(包括一線工人、技術人員和管理人員)為主體的原則在實踐中沒有很好的得到落實,一些單位黨政領導、正副職領導兼任職工代表的現(xiàn)象比較嚴重。在董事會、監(jiān)事會中職工董事、職工監(jiān)事的比例也過少,一些職工董事、職工監(jiān)事就是工會正副主席兼任。至于職工代表的權利,目前的相關法規(guī)條例規(guī)定的原則性內(nèi)容不少,但問題的實質(zhì)在于職工代表在實際開展民主管理和維權過程中是否真正得到落實,落實過程中是否能真正得到法律的保障和庇護。由于職工代表與企事業(yè)單位有著直接的切身利益關系和較強的依附性,在科層制的企業(yè)管制制度之下,職工代表能在多大程度上為職工全體利益而切實忠于職責地履行權利和義務,一般取決于單位領導的民主容量和職工代表的品行、素質(zhì)和能力。在實踐中職工代表的民主維權行動多數(shù)是以職工代表的妥協(xié)甚至犧牲自身利益而告終。因為無論在何種經(jīng)濟和管理體制下(資本主義和社會主義都一樣),對工人來說,組織起自己來跟管理方爭取任何決定權都是存在困難的。6職工代表的民主活動如果缺乏司法保障和具有相對獨立性和不可侵犯性的載體為依托,他們的民主成效難免會遭遇折扣。況且,當前我國很多一線職工的文化素質(zhì)、民主素養(yǎng)管理知識以及維權意識等有待于大大提高。相對于農(nóng)村的村民自治和城市里居委會民主自治實踐,我國的職代會民主實踐要滯后得多,職工和職工代表的民主管理水平和綜合素質(zhì)有待大大提升。二、完善我國職工代表大會制度民主自治建設的對策建議在黨的十七大把基層群眾自治制度作為中國特色社會主義政治制度體系有機組成部分之后,以職工代表大會為載體的企事業(yè)基層民主自治建設必將迎來新的發(fā)展機遇。對于我國職工代表大會制度民主建設的未來發(fā)展,筆者提出深化對以下若干問題的思考以期為推動此項制度建設提供啟迪。(一)深化對職工代表大會制度民主自治建設的戰(zhàn)略認識由于我國職工代表大會制度民主建設真正步入民主化、制度化和法制化軌道時間不長,社會主義民主政治發(fā)展相對緩慢,一些企事業(yè)單位領導對職工代表大會存在片面的錯誤認識,我國職工代表大會制度民主建設的實踐效果與制度設定目標相差較大。在實踐中,無論是部分領導者還是廣大基層職工群眾都尚未真正認識到職工群眾民主自治建設的戰(zhàn)略意義。但黨的十七大把基層群眾自治制度納入到中國特色社會主義政治制度體系之后,我們應從“中國政治建設的戰(zhàn)略性空間”(注:林尚立)高度認識到以職工代表大會為載體的企事業(yè)民主自治建設的地位和意義。它不僅是我國企事業(yè)單位民主管理的重要內(nèi)容,而且大大豐富了我國政治文明的內(nèi)涵,實現(xiàn)了國家層面的代表制民主與基層單位的直接民主的有機結(jié)合,從而推動中國特色社會主義政治制度的建設。在實踐中,職代會制度的民主建設和成效雖沒有達到我們期待的理想狀態(tài),但勿庸置疑的是在以中華全國總工會為核心的政治力量的努力下,我國的職代會制度民主建設近些年取得了長足的進步,職代會制度在權力制衡和民主維權方面的作用越來越強。因而,黨和政府應從豐富和發(fā)展中國特色社會主義政治制度的高度為完善和推動職工代表大會制度的民主建設創(chuàng)造更為有利的條件,加大健全這一制度的政治力度、政策空間和社會氛圍。(二)尋求理論創(chuàng)新,為職代會民主自治建設奠定新的理論基礎我國的職代會制度是公有制經(jīng)濟的產(chǎn)物,它的理論依據(jù)是建立在公有制基礎上的社會主義勞動者是公有制企業(yè)的主人,自己當家作主,管理自己的企業(yè)。這種“人民當家作主”的理念深深扎根于我國的政治制度和企事業(yè)管理之中。但改革開放以來,我國形成了以公有制為主體、多種所有制并存的基本經(jīng)濟制度。如何在非公有制企業(yè)建立職代會制度就遭遇了理論的尷尬。雖說在這過程中,有人提出用“利益相關者理論”、“人力資本理論”來抵制“股東至上”理論,這種寄托于資本方實行民主管理的理論雖有一定的合理性,但依然沒有為在非公有制企業(yè)建立職代會找到權威理論支點。從目前我國多種所有制并存的實際國情來看,科學發(fā)展觀提出的“以人為本”理念能夠為我國當前的企事業(yè)設立職代會提供有力的新的理論依據(jù)。這種理論不僅強調(diào)人的發(fā)展是發(fā)展的根本目的,發(fā)展歸根到底都是為了保證人的全面發(fā)展,而且強調(diào)人的發(fā)展是發(fā)展的動力,從而解決了發(fā)展“為了誰”、“依靠誰”的問題。如果我們從以人為本的理念要求企事業(yè)單位加強完善職代會制度民主建設,這不僅為我們在實踐中落實這一制度減少阻力,而且也符合社會主義制度的本質(zhì)要求。(三)加強以職代會為主要形式的企事業(yè)民主管理的法制化建設是當務之急當前,我國以職工代表大會為主要形式的企事業(yè)民主管理的法制化保障明顯落后。制定一部有關企業(yè)民主管理的專門法律應是當務之急。市場經(jīng)濟是一個法治經(jīng)濟,民主也離不開法制保障。缺乏強有力的法律保障,廣大職工群眾依法維權的行動就失去法律的依據(jù),他們的民主自治熱情就會消失。由于職工群眾與企事業(yè)具有直接的、實質(zhì)性的經(jīng)濟利益關系(這一點職代會與村民自治和社區(qū)自治明顯不同),如果缺少法律保障,職工代表大會在民主維權活動中只能處于弱勢地位,職工代表也因顧忌現(xiàn)實利益而不敢真正維權。因此,職代會民主管理的法制化建設首先確保職代會或工會在民主管理和維權中的不可侵犯性和司法保障性,做到職工代表維權有法可依,管理方違法依法必究,職工依法維權不可侵犯。對侵犯職工合法權益的,職代會或工會可依法提出申訴、申請仲裁,提出訴訟等。其次,依法