農(nóng)村研究論文-要解決三農(nóng)問題就必須確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的存在.doc

農(nóng)村研究論文-要解決三農(nóng)問題就必須確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的存在毫無疑問，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的評價，在當前媒體和學界幾乎全是負面的情況下，既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“一團糟”，既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是加重農(nóng)民負擔的“罪魁禍首”，就不難形成一邊倒的結(jié)論：只有撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)才能一勞永逸地解決三農(nóng)問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于加重農(nóng)民負擔等問題的確負有責任，但從本質(zhì)上來講，三農(nóng)問題是我們的體制和政策與客觀現(xiàn)實脫節(jié)，所產(chǎn)生的深刻矛盾在社會底層的集中爆發(fā)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是國家與農(nóng)村社會的一個最基本的結(jié)合點，作為國家政權(quán)在農(nóng)村社會的減震器和防火墻，處于社會矛盾已經(jīng)尖銳激化后的前沿陣地，自然是首當其沖。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不僅成為了農(nóng)民要首先取消的政權(quán)，也成為了媒體和學界要首先取消的政權(quán)。而取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)就能解決根本問題嗎？如果根本問題不去解決，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)之后下一步是不是要取消縣級政權(quán)呢？進一步又是不是要取消地級、省級的政權(quán)呢？在廣大的中西部地區(qū)，不僅已經(jīng)有為數(shù)眾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)岌岌可危，而且更有不少的縣級政權(quán)也已經(jīng)開始搖搖晃晃。因此，在三農(nóng)問題成為了全國首要問題的時候，在中央把三農(nóng)工作放在一切工作首位的時候，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，必須站在是否有利于解決三農(nóng)問題這個大局上來考慮。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的弱化才是三農(nóng)問題的起因一)強勢的城市權(quán)力大舉進入了農(nóng)村隨著承包制后農(nóng)村經(jīng)濟的全面繁榮，農(nóng)村曾一度成為了中國經(jīng)濟的發(fā)動機。那時，“老二”的農(nóng)民在城里的工人“老大”面前揚眉吐氣，伴“農(nóng)”得雨，就連鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也被社會稱為吃得香的“香”干部。這樣的好日子沒過多久，居住在城里的政策制訂者們，迅速出臺了名目繁多加強對農(nóng)村管理的法律法規(guī)，從縣城到京城的各個居住在城市的強勢部門紛紛印發(fā)紅頭權(quán)力文件，大舉進入了鄉(xiāng)村。而這些國家法律政策的制訂，采納的更多的是政府行政主管部門的意見、上層的意見、專家的意見，考慮的也多是部門的權(quán)威、部門的利益（在部門利益中又是優(yōu)先考慮部門中上層的利益），而較少采納下層特別是農(nóng)民的意見及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的意見，基層的利益特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的利益被排斥或忽視。尤其是后來這些強勢的城市壟斷權(quán)力和強勢的城市壟斷資本高度融合，對各級政府制定政策的影響越來越大。他們通過對媒體和學界提供支持與贊助的方式為他們說話，甚至游說“人大”為他們立法；更何況這些強勢的權(quán)力部門本身就有制訂行政法規(guī)的權(quán)力。從中央的各部委開始，到省市縣的各個部門，均相繼出臺了有利于部門利益、有利于部門管理、而不符合實際情況、不方便群眾、不易于基層操作的、對農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)具有很強約束力的法律法規(guī)政策文件。隨著一系列法律法規(guī)的出臺，各個部門招兵買馬，相繼在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了各部門系統(tǒng)相對應的站所機構(gòu)，也就是所謂的“七站八所”。就這樣，強勢權(quán)力部門依托設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的七站八所迅速占領了農(nóng)村各種利益的關(guān)鍵領域，實現(xiàn)了“皇權(quán)”的全面下鄉(xiāng)。二)瓜分鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)利爭奪鄉(xiāng)村資源。盡管中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法至今沒有廢止，這些法律規(guī)定本該屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能，各個在城市的強勢權(quán)力部門，通過這種“條塊分割”的體制，以法律為后盾，依托設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的七站八所，在“依法行政”的名義下進行肢解，瓜分鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)利以爭奪鄉(xiāng)村資源。造成了互相扯皮，互相推諉，權(quán)歸部門，責的歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)的局面，最后殃及農(nóng)民。諸如教育部門憑借義務教育法，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)：先要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織農(nóng)民集資辦校，辦好學校之后移交給縣教育部門管理，資產(chǎn)交給縣，債務留在鄉(xiāng)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的巨額債務至少有三分之一以上是由于中小學校的危房改造和教育附加的短收而造成的；對農(nóng)民：學生還是那樣讀書，老師也還是那樣教書，可不僅要人平攤派教育附加，連學雜費也要翻幾番，使山區(qū)中小學生的輟學率高達30以上，農(nóng)民好留戀過去的時代，那時候孩子上學每學期學費才0.5元！林業(yè)部門憑借森林法，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)：植樹造林是政府的義務，森林防火重于泰山；對農(nóng)民：林業(yè)規(guī)費高得使農(nóng)民砍樹連工資都賺不到，所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是再也無法組織大規(guī)模的植樹造林了；特別是一旦出現(xiàn)森林大火，農(nóng)民寧愿看火燒山也不愿上山滅火。計劃生育部門憑借計生條例，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)：法律規(guī)定省市縣的計劃生育主管部門擁有計劃生育的強制執(zhí)行權(quán)、行政處罰權(quán)以及社會撫養(yǎng)費的征收權(quán)等權(quán)利，而管理的責任卻在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而且要在尊重人權(quán)的前提下把結(jié)扎、上環(huán)、流產(chǎn)、引產(chǎn)落實到位和社會撫養(yǎng)費代征到位；最近，湖南省政府作出了一個如此的決定：從2004年下半年開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收的計劃生育社會撫養(yǎng)費要全部上繳縣級計劃生育主管部門，再由縣級計劃生育主管部門逐月下?lián)芙痤~的80%；對農(nóng)民：使有錢人生二胎四胎無妨，無錢人舉家出外流亡；特別是湖南省，至今還按計劃經(jīng)濟時代的行政管理要求考核計劃生育。在目前農(nóng)村超生的主力軍是那些舉家外出打工占本地青壯年絕大多數(shù)的流出人口，而省市縣計劃生育考核方案要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府促使他們一年要每隔一季度回鄉(xiāng)查孕一次，其余寄回查孕證明；這樣不便民的管理措施，往返昂貴的車費誰能為之承受？水利部門憑借水利法，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)：要鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織農(nóng)民自己投資投勞出田出地興建或維修水庫河壩；對農(nóng)民：要每畝每年交40多元的水費。電力部門憑借電力法，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)：先要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織農(nóng)民集資辦電，且資金缺口由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政補足，叫做“人民電力人民辦，辦好電力為人民；人民沒錢怎么辦？人民有難政府上”。對農(nóng)民：人平集資100多元辦電，再交每度2元左右的高價電費，特別是在近三年出臺的網(wǎng)改和戶改政策，所有由農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集資創(chuàng)辦的電力設備，在農(nóng)民每戶上交電力部門200元戶改費的前提下，要全部無償移交給了電力部門才能有資格進行網(wǎng)改。交通部門憑借公路法，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)：要想富，先修路，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織農(nóng)民集資修路，特別是當今中央撥巨款作為民心工程的油路“鄉(xiāng)鄉(xiāng)通”，每公里撥了35萬元，可仍然要鄉(xiāng)鎮(zhèn)每公里配套資金數(shù)萬元，還要每公里出資十多萬元搞好路基才能得到“鄉(xiāng)鄉(xiāng)通”的申請資格；對農(nóng)民：修好路后，無論是農(nóng)用貨車還是拖拉機摩托車，統(tǒng)一要向交通部門交養(yǎng)路費。還有其他部門及其法律法規(guī)，每一部法律法規(guī)后面都保障著部門的利益和權(quán)力特別是向農(nóng)民收錢的權(quán)力，每一部法律法規(guī)后面都養(yǎng)了一大隊人馬。這樣一種“政府是部門的政府”的局面，實質(zhì)上是國家權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，造成的結(jié)果是：所謂行使國家權(quán)力，就是把你的錢收到我的口袋里。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與同科層的部門相比，中央沒有“鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作部”，省市各級也就沒有相應的部門，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)除了那個只保障省市縣政權(quán)而不保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的地方人民政府組織法外，只有從上到下滾滾而來的義務，而利益和權(quán)力沒有法律保障。三)政策不配套使鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)處于兩難境地。1、近幾年的農(nóng)村政策互相矛盾。一方面，中央各部委出臺了一系列面向農(nóng)民收錢的文件，比如鄉(xiāng)統(tǒng)籌（農(nóng)民負擔條例）、特產(chǎn)稅（農(nóng)稅條例）等等，容許了各級政權(quán)積極行政，就等于授予了向農(nóng)民增加負擔之“矛”，作為國家機關(guān)的抽象行政行為，自然應該具有很強的約束力，因而這個“矛”必然是無堅不摧的；而另一方面，黨中央國務院相繼出臺了一系列減輕農(nóng)民負擔的文件，并授予農(nóng)民有權(quán)拒交不合理負擔這個保護農(nóng)民免受傷害的“盾”，這個“盾”自然應該是無堅能摧的。這一對“矛”“盾”就這樣在最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)尖銳地碰在一起了！一旦出現(xiàn)群體事件就處分干部，因而像三國演義中曹操借王卮（按曹操授意用小斛分糧的糧官）的人頭穩(wěn)定軍心的事例比比皆是。2、有些政策在執(zhí)行中很難把握。諸如農(nóng)民負擔按不超過人平純收入的5%征收，這就在實際中就很難確定，而要農(nóng)民認同的標準就更難。又如稅費改革，一畝地的產(chǎn)量誰能夠在產(chǎn)前核定呢？誰又能夠?qū)ηЪ胰f戶的農(nóng)戶進行產(chǎn)后核定呢？而且又是一定多年，農(nóng)民怎么可能配合？如果一旦糧食市場大量過剩農(nóng)民休耕也要交稅嗎？那么這個稅費改革的政策就規(guī)定了農(nóng)民只有生產(chǎn)的權(quán)力，沒有不生產(chǎn)的權(quán)力，虧本也要耕種。還有就是山區(qū)的農(nóng)戶只有人平三、四分地，自產(chǎn)自給也要交稅嗎？農(nóng)民說稅費還是按人平分攤，因為耕地是按人口平分的。所以稅費改革在具體實施的過程中矛盾重重。3、上級出臺的一些惠民政策只給政策不給錢。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，什么都好說，就是沒錢。如義務教育，事關(guān)國計民生的大事，全社會都認為很重要，可具體落實需要錢，學校的危房改造要錢，教師工資要錢，但這個錢卻要發(fā)不出工資的“窮土地爺”鄉(xiāng)鎮(zhèn)出，財大氣粗的國家和省府只對城市教育感興趣。這樣一些上面請客鄉(xiāng)鎮(zhèn)買單的政策，可以說是惠而不實，但在農(nóng)民眼里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就是國家，上面的政策是好的，好經(jīng)卻給鄉(xiāng)鎮(zhèn)這些歪嘴巴和尚念歪了。而干部認為是上面把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)逼上梁山，各個上層部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達了一個個硬性指標，不向農(nóng)民收錢就會“一票否決”，而向農(nóng)民收錢增加農(nóng)民負擔同樣是“一票否決”，無路可走就只有鋌而走險，一些不該發(fā)生的事情就這樣發(fā)生了。四)財政包干體制加速了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政危機。1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政為上級城市財政輸血。財稅任務是實行各級政府負責制，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)以后就是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負最后的責任，也就是說必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)確保任務完成。由于農(nóng)民的抗拒，完成國稅、地稅、農(nóng)稅三塊任務至少有3060%的缺口，這個缺口就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政為縣級以上的各級城市財政（因為財政包干，縣市財政就變成了屬于縣市機關(guān)的“吃飯財政”，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說就是“城市財政”）填補的黑洞，填補的來源包括銀行貸款、民間借款、干部工資、拍賣資產(chǎn)、甚至計劃生育罰款。有個學者是如此地感嘆：“在我們一邊慶祝財政收入連年增長，一邊批評基層干部作風粗暴的時候，你可知道，那財政收入的“輝煌戰(zhàn)績”中也包含著農(nóng)村基層干部的惡劣貢獻”！2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政被縣級以上城市財政抽空。省市縣通過“財政包干”和自上而下偏重失衡的分稅制，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政直接抽取，自下而上地流向了上級城市政府。自1995年財稅制度改革實行財政包干、分稅制以后，無論是中央財政還是省市縣的財政，均呈快速增長的趨勢。這并非僅僅是經(jīng)濟發(fā)展的原因，更主要的是抽空了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體積累。3、職能部門搶奪利益嚴重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的改善。政府這樣層層發(fā)包，在市場經(jīng)濟中來“自主經(jīng)營，自負盈虧，自我發(fā)展”，最終形成的結(jié)果是所有的權(quán)力都來尋租，都來實現(xiàn)權(quán)力最大的利益化。由于各個職能部門以法律保障的權(quán)力為后盾，幾乎是全副武裝，相對于沒有法律保障如同赤手空拳的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)來說，具有絕對的優(yōu)勢，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)改善財政狀況的機會就變得微乎其微。比如一個鄉(xiāng)國土所，一年內(nèi)的農(nóng)民建房低于一定的數(shù)量就開不出工資，在這種情況下，對于國土所而言，控制建房占用耕地的公共目標就很容易被鼓勵建房占地以增加本部門收入的自利性目標所替代。對農(nóng)民而言，國土所提供的是占用耕地許可收費，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取的稅費是無償收費，同等的情況下，會優(yōu)先國土所而不是先交稅，必須要建房的話哪怕是貸款也要交錢給國土所批地而絕對不會貸款交稅。4、造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政巨額債務并不斷攀升?？梢哉f，只要這種體制不迅速得到改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務就必然會像雪球一樣越滾越大。有人說是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的腐敗污和大吃大喝造成的，這一點肯定存在，也說明了這個地方財政制度和監(jiān)督制度存在著嚴重問題。但不是主要原因，只要看看省市的那些部門即使是那些沒有多少事務的部門，一個只有十多二十個人的內(nèi)設機構(gòu)，除了公共產(chǎn)品的開支在外，工資待遇和花銷的開支絕對要比一百多個人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多得多！這些機關(guān)某些人的一頓飯，就吃掉了一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的一年工資！如果這個人在東部沿海發(fā)達地區(qū)和城郊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還好，而如果在中西部地區(qū)一年只發(fā)三、四個月工資（人平月薪資800元）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不鬧事不告狀不罷工，就是農(nóng)民也會去上訪。五)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政危機引爆了政治危機。1、巨額債務使農(nóng)民喪失對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的信任。所謂財政，沒有“財”，哪有“政”？對群眾來說，希望能夠依靠政府在困難之時施以援手，特別是希望能夠在經(jīng)濟上予以支持；可鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自身難保，難以為靠；農(nóng)民就自然拉開與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的距離。有一句順口溜體現(xiàn)了這種現(xiàn)狀：“有吃有穿不求你，不批不斗不怕你，有了問題要找你，解決不了臭罵你，你來硬的要告你?！?、財政包干體制導致與農(nóng)民的利害沖突。在當前的國家財政包干體制下，采取的是逐級發(fā)包的形式，是“交足國家的，留足集體的，剩下全是自己的”這個農(nóng)民承包經(jīng)營責任制的翻版。且不討論作為國家的財政稅收可不可以像責任田這樣發(fā)包，而在中國的客觀實際是，地區(qū)之間兩極分化，城鄉(xiāng)之間兩極分化，貧富之間兩極分化。在這種情況下，國家的稅收政策應該是取富濟貧，而不是殺貧濟富。而我們國家目前確定各省的稅收基數(shù)仍然以1993年為基期，這顯然對發(fā)達地區(qū)非常有利，因為發(fā)達地區(qū)的稅收已經(jīng)非常飽和，現(xiàn)在采取藏富于民的政策，以造成能夠吸納外地資源的“洼地”（這實際上是對中西部地區(qū)的不公平競爭）；同時也當心把稅收實征上來，中央會以此為標準來確定今后的基數(shù)。據(jù)筆者到廣東實地調(diào)查以及在發(fā)達地區(qū)稅務部門工作的網(wǎng)友提供的資料測算，估計全國的發(fā)達地區(qū)至少有5000億元的稅金滯留在企業(yè)。而且發(fā)達地區(qū)的一個不到兩萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的稅外財政收入，就是中西部一個百萬人口大縣稅收總收入的數(shù)倍。在93年時中西部地區(qū)的縣域經(jīng)濟，還存在著為數(shù)較多的國營企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而時隔十多年，這些企業(yè)已所剩無幾，因而這些地區(qū)的地方稅的主要來源就只能是農(nóng)業(yè)。沉重的貨幣稅賦反而比經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)更沉重地壓在農(nóng)民的頭上，這就是為什么1995年及以后農(nóng)村群體事件頻繁發(fā)生、農(nóng)民負擔居高不下的一個重要原因所在。3）、財政困境導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)力的變異?！皣覚C關(guān)忙組閣，省級機關(guān)忙出國，市級機關(guān)忙外快，縣級機關(guān)忙福利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)忙工資”就是對在財