行業(yè)經(jīng)濟論文-多種所有制并存是我國土地制度創(chuàng)新的現(xiàn)實選擇.doc

行業(yè)經(jīng)濟論文-多種所有制并存是我國土地制度創(chuàng)新的現(xiàn)實選擇摘要關(guān)于我國農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，目前理論界主要有三種觀點：一是繼續(xù)堅持集體所有制，但要加以完善；二是國有化；三是私有化。三種主張各有其優(yōu)點，也各有局限。選擇土地制度創(chuàng)新路徑首先要明確如下幾點：第一，不同地區(qū)的土地有不同的功能，因而應有不同的制度安排；第二，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應當有不同于工業(yè)生產(chǎn)的特有經(jīng)營方式及其所有制基礎；第三，任何土地制度的創(chuàng)新都應建立在對現(xiàn)行土地制度全面、客觀評價的基礎之上：第四，要辯證地、歷史地看待土地制度創(chuàng)新所帶來的后果?；谶@種認識，本文提出了實行國有制、集體所有制、私有制三者并存的多元土地制度的創(chuàng)新思路。關(guān)鍵詞土地制度；集體所有制；國有制；私有制；家庭經(jīng)營一、我國土地制度創(chuàng)新的主要路徑隨著“三農(nóng)”問題的日益嚴重，創(chuàng)新農(nóng)村土地制度的呼聲越來越高。目前理論界在關(guān)于我國土地制度創(chuàng)新的必要性上已達成共識，但在如何創(chuàng)新上，則存在較大分歧。概括起來，主要有以下兩大路徑：第一，經(jīng)營權(quán)路徑。其主要思路是，主張在堅持土地集體所有不變的前提下，通過制度建設，進一步硬化農(nóng)民的經(jīng)營權(quán)，包括延長農(nóng)民的承包期甚至實行永佃制，允許繼承和轉(zhuǎn)讓，促進土地流轉(zhuǎn)，保護農(nóng)民的合法權(quán)益等。這種主張以現(xiàn)有土地制度為基礎，重點在于穩(wěn)定農(nóng)民對經(jīng)營權(quán)的預期，其優(yōu)點在于，適應了農(nóng)民“怕變”的心理，有利于發(fā)揮土地的社會保障功能，從而有利于社會的穩(wěn)定，因而容易為政府所接受。但這種思路有明顯的缺陷，主要表現(xiàn)在：一是難以解決當前最為突出的因產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清導致的對農(nóng)民土地權(quán)益的剝奪的現(xiàn)象；二是在這種制度下，土地流轉(zhuǎn)比較困難，土地的規(guī)?；?jīng)營難以實現(xiàn)，不利于土地資源的有效利用和提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出與效益；三是可行性不強，因為農(nóng)民對土地的經(jīng)營期限的長短，表面看來由政府政策乃至國家法律所決定，但實際上取決于占有不同數(shù)量土地的農(nóng)民之間的博弈，而且其改變承包期的主要根據(jù)就是人口的變動和集體所有制下人們對土地的均等、公平占有權(quán)利。同時嚴格講來，這種思路不能說是創(chuàng)新，只是現(xiàn)有土地制度的進一步完善而已。第二，所有權(quán)路徑。其主要思路是對現(xiàn)行土地制度進行根本改革。這又有兩種觀點：一是主張將土地收歸國有，然后將土地永佃給農(nóng)民；另一種主張是實行私有化。這種思路針對當前最突出的問題，試圖從所有權(quán)角度對土地制度進行革命性變革，以便從根本上解決問題，但同樣存在局限。首先看國有化途徑。從理論上講，實行土地國有應該能夠防止侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象，但實際上卻不一定。因為第一，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清、所有權(quán)虛置是公有制經(jīng)濟的共性，而國有制是范圍更大的公有制。相對于集體所有制，國有制經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)關(guān)系更難以清晰，所有權(quán)主體更難以落實(這已從國有企業(yè)改革的經(jīng)驗得到證明)。所以，試圖通過土地國有化來明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，以便從源頭上避免農(nóng)民土地權(quán)益被剝奪，無異于南轅北轍。第二，實行土地國有化，村集體負責人在理論上已無權(quán)干預土地的處置過程。但是他們無權(quán)處置并不等于所有人都無權(quán)處置，況且國家也不是抽象的，其所有者權(quán)益也需具體的個人來行使，而這個具體的個人無疑是基層政府及其主要負責人。而且從現(xiàn)實看，在嚴重侵犯農(nóng)民權(quán)益的土地征用過程中，起關(guān)鍵作用的恰恰不是理論上有權(quán)代表農(nóng)民處置土地的村委會負責人，而是基層政府官員。所以，即便是實行土地國有化，如果缺乏對土地的有效保護和對基層政府的有效監(jiān)督，他們完全有可能像現(xiàn)在這樣侵犯國家賦予農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)。此外，按國有化思路，將土地收歸國有之后，國家再將土地交給農(nóng)民耕種，而且實行永佃制，可以繼承，也可以轉(zhuǎn)讓，甚至鼓勵土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。但這樣一來，除了在理論和法律上與集體所有制有區(qū)別外，單純從經(jīng)營權(quán)角度看，和集體所有制沒有實質(zhì)性區(qū)別，因而存在和現(xiàn)行土地制度相類似的問題，如土地流轉(zhuǎn)困難、農(nóng)民經(jīng)營預期不穩(wěn)定等。此外，還存在一個兩難選擇問題：如果不鼓勵甚至禁止經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，就會阻礙土地集中和農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，從而不利于農(nóng)業(yè)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變；但若允許和鼓勵經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民均等占有土地的現(xiàn)狀必然會被打破，導致一部分農(nóng)民失地，甚至出現(xiàn)不是所有者的地主，而這種結(jié)果和實行土地私有制有殊途同歸之效。其次看私有化途徑。從理論上看，實行土地私有最有利于土地產(chǎn)權(quán)明晰化和保護農(nóng)民土地權(quán)益，而且農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)長期不變是順理成章的必然結(jié)果。同時從長期看，實行土地私有制，土地集中便是必然的，而土地集中則是從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的前提條件。但問題在于，農(nóng)民是各社會階層中最弱勢的群體，如果沒有相應的嚴格保護農(nóng)民土地私有權(quán)益的法律制度，剝奪農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象依然難以避免，此其一。其二，土地集中的前提是一部分農(nóng)民甚至多數(shù)農(nóng)民失去土地，而這種狀況會使相當多的農(nóng)民失去重要的謀生條件，甚至從根本上取消了土地對大部分農(nóng)民的社會保障功能，從而引發(fā)一系列社會問題。其三，基于政治、意識形態(tài)和歷史等方面的原因，讓政府接受這種思路并實施，難度較大。二、我國土地制度創(chuàng)新的背景分析上述創(chuàng)新思路基本上是在現(xiàn)有條件下人們所能夠想到的全部主要思路，人們只能在其中做出選擇，特別是從所有權(quán)角度來看，只能在國家所有、集體所有、農(nóng)民個人所有三者中做出選擇。但問題在于，三種路徑各有其優(yōu)點，又各有局限，因而在其中做出選擇是相當困難的。正因如此，所以在此問題上人們長期不能形成共識。不過，這種狀況也給我們以深刻的啟示：在土地制度創(chuàng)新問題上，既然非此即彼的單選方式是不現(xiàn)實的，那么探討多元創(chuàng)新思路就是一種現(xiàn)實選擇。而在進行多項選擇時，至少下述幾個方面的問題首先需要考慮：(一)不同地域的土地具有不同的作用和功能我們大致可以將目前的農(nóng)村土地分為兩大類型：一是發(fā)達地區(qū)和城郊地區(qū)的土地。這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，而且已經(jīng)進入或正在進入城市化進程，這些地區(qū)的土地的功能和作用發(fā)生了重大變化，表現(xiàn)在：第一，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的作用、農(nóng)民收入和社會保障功能大大降低了。由于該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，農(nóng)業(yè)占GDP的比重已經(jīng)很小，農(nóng)業(yè)本身的重要性大大下降了，以前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相當部分農(nóng)民都已轉(zhuǎn)入第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，農(nóng)業(yè)收入只占全部收入的很少一部分，地方政府不僅很少向農(nóng)民亂收費，而且有財政能力為農(nóng)民提供經(jīng)濟和社會保障，土地已不再對保障農(nóng)民基本生存具有決定性作用。第二，該地區(qū)土地資源本來就極為緊張，再加上城市規(guī)模的外延式擴張，使土地本身的價值和增值潛力大為提高，引起各利益當事人的高度關(guān)注。土地征用制度不完善、集體所有制所導致的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的模糊和虛置、農(nóng)民的弱勢群體地位等，導致地方政府與村集體合謀，占有了過多的應歸農(nóng)民占有的剩余，引起了農(nóng)民群眾的不滿，甚至出現(xiàn)激烈的群體性事件。這部分土地雖然占全國農(nóng)村土地總量的比重較低，但卻是“三農(nóng)”問題的一個焦點。當前理論界所認同的現(xiàn)有土地制度的一個重要弊端以及媒體關(guān)注的熱點指的主要就是這種情況。這類農(nóng)村土地制度安排，與全國大部分農(nóng)村地區(qū)的土地制度安排有著完全不同的背景，解決問題的側(cè)重點應該放在所有權(quán)角度，以合理分配土地剩余為目標，兼顧城市發(fā)展和農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的需要。而且這部分土地并不是我國農(nóng)村土地的主要構(gòu)成部分，涉及的農(nóng)民數(shù)量較少，因此可以采取較為激進的改革策略。但需要注意的是不能將該地區(qū)的土地問題擴大化，不能將主要適應于該地區(qū)的改革路徑視為普遍經(jīng)驗。二是廣大遠離城市的農(nóng)村落后地區(qū)的土地。遠離城市的廣大農(nóng)村地區(qū)，既是我國農(nóng)民的主要居住地，也是中國“三農(nóng)”問題的核心所在，其土地是中國農(nóng)村土地的主要構(gòu)成部分，也是中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的主要要素。正是這部分土地的制度安排，對于解決中國現(xiàn)代化過程中可能出現(xiàn)的問題，具有全局性、決定性的意義，理應成為我們關(guān)注的重點。和發(fā)達地區(qū)和城郊地區(qū)相比較，這些地區(qū)土地的功能具有這樣的特點：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素功能和收入功能突出，社會保障功能重要，本身的價值和潛在增值收益不大。雖然從總體上看，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的總量只有15左右，但卻是農(nóng)村主要的產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民收入的主要來源。但農(nóng)業(yè)本身的弱質(zhì)性使土地本身帶來的收益很少，而大量的農(nóng)村人口不能從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中轉(zhuǎn)移出去又使土地的社會保障功能凸顯出來。但土地的保障功能是以人均占有一個最少量的土地為基礎的。可見，這部分土地的功能最復雜，涉及的人口數(shù)量最多，由此決定了這部分土地制度創(chuàng)新的困難和目標的多元化。概括起來，主要有三個大的方面要兼顧：一是從農(nóng)業(yè)發(fā)展看，既要穩(wěn)定當前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，又要有利于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變；二是從土地本身看，要有利于土地資源的合理配置和優(yōu)化利用；三是從農(nóng)民看，既要不斷提高農(nóng)民生活水平，至少要保障其基本生活，又要有利于農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化，加快城市化進程的步伐。(二)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的特點土地制度創(chuàng)新，說到底，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的變革。而生產(chǎn)關(guān)系變革，從根本上講，要適應生產(chǎn)力發(fā)展的需要。這也是變革農(nóng)村土地制度時必須堅持的基本原則。但是過去我們在按著這一規(guī)律變革生產(chǎn)關(guān)系時有簡單化傾向，其表現(xiàn)之一就是，沒有考慮至少是沒有認真考慮工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的特點及其對生產(chǎn)關(guān)系的特殊要求。工業(yè)生產(chǎn)過程的顯著特點是諸多要素密集在較為狹小的空間之內(nèi)，因而生產(chǎn)資料占有和使用的社會化程度較高，建立在分工協(xié)作基礎上的團隊式操作方式是基本的、效率較高的勞動方式。這種工業(yè)生產(chǎn)的特點的內(nèi)在要求之一是沖破生產(chǎn)資料私有制對生產(chǎn)要素的占有、使用以及生產(chǎn)過程的社會化的阻礙，實行生產(chǎn)資料所有權(quán)的社會化，即公有制。而且工業(yè)生產(chǎn)的社會化程度越高，這種要求就越強烈。然而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)卻具有完全不同的特點。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的主要構(gòu)成部分是田間管理。在田間管理中，土地、生產(chǎn)資料、勞動在一個較大的空間內(nèi)結(jié)合，除土地之外的主要生產(chǎn)資料工具，即便是現(xiàn)代生產(chǎn)工具，也不需要社會化使用，因而以分工協(xié)作為基礎的團隊式操作方式在此完全不實用，相反，個體勞動者的獨立操作是比較有效的勞動方式，因而家庭經(jīng)營方式幾乎成了農(nóng)業(yè)永恒的生產(chǎn)方式，即便是發(fā)達國家的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)也是如此。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的這種特點，決定了公有制在該領(lǐng)域并不是最有效的生產(chǎn)關(guān)系，至少私有制和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力并不存在必然的矛盾。況且，雖然從理論上講只有生產(chǎn)資料的社會主義公有制才能適合社會化的現(xiàn)代生產(chǎn)力，但從資本主義國家的實踐看，私有制也并非在任何情況下都阻礙社會化生產(chǎn)力的發(fā)展，這里的關(guān)鍵在于生產(chǎn)資料是否實現(xiàn)了社會化占有和使用?，F(xiàn)代工業(yè)的狀況是如此，農(nóng)業(yè)就更不要說了。這是我們進行農(nóng)村土地制度創(chuàng)新時必須考慮的重要因素。(三)對現(xiàn)行土地制度要有一個客觀的、正確的評價對現(xiàn)行土地制度是否進行創(chuàng)新以及如何創(chuàng)新首先取決于怎樣認識現(xiàn)行土地制度。事實上，本文開始談到的各種改革思路就是如此。經(jīng)營權(quán)路徑過于看重了現(xiàn)行土地制度下經(jīng)營權(quán)的不穩(wěn)定性，而所有權(quán)路徑則重點在于現(xiàn)行土地制度下產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊以及由此導致的農(nóng)民土地權(quán)益的被剝奪。上述認識無疑都是正確的，但都有片面性，且缺乏理論層面上的分析。筆者認為，可以從以下幾個方面認識現(xiàn)行土地制度的缺陷。第一，從經(jīng)營權(quán)角度看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制依然屬于小農(nóng)經(jīng)濟范疇，雖然我們不能籠統(tǒng)地說它是落后的生產(chǎn)方式，但也不能說是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。前面講到，家庭經(jīng)營是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必然的方式，但家庭經(jīng)營不是判斷農(nóng)業(yè)是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)還是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的充分條件。如果家庭經(jīng)營是建立在土地占有過于分散或小土地所有制的基礎上，這種方式對現(xiàn)代技術(shù)有排斥作用，因而屬于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)或者小農(nóng)經(jīng)濟；如果家庭經(jīng)營和大土地所有制、現(xiàn)代生產(chǎn)工具與技術(shù)聯(lián)系起來，這無疑是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。很顯然，我國基本上屬于第一種情況。而且按現(xiàn)行政策，經(jīng)營規(guī)模有進一步細小化的趨勢。所以從發(fā)展角度看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制不是先進的生產(chǎn)方式，對其進行創(chuàng)新是遲早的事情。第二，從理論上看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制本身就存在矛盾。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是建立在農(nóng)村土地集體所有的基礎上的，在這種所有制下，農(nóng)民無疑應當是所有者。既然如此，經(jīng)營歸自己所有的土地難道還要通過承包嗎?既然必須承包，那就意味著他不是所有者?，F(xiàn)行土地制度在理論上的這種矛盾導致農(nóng)民在生產(chǎn)經(jīng)營過程中也常常表現(xiàn)出矛盾現(xiàn)象：或者以非所有者身份對土地進行掠奪式經(jīng)營；或者以所有者身份在土地流轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)作它用時討價還價，甚至設置障礙。第三，從所有權(quán)角度看。農(nóng)村土地所有權(quán)關(guān)系混亂是不爭的事實，其突出表現(xiàn)是產(chǎn)權(quán)虛置，所有權(quán)主體難落實，從而導致農(nóng)民土地權(quán)益被剝奪。但為什么會這樣?目前理論界缺乏深入分析。筆者認為，導致所有權(quán)關(guān)系混亂的原因在于集體所有制本身。眾所周知，集體所有制是公有制。但公有制本身有其獨特的內(nèi)在矛盾。公有制的一般規(guī)定是生產(chǎn)資料歸一群人共同所有，在這種所有制下，該公有制的任何個人首先是所有者，擁有所有權(quán)。但另一方面他們又不是所有者，因為他們作為個人所擁有的所有權(quán)只有同其他人的所有權(quán)相結(jié)合共同構(gòu)成公有權(quán)時才有效；作為個人，他既沒有特殊的所有權(quán)決定生產(chǎn)資料的使用和處置，也不能根據(jù)特殊的所有權(quán)索取總收入中的任何一個特殊份額?？梢?，在公有制的內(nèi)部關(guān)系中，任何一個個人都既是所有者又是非所有者。他是所有者，是因為他是該群體的一員；他是非所有者，是因為他只是其中的一員。既是所有者，又是非所有者，這就是公有制中所有者的二重性。所有者的二重性是公有制的內(nèi)在矛盾，也是其基本矛盾。這個矛盾首先要外化為公有權(quán)主體和公眾的矛盾。由于公有制下，任何個人都是所有者又不是所有者，因此任何個人都不能單獨行使所有權(quán)職能，人們必須通過某種集體行動來行使和實現(xiàn)公有權(quán)。但是，事無巨細，都要經(jīng)過集體行動是極不經(jīng)濟的，這就需要設立一個常設機構(gòu)來負責對屬公有的生產(chǎn)資料進行配置、使用、管理及收