農(nóng)村研究論文-《環(huán)境保護(hù)法》的修改應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù).doc

農(nóng)村研究論文-環(huán)境保護(hù)法的修改應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)內(nèi)容摘要：農(nóng)村環(huán)境法律制度的缺失主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)自然資源利用和保護(hù)、生態(tài)保護(hù)缺乏統(tǒng)一規(guī)范，農(nóng)村污染防治立法缺位或規(guī)定不完善，農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益無(wú)法得到有效保障。環(huán)境保護(hù)法的修改應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，并據(jù)此統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境單行法的制度設(shè)計(jì)。關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)法，自然資源和生態(tài)保護(hù)，農(nóng)村污染防治，農(nóng)民環(huán)境權(quán)益保障近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越突出，已經(jīng)嚴(yán)重威脅到農(nóng)民的生命健康財(cái)產(chǎn)安全，如果不能得到有效控制，勢(shì)必影響社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的全局，影響整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。1989年頒布的環(huán)境保護(hù)法側(cè)重于工業(yè)污染控制和城市環(huán)境保護(hù)，在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面很薄弱。值此環(huán)境保護(hù)法的修改被廣泛關(guān)注之際，筆者主張加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)。一、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)自然資源利用和保護(hù)、生態(tài)保護(hù)農(nóng)村作為農(nóng)業(yè)人口的居住場(chǎng)所，在地域上直接處于農(nóng)業(yè)環(huán)境當(dāng)中。農(nóng)業(yè)環(huán)境是農(nóng)業(yè)自然資源的總體，也集中了所有生態(tài)脆弱區(qū)。農(nóng)村環(huán)境的這一地域特點(diǎn)反映在法律上，就是在農(nóng)村環(huán)境法制建設(shè)中，與合理開(kāi)發(fā)利用農(nóng)業(yè)自然資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境有關(guān)的內(nèi)容應(yīng)該占據(jù)重要地位。我國(guó)不存在統(tǒng)一的自然保護(hù)法，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本法，對(duì)環(huán)境保護(hù)的重要問(wèn)題作了綜合規(guī)定，既包括保護(hù)自然資源的基本要求和開(kāi)發(fā)利用環(huán)境資源者的法律義務(wù)，也包括防治環(huán)境污染的基本要求和相應(yīng)的義務(wù)。但從它的內(nèi)容結(jié)構(gòu)來(lái)看，明顯受立法當(dāng)時(shí)國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策側(cè)重于工業(yè)污染防治和城市環(huán)境保護(hù)的影響，有關(guān)自然資源利用和保護(hù)、生態(tài)保護(hù)方面的內(nèi)容所占比例較小。有學(xué)者作過(guò)初步統(tǒng)計(jì)，環(huán)境保護(hù)法整部法律總共有47條，其中涉及對(duì)污染防治、自然資源利用和保護(hù)、生態(tài)保護(hù)三部分內(nèi)容進(jìn)行共同調(diào)整的有15條，調(diào)整污染防治的內(nèi)容有24條，有關(guān)自然資源利用保護(hù)以及生態(tài)保護(hù)的內(nèi)容總共只有8條，僅占17%。由于環(huán)境保護(hù)法未能對(duì)自然資源利用和保護(hù)、生態(tài)保護(hù)作統(tǒng)一而系統(tǒng)的規(guī)定，加之它與其他單項(xiàng)立法一樣，都是由全國(guó)人大常委會(huì)制定，在效力上與后者等同，所以盡管我國(guó)的單項(xiàng)資源立法不少，但缺乏規(guī)則，零亂分散，而且由于對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的整體性特征把握不夠，部門(mén)立法往往又造成各單項(xiàng)法的調(diào)整范圍過(guò)寬或過(guò)窄，出現(xiàn)相互之間內(nèi)容上的不協(xié)調(diào)。這種狀況對(duì)農(nóng)業(yè)自然資源和生態(tài)保護(hù)形成了很大障礙，是導(dǎo)致目前我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的重要原因之一。為此，筆者認(rèn)為，有必要對(duì)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法進(jìn)行修改，并由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)，使其成為真正意義上的環(huán)境資源保護(hù)基本法，對(duì)農(nóng)業(yè)自然資源和生態(tài)保護(hù)發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用。具體說(shuō)來(lái)，至少要做到以下兩點(diǎn):首先，將農(nóng)業(yè)自然資源和生態(tài)保護(hù)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。在農(nóng)村，環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的結(jié)合更為迫切，因?yàn)橥嘶鷳B(tài)系統(tǒng)、生態(tài)區(qū)域的整治、恢復(fù)、重建都必須結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行。因此，加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)，關(guān)鍵的一點(diǎn)就是要運(yùn)用生態(tài)學(xué)原理更好地指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，制定和實(shí)施區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。對(duì)此，環(huán)境保護(hù)法應(yīng)該予以確認(rèn)。其次，在內(nèi)容結(jié)構(gòu)上予以調(diào)整完善，增加有關(guān)自然資源利用和保護(hù)、生態(tài)保護(hù)方面的內(nèi)容。設(shè)立自然資源規(guī)劃制度、資源許可制度、自然保護(hù)區(qū)與生物多樣性保護(hù)制度、資源破壞事故的報(bào)告與應(yīng)急制度、受益者及使用者付費(fèi)制度等，并增加節(jié)約自然資源、生態(tài)保險(xiǎn)方面的內(nèi)容。二、加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境污染防治除了自然環(huán)境遭到破壞之外，農(nóng)村還面臨著環(huán)境污染問(wèn)題。雖然早在上個(gè)世紀(jì)80年代初鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)興起時(shí)我國(guó)就已經(jīng)意識(shí)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題，但我國(guó)已基本形成的單行污染防治法體系卻偏重于城市環(huán)境污染的治理，未將保護(hù)農(nóng)村環(huán)境落到實(shí)處。一方面，許多污染嚴(yán)重、亟待治理的領(lǐng)域，比如農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)污染、農(nóng)用塑料薄膜污染、農(nóng)業(yè)污水污染等，立法缺位，無(wú)法可依；另一方面，法律上雖涉及農(nóng)村污染的治理，但規(guī)定不完善，缺乏必要的實(shí)施支持系統(tǒng)。比如，現(xiàn)行水污染防治法對(duì)農(nóng)田灌溉、農(nóng)藥和化肥的使用作了規(guī)定，但內(nèi)容簡(jiǎn)單，缺乏具體的執(zhí)行措施或制度，無(wú)可操作性。該法還規(guī)定了水污染物總量控制制度，這項(xiàng)制度應(yīng)該是防治農(nóng)村水污染，特別是預(yù)防城市水污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)嫁的有效措施，但它只是授權(quán)省級(jí)以上的政府可以實(shí)施總量控制，至于是否必須實(shí)施以及省級(jí)以下政府能否實(shí)施都沒(méi)有規(guī)定。類(lèi)似的情形還可見(jiàn)于現(xiàn)行固體廢物污染環(huán)境防治法。該法規(guī)定了固體廢物在省一級(jí)的不同地區(qū)之間轉(zhuǎn)移，需要履行知情同意程序，但卻沒(méi)有涉及固體廢物從城市向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移問(wèn)題。這是長(zhǎng)期以來(lái)大量城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致城鄉(xiāng)環(huán)境利益失衡的重要的制度原因。單行污染防治法對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題的漠視看似單行環(huán)境法律本身的缺陷，實(shí)際上卻是我國(guó)環(huán)境立法相關(guān)原則的缺失。要改變農(nóng)村環(huán)境污染不斷加重的趨勢(shì)，切實(shí)有效地解決農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題，就應(yīng)該修改環(huán)境保護(hù)法，確立可持續(xù)發(fā)展原則?？沙掷m(xù)發(fā)展原則的一個(gè)重要內(nèi)容是代內(nèi)公平，所謂代內(nèi)公平包含了農(nóng)民在享受清潔、良好的環(huán)境方面享有與城市居民平等的權(quán)利。對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)污染、農(nóng)用塑料薄膜污染、農(nóng)業(yè)污水污染等污染嚴(yán)重的領(lǐng)域應(yīng)盡快立法，做到有法可依。對(duì)觸及農(nóng)村環(huán)境污染防治，但內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)的規(guī)定進(jìn)行修改完善，細(xì)化相關(guān)內(nèi)容，明確相應(yīng)的法律責(zé)任。對(duì)于城市污染向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，應(yīng)消除產(chǎn)生這種現(xiàn)象的制度性因素：將水污染物總量控制制度、固體廢物轉(zhuǎn)移事前知情同意程序等相關(guān)制度擴(kuò)及農(nóng)村地區(qū)。當(dāng)然，由于農(nóng)村環(huán)保工作長(zhǎng)期受忽視，環(huán)境管理機(jī)構(gòu)不健全，環(huán)保經(jīng)費(fèi)投入不足，很多制度實(shí)施起來(lái)有困難，這就需要加強(qiáng)政府方面的責(zé)任，應(yīng)在環(huán)境保護(hù)法中明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和地方各級(jí)人民政府，必須將農(nóng)村環(huán)境污染防治納入工作計(jì)劃，從監(jiān)督機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)和宣傳教育多個(gè)層面確保相關(guān)立法順利實(shí)施。三、加強(qiáng)農(nóng)民環(huán)境權(quán)益保障農(nóng)村的環(huán)境問(wèn)題往往與貧困結(jié)合在一起。有資料顯示，我國(guó)生態(tài)破壞問(wèn)題的地區(qū)分布與貧困問(wèn)題的地區(qū)分布有著高度的相關(guān)性，沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，環(huán)境承載力強(qiáng)，內(nèi)陸地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，環(huán)境承載力弱。由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，加之法律知識(shí)匱乏、法律意識(shí)淡薄，貧困的農(nóng)民在環(huán)境問(wèn)題發(fā)生時(shí)往往無(wú)法有效地維護(hù)自己的利益，因而在發(fā)生環(huán)境糾紛后一方面不知道通過(guò)怎樣的渠道來(lái)維護(hù)自己的權(quán)利，另一方面即使在訴訟中也往往因?yàn)榕e證能力不足、負(fù)擔(dān)不起訴訟費(fèi)用造成自己應(yīng)得環(huán)境權(quán)益的喪失。對(duì)于農(nóng)民在環(huán)境權(quán)益救濟(jì)方面的弱勢(shì)地位，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境立法幾乎處于失語(yǔ)狀態(tài)。雖然修訂后的固體廢物污染環(huán)境防治法規(guī)定了固體廢物污染環(huán)境訴訟中的受害人的法律援助制度，但它的適用范圍有限，與農(nóng)民整體上對(duì)這項(xiàng)制度的現(xiàn)實(shí)需求相差甚遠(yuǎn)。據(jù)悉，目前許多農(nóng)村地區(qū)村民自身的抗?fàn)幰殉蔀榻鉀Q環(huán)境糾紛的主要途徑。為全面有效地保障包括農(nóng)民在內(nèi)的環(huán)境弱勢(shì)群體的環(huán)境權(quán)益，筆者認(rèn)為，可以考慮在環(huán)境保護(hù)法中設(shè)立環(huán)境法律援助制度，將環(huán)境法律援助建設(shè)成一項(xiàng)基本的環(huán)境權(quán)益保障制度。鑒于環(huán)境問(wèn)題本身的技術(shù)性以及農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性，為了提高環(huán)境法律援助工作的實(shí)效，可以同時(shí)考慮在環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)、有關(guān)自然資源利用和保護(hù)的政府部門(mén)內(nèi)設(shè)立專(zhuān)業(yè)對(duì)口的法律援助機(jī)構(gòu)，在部門(mén)管理權(quán)限范圍內(nèi)，無(wú)償?shù)叵蜣r(nóng)民提供相應(yīng)的法律援助。此外，針對(duì)農(nóng)民在環(huán)境訴訟