民主制度論文-推進(jìn)基層民主自治，構(gòu)筑國家長治久安的制度平臺.doc

民主制度論文-推進(jìn)基層民主自治，構(gòu)筑國家長治久安的制度平臺我國政治體制改革的根本任務(wù)是實(shí)現(xiàn)民主化與法治化，建立憲政民主政體，促進(jìn)社會生產(chǎn)力發(fā)展，解決歷史上長期存在的治亂循環(huán)。在這項(xiàng)超大型的社會系統(tǒng)工程中，實(shí)現(xiàn)基層民主自治無疑是一個極為重要的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。根據(jù)現(xiàn)行憲法規(guī)定，我國實(shí)行省、縣、鄉(xiāng)三級行政區(qū)劃體系，“（一）全國分為省、自治區(qū)、直轄市；（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”。90年代普遍實(shí)行地改市、市管縣以后，在省與縣之間實(shí)際上增加了一個層級地級市。但是，仍可把我國的地方政權(quán)視為三層結(jié)構(gòu)：上層是省、自治區(qū)、直轄市及特別行政區(qū)；中層是地級市（地、州、盟）與縣、自治縣、縣級市、旗等；基層是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及城市街道。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村莊和城鎮(zhèn)的居民區(qū)通稱為社區(qū)。本報告中的基層概念就是指縣級以下的政權(quán)組織和社區(qū)。我國的近13億人口分布在5萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市街道，居住在100多萬個城鄉(xiāng)社區(qū)之中。因此，如能通過政治體制改革和制度創(chuàng)新，在基層普遍實(shí)行民主自治，那就將為整個國家的民主化和長治久安提供堅實(shí)的政治基礎(chǔ)，而且也是對全人類的重大貢獻(xiàn)。一、我國近代以來基層政權(quán)的沿革傳統(tǒng)中國的治理結(jié)構(gòu)是由上下兩個不同的部分組成的，上層是中央政府，即我們通常所謂的“皇權(quán)”，以及由此派生出來的自上而下的官制系統(tǒng)；下層是地方性的管制單位，由族長、鄉(xiāng)坤或地方名流掌握，即所謂的“紳權(quán)”。1這種治理結(jié)構(gòu)的基本特點(diǎn)是兩種情況的結(jié)合：文化、意識形態(tài)的統(tǒng)一與管轄區(qū)域?qū)嶋H治理權(quán)的“分離”。在基層社會，地方權(quán)威控制著地方區(qū)域的內(nèi)部事務(wù)，他們并不經(jīng)由官方授權(quán)，也不具有官方身份，而且很少與中央權(quán)威發(fā)生關(guān)系，這在事實(shí)上限制了中央權(quán)威進(jìn)入基層治理。表面上，中央下達(dá)政令，有一個自上而下的正規(guī)渠道貫徹著國家的整體秩序，但在實(shí)際運(yùn)作中，經(jīng)過各級組織和人員的中介變通處理，帝國秩序并不能真正觸及地方管轄的事務(wù)。在這種情況下，雙方都默認(rèn)并謹(jǐn)慎對待管制領(lǐng)域的邊界，除非在基層無法處理的事務(wù)上才上達(dá)官方。地方權(quán)威的“自主”管轄權(quán)沒有受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，它們各成一體。雖然正式官制制度并沒有承認(rèn)這種分治局面，但是，分治現(xiàn)象卻是普遍的事實(shí)。上述“皇權(quán)”與“紳權(quán)”分治的情況到了近代逐漸發(fā)生變化，由于帝國主義列強(qiáng)的入侵，加之商業(yè)化、城市化、科舉制度改革和戰(zhàn)亂等因素的影響，造成農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的衰落。于是大批鄉(xiāng)村士紳紛紛送子弟進(jìn)城，隨后自己也進(jìn)城居住和投資工商業(yè)。同時不斷出現(xiàn)的戰(zhàn)亂迫使國家增加農(nóng)業(yè)稅收，并因此引起中央政府和地方政府對基層組織及其資源供給的重視，使得基層治理逐漸被納入政府的考慮范圍。國家開始嘗試通過一系列機(jī)構(gòu)設(shè)置和委任，變地方權(quán)威為國家在基層的政權(quán)分支，使地方權(quán)威成為服務(wù)于國家目標(biāo)征稅、征兵、進(jìn)賦的組織機(jī)構(gòu)。本世紀(jì)上半葉的各種基層政制改革，均是在這個大背景下展開的。如在縣以下建立“鄉(xiāng)官制”，“以本地士紳，襄辦本地之事”。“鄉(xiāng)官”的治事范圍雖在地方，而任務(wù)則與“國官”（國家的正式官員）相當(dāng)。邑中有大政疑獄，則聚而訟之，興養(yǎng)之教，興利除弊，有益國濟(jì)民生之事，則分而任之（戊戌變法）。2民國以后，中央政府相繼頒布了縣組織法和新縣制，宣布實(shí)行地方自治。規(guī)定建立統(tǒng)一的政府治理體系，由縣政府集中編制；縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是法人團(tuán)體又是自治團(tuán)體；地方政權(quán)與其所轄區(qū)域內(nèi)民眾的關(guān)系與國家對國民的關(guān)系相同。新縣制給予縣較大建制，而給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)很小編制，并將后者列入縣財政預(yù)算，取消了它的財政獨(dú)立地位，其收入須經(jīng)縣政府核準(zhǔn)。由此，國家基層政權(quán)機(jī)構(gòu)和自治機(jī)構(gòu)合為一體，國家事和自治糾纏不清，國家財政和自治財政也混在一起。民國31年，政府將省級財政納入中央總預(yù)算，縣鄉(xiāng)定為地方自治財政。鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)框架才得以奠定。3本世紀(jì)中葉，隨著國家新政權(quán)的建立，新一輪的基層政權(quán)重建計劃又開始進(jìn)行。在土地改革之后，鄉(xiāng)村中經(jīng)歷了互助組和合作社（又分為初級社和高級社）階段，緊接著就進(jìn)行了全國規(guī)模的人民公社化運(yùn)動，到1958年，新式的基層政權(quán)人民公社的中心地位得以確立。中共中央鄭州會議作出的關(guān)于人民公社若干問題的決議中指出：公社在現(xiàn)階段是基層政權(quán)組織公社是將來共產(chǎn)主義社會結(jié)構(gòu)的基層單位。4人民公社對農(nóng)民進(jìn)行以基層政權(quán)為主導(dǎo)的重新組織，將幾乎所有的生產(chǎn)、經(jīng)營、居住及遷徒活動都掌握在基層手中，主要的農(nóng)業(yè)資源及其分配均由基層政權(quán)支配。公社是一個集政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化功能為一體的組織體系。公社對基層鄉(xiāng)村實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，分為公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級。這套組織體系的突出特征是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的高度集中統(tǒng)一。農(nóng)村公共資源的支配權(quán)集中于自上而下、具有高度組織化程度與紀(jì)律性的基層黨組織，實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)然黨組織并不是親自處理一切事務(wù)，與它并存的政府組織、軍事組織（武裝部）和群眾組織實(shí)際上是它的決議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。通過這樣一種制度安排，形成了農(nóng)村公共資源由下向上集中統(tǒng)一的政治系統(tǒng)，執(zhí)政者的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)一直延伸到了農(nóng)村的最基層。同時，公社在經(jīng)濟(jì)上是完全計劃化的。在人民公社體制下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式是公社、大隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)下的生產(chǎn)隊(duì)經(jīng)營。政府把最難計劃的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)納入了計劃之中，并用限制農(nóng)民自由的方式執(zhí)行計劃。這種狀況是與當(dāng)時國家實(shí)行的計劃經(jīng)濟(jì)相配合的。實(shí)行人民公社制度期間，政治運(yùn)動接連不斷，歷經(jīng)“反右傾”運(yùn)動、“社教”運(yùn)動、“四清”運(yùn)動，直至10年“文革”浩劫。在“文革”期間，公社管理委員會一度被公社革命委員會代替，造成長期社會動亂。公社制度一直沿續(xù)到黨的十一屆三中全會以后的一段時期，歷時20余年。5人民公社制度帶有濃厚的空想社會主義色彩，在實(shí)施的過程中存在非常嚴(yán)重的弊端，造成了一系列惡果。它窒息了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力，阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，使農(nóng)民生活普遍處于窮困狀態(tài)；它限制了農(nóng)村社會正常的分化和流動，造成農(nóng)村階層變遷的停滯，導(dǎo)致了農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的封閉；它阻礙了農(nóng)村政治的發(fā)展，使農(nóng)民喪失了自身應(yīng)有的權(quán)利與自由，造成社會停滯不前。70年代末開始的農(nóng)村改革宣告了人民公社體制的解體，為基層政權(quán)的制度創(chuàng)新開辟了道路。這一切都是從一個“包”字開始的。早在50年代和60年代，包產(chǎn)到戶就先后在我國農(nóng)村興起過三次，但是卻三起三落，都被扣上種種罪名壓了下去。1978年一些地區(qū)又開始搞包產(chǎn)到戶，人們的認(rèn)識仍存在重大分歧。1978年12月召開的十一屆三中全會重新確立了解放思想、實(shí)事求是、一切從實(shí)際出發(fā)的原則，肯定了多種形式的承包經(jīng)營責(zé)任制。到1983年底，全國有945%的農(nóng)戶實(shí)行了包產(chǎn)到戶。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村的實(shí)施動搖了人民公社制度的基礎(chǔ)，使人民公社名存實(shí)亡，逐步走向解體。1982年12月五屆人大五次會議通過的新憲法（八二憲法）正式確定設(shè)立鄉(xiāng)政府，把原來由人民公社行使的政府職能轉(zhuǎn)移給鄉(xiāng)政府，人民公社變成單純的經(jīng)濟(jì)組織。在政社分開的同時，在基本上相當(dāng)于原生產(chǎn)大隊(duì)的范圍內(nèi)設(shè)村，成立農(nóng)村基層群眾性自治組織村民委員會，負(fù)責(zé)辦理村里的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向政府反映群眾的意見、要求和提出建議，支持和組織村民發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)組織，承擔(dān)本村生產(chǎn)服務(wù)和協(xié)調(diào)事宜。在原來的生產(chǎn)隊(duì)這一級，則成立村民小組，協(xié)助村委會工作。6村民自治與家庭承包、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是中國農(nóng)民的三個偉大創(chuàng)造。1980年2月廣西宜山縣三岔公社合寨村誕生了中國第一個村委會，這個村委會完全是由該村農(nóng)民自發(fā)選舉產(chǎn)生出來的。當(dāng)時，實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包后分了土地，原來的大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)這兩級農(nóng)村管理組織癱瘓了，村莊里出現(xiàn)了管理真空，公共事務(wù)無人管，務(wù)實(shí)的農(nóng)民出于自我管理的需要，仿照城市的居民委員會選出了自己的村民委員會。此后不久，全國不少地方的鄉(xiāng)村都自發(fā)地建立了村民自治組織。人大常委會委員長彭真對農(nóng)民的這一創(chuàng)造及時地給予肯定，兩年后，在他的主持下，村民委員會作為農(nóng)村群眾性自治組織第一次載入了憲法。20年來，村民委員會的發(fā)展歷程大體上經(jīng)過了四個階段：第一階段是村委會的建立階段。時間為1980年初至1985年。一些地方先后自發(fā)地建立了村民自治組織。在八二憲法頒布后，各地按照憲法要求，進(jìn)行了建立村委會的試點(diǎn)。1983年10月，中共中央發(fā)出了關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知，對建立村委會工作提出了具體要求。到1985年2月，建立村委會的工作在全國基本完成，全國共建立村委會948628個。第二階段是制定法律并初步實(shí)施法律階段。時間是在1985年至1990年。在村委會普遍建立以后，各地陸續(xù)制定了一些有關(guān)村委會組織的地方性法規(guī)。1987年11月，第六屆全國人大常委會第23次會議審議通過了村委會組織法，并決定于1988年6月1日起在全國試行。1989年底，全國有14個省、自治區(qū)、直轄市在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上開始普遍依法選舉村委會干部；福建、浙江、甘肅、湖北、貴州、湖南等六省人大常委會制定了本省的實(shí)施辦法。第三階段是通過開展村民自治示范活動，使村民自治逐步走向法制化、制度化階段。時間為1990年至1995年。1990年，民政部根據(jù)中共中央關(guān)于批轉(zhuǎn)的通知精神，部署在全國范圍內(nèi)開展村民自治示范活動。全國各地共確立了59個村民自治示范縣（市、區(qū)）以及一大批村民自治示范鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村。所有省、自治區(qū)、直轄市都制定了村委會組織法實(shí)施辦法，村民委員會組織建設(shè)的法律法規(guī)體系得以初步建立。第四階段是鞏固、提高階段。時間是1995年至2000年。到2000年底，全國絕大多數(shù)省份都進(jìn)行了三屆或四屆村委會換屆選舉，60%以上的村莊初步建立了村民自治制度。全國農(nóng)村共有村委會100多萬個，村委會干部約450萬名。7從法律規(guī)定和制度文本來看，村民自治的主要內(nèi)容是四個方面：以直接、平等、差額、無記名投票為基本原則的民主選舉制度；以村民會議、村民代表會議為主要形式的民主決策制度；以村規(guī)民約、村民自治章程為基本形式的民主管理制度；以村務(wù)公開、財務(wù)公開、群眾評議為重要特征的民主監(jiān)督制度。按照村民委員會組織法的規(guī)定，村民會議是村民自治組織系統(tǒng)中的權(quán)力機(jī)構(gòu)，村民通過村民會議行使自治權(quán)。村民委員會是村民會議的工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。村民委員會應(yīng)向村民會議負(fù)責(zé)并報告工作，涉及村民利益的重大事項(xiàng)，村民委員會必須提請村民會議討論決定。村民會議有權(quán)監(jiān)督村委會的財務(wù)和工作情況，并有權(quán)撤換和補(bǔ)選村委會委員。村民委員會組織法還規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，村委會則協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。由于一些地方召開全體村民會議存在困難，從農(nóng)民的政治生活實(shí)踐中又產(chǎn)生了村民代表會議，作為經(jīng)常性的自治權(quán)力機(jī)構(gòu)。從多年來的實(shí)踐情況看，實(shí)行村民自治的積極效果是多方面的。它適應(yīng)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展要求和農(nóng)村公共管理的需要，農(nóng)村撤社建鄉(xiāng)后，出現(xiàn)了基層管理空缺，村委會及時填補(bǔ)了這一空缺，加強(qiáng)和鞏固了農(nóng)村基層政權(quán)。它有利于調(diào)動農(nóng)民的政治參與積極性，防范和制裁村干部的腐敗，融洽干群關(guān)系，協(xié)調(diào)和化解農(nóng)民之間、農(nóng)民與國家之間的利益矛盾，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。它推動了廣大農(nóng)村的民主化進(jìn)程，為我國的政治改革提供了大量鮮活的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。村民自治的偉大實(shí)踐在國際上贏得了高度贊譽(yù)。美國共和黨的智囊?guī)靽夜埠脱芯克稳荽逦瘯x舉是國家邁向民主政治的重要一步。美國總統(tǒng)克林頓1998年5月訪問西安時，也在演講中將中國農(nóng)村的村民自治稱為“自由的微風(fēng)”。美國卡特中心項(xiàng)目主任羅伯特帕斯特說：“我在世界上許多國家觀摩過選舉，但從來沒有看到過哪個國家的政府官員如此認(rèn)真地做這項(xiàng)工作?！?正是在村民自治成功實(shí)踐的基礎(chǔ)上，伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革深入發(fā)展和市場化進(jìn)程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的民主選舉和民主管理也已開始浮出水面。從已公開見諸書報刊的信息來看，近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層政權(quán)推行民主選舉的試驗(yàn)有如下幾種方式：（1）四川省遂寧市步云鄉(xiāng)直選鄉(xiāng)長。該市市中區(qū)步云鄉(xiāng)于1998年歲末進(jìn)行了直接選舉鄉(xiāng)長的試驗(yàn)。具體做法是：先由市中區(qū)區(qū)委發(fā)布“選民直接選舉人民政府鄉(xiāng)長的公告”，然后由步云鄉(xiāng)30名選民聯(lián)合推薦候選人。在此基礎(chǔ)上，召開選區(qū)聯(lián)席會議，讓選民推薦的15名參選人一一上臺面對鄉(xiāng)、村干部，村民小組組長和每村的3名村民代表發(fā)表競選演講，由他們投票決出前兩名。這兩名候選人與黨組織提名的1名候選人一起參加預(yù)選。預(yù)選時先召開由村干部、村民代表、村民小組干部、鄉(xiāng)人大主席團(tuán)成員、鄉(xiāng)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人共162人組成的選區(qū)聯(lián)席會議，會上由每一位候選人發(fā)表20分鐘施政演說，10分鐘提問，最后進(jìn)行投票表決，得票最多的2人作為正式候選人參加正式選舉。預(yù)選后，組織一系列競選活動供候選人發(fā)表政見。正式選舉時，全鄉(xiāng)有選舉權(quán)的6000多名村民均可參加，分設(shè)不同投票點(diǎn)，并設(shè)秘密劃票間，1999年1月4日，當(dāng)選者在鄉(xiāng)人大會上宣誓就職。9（2）深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)“海選”鎮(zhèn)長候選人試點(diǎn)。龍崗區(qū)區(qū)委選擇大鵬鎮(zhèn)作為民主選舉鎮(zhèn)長的試點(diǎn)，于1999年年初將全鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)、鎮(zhèn)屬企事業(yè)單位和村委會劃分為不同的推選區(qū)域，由選民直接選舉產(chǎn)生了76名鎮(zhèn)長初選候選人。5300名選民中，5048人參與了推選。最后由獲得選票最多且符合條件的5名初選候選人參加競選演講。演講過后，再發(fā)出民意測驗(yàn)票測評。以測評結(jié)果決定組織推薦的大鵬鎮(zhèn)鎮(zhèn)長正式候選人，而后交鎮(zhèn)人民代表大會進(jìn)行投票選舉。10今年以來，中組部進(jìn)一步在龍崗區(qū)等地試行“處級干部引咎辭職和投票表決制度”。龍崗區(qū)制定的關(guān)于處級干部引咎辭職的暫行規(guī)定