行政管理論文-事業(yè)單位分類改革之辨析.doc

行政管理論文-事業(yè)單位分類改革之辨析摘要：從公共服務(wù)的視角來看，我國的事業(yè)單位改革實(shí)質(zhì)上意味著對政府直接生產(chǎn)公共服務(wù)的方式進(jìn)行調(diào)整。我們理解的事業(yè)單位分類改革不是簡單的對號入座，將各種事業(yè)單位按照服務(wù)性質(zhì)的不同分別轉(zhuǎn)化成相應(yīng)的社會(huì)主體，而是從總體上強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)企業(yè)、非營利部門參與公共服務(wù)的具體生產(chǎn)，改變政府作為單一生產(chǎn)方的局面，在政府作為公共服務(wù)提供方的前提下形成一種多元競爭的格局，從而確保公共服務(wù)的質(zhì)與量。關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；分類改革；公共服務(wù)Abstract：InChina,thereformofpublicutilitiesistochangethesituationthatgovernmentproducepublicservicedirectly.Wedontthinkitstherightwaytoclassifydifferentpublicutilitiesaccordingtotheirservicenature,thenturnthemintodifferentsocialunits.WethinkitstimetoattractprivateenterprisesandNGOstotakepartinpublicserviceproducing,becausecompetitioncouldensurethequalityandquantityofpublicservice.Keywords：publicutility；classificationreform；publicservice在我國，事業(yè)單位的改革在實(shí)踐上已經(jīng)推行了許久，時(shí)至今日，它仍然是政府改革工作中的一個(gè)重要課題。黨的十七大非常明確地指出下一階段的改革方向，繼續(xù)使用了“推行政事分開”、“加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革”等詞句1。這說明事業(yè)單位的改革仍有待深入，似乎也印證了“事業(yè)單位改革正涉入深水區(qū)”的說法。筆者認(rèn)為，在艱難復(fù)雜的實(shí)踐面前，人們應(yīng)該在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對未來的改革路徑有一個(gè)較為明確的認(rèn)識(shí)，否則，事業(yè)單位的改革可能又會(huì)陷入漫長的摸索階段，能不能在嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展有可能成為未知之?dāng)?shù)。本文擬在簡單回顧事業(yè)單位改革歷程的基礎(chǔ)上，結(jié)合公共服務(wù)體系構(gòu)建的大背景，談?wù)剬ν七M(jìn)事業(yè)單位分類改革的看法。一自從20世紀(jì)80年代初政府開始嘗試推行事業(yè)單位改革以來，伴隨著事業(yè)單位的總體面貌不斷發(fā)生著變化，理論界和實(shí)務(wù)界對事業(yè)單位改革的探討一直比較活躍，討論主要集中在三個(gè)問題：一是我國的事業(yè)單位為什么要改革？二是在改革的過程中出現(xiàn)了哪些問題？三是對繼續(xù)改革的種種思路構(gòu)想。對于這三個(gè)問題的回答，其實(shí)也從側(cè)面描述了我國事業(yè)單位改革的歷程。即在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域推行政企分開，對國有企業(yè)進(jìn)行改革的同時(shí)，公眾對龐大的事業(yè)部門日益不滿，沉重的財(cái)政供養(yǎng)之下的事業(yè)單位似乎并沒有發(fā)揮顯著的作用，因此改革開始進(jìn)入摸索階段，最終為與建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)，開始向政事分開、社會(huì)化的方向前進(jìn)。不論當(dāng)初改革的直接意圖如何，現(xiàn)實(shí)是改革過程中出現(xiàn)了讓人失望的局面，包括一批事業(yè)單位被推向市場，導(dǎo)致政府向人們提供的公共服務(wù)日益縮水；而有些事業(yè)單位在享受財(cái)政供養(yǎng)的同時(shí)卻不能向公眾提供有效的公共服務(wù)。這些現(xiàn)象綜合起來，加上近幾年來人們對公共服務(wù)的需求日益增長，直接導(dǎo)致了這樣一個(gè)印象，即現(xiàn)有的事業(yè)單位提供公共服務(wù)無論是在公平還是效率上都不能滿足需要。換句話說，沒有人認(rèn)為事業(yè)單位的改革已經(jīng)取得了成功。理論界在這個(gè)基礎(chǔ)上做了大量的工作，紛紛在黨的大政方針的基礎(chǔ)上提出自己的思路，實(shí)踐中也有一些地方政府做了積極的探索，其中實(shí)質(zhì)性的關(guān)注點(diǎn)就在于“分類改革”。實(shí)踐中政府部門在摸索應(yīng)該怎么分類，理論上學(xué)者和專家們也根據(jù)一些理論對事業(yè)部門進(jìn)行了分類。這種情況讓人覺得當(dāng)下事業(yè)單位改革似乎并不是一件難事，因?yàn)槿绱艘粊?，事業(yè)單位的改革就只剩下了一個(gè)主要任務(wù)，即將各種事業(yè)單位按照現(xiàn)行的服務(wù)性質(zhì)劃分，然后對應(yīng)地將之轉(zhuǎn)化成不同性質(zhì)的社會(huì)主體，我們所要做的就是這個(gè)工作嗎？筆者不以為然。筆者認(rèn)為，如果分類改革指的就是將現(xiàn)有的事業(yè)單位分類，隨之一一對應(yīng)將其轉(zhuǎn)化成不同性質(zhì)的社會(huì)主體，恐怕不能從根本上實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。我們的目標(biāo)并不僅僅是將事業(yè)單位這個(gè)部門從總體上削減、分化，而是有必要把眼界放寬，著眼于建設(shè)服務(wù)型政府；如果能將事業(yè)單位改革與構(gòu)建公共服務(wù)體系結(jié)合起來考察，那么，分類改革就值得重新理解。二在我國，事業(yè)單位指的是國家為了社會(huì)公益目的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織2。從中我們可以看出，事業(yè)單位的實(shí)質(zhì)是政府為了向公眾提供公共服務(wù)而直接組織的公共服務(wù)生產(chǎn)部門，所以我們完全可以把事業(yè)單位的存在看成政府提供公共服務(wù)的一種具體方式；在這種情況下，更適宜把事業(yè)單位的改革放到公共服務(wù)體系構(gòu)建的大框架下討論而不是孤立地討論它本身。很顯然，事業(yè)單位的改革必定關(guān)系到整個(gè)公共服務(wù)體系的某些變化，因此，只有掌握了整個(gè)社會(huì)如何提供、生產(chǎn)公共服務(wù)，我們才能更科學(xué)地理解事業(yè)單位改革的目標(biāo)。關(guān)于公共服務(wù)，國內(nèi)的很多學(xué)者現(xiàn)在已經(jīng)接受了美國學(xué)者埃利諾奧斯特羅姆對公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)中區(qū)分提供方和生產(chǎn)方的做法。埃利諾奧斯特羅姆認(rèn)為，在公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)中有三方，即提供方、生產(chǎn)方和受益方，其中提供方指的是負(fù)責(zé)公共事物的規(guī)劃、融資、安排生產(chǎn)、管理、監(jiān)督的一方；生產(chǎn)方指的是適應(yīng)提供方的要求,直接生產(chǎn)公共服務(wù),并將服務(wù)按照數(shù)量和質(zhì)量要求輸送給用戶一方3。按照這種觀點(diǎn)，公共服務(wù)的提供者和生產(chǎn)者可以分開，各種主體可以進(jìn)行多元組合，這徹底扭轉(zhuǎn)了以往人們認(rèn)為公共服務(wù)只能由公共部門親自生產(chǎn)的觀念，為公共服務(wù)的社會(huì)化提供了理論依據(jù)。我們認(rèn)為，一個(gè)社會(huì)中提供公共服務(wù)的主要是政府和非營利部門，其中政府是以強(qiáng)制稅收為公民提供服務(wù)，非營利部門是人們自愿結(jié)合，利用社會(huì)資源提供公共服務(wù)，而企業(yè)的主要目的是追逐利潤，所以顯然不在此列。而對于公共服務(wù)的生產(chǎn)者，政府、非營利部門、企業(yè)都可以擔(dān)任，比如，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，政府可以辦公立醫(yī)院，非營利部門可以民間出資辦非營利醫(yī)院，私人也可以出資辦營利性的醫(yī)療機(jī)構(gòu)以此謀求利潤。所以，公共服務(wù)的生產(chǎn)者事實(shí)上可以多元化，沒有理由認(rèn)為一定要公共部門自行組織生產(chǎn)；只要公共部門負(fù)責(zé)提供，無論具體的生產(chǎn)交給誰，都沒有推卸責(zé)任，也就沒有理由反對它的存在。從以上分析我們可以看出，事業(yè)單位的存在事實(shí)上代表了一種具體的公共服務(wù)生產(chǎn)方式，即政府提供公共服務(wù)，并且由政府自行組織生產(chǎn)。如果說事業(yè)單位改革最直觀的意圖就是改變或者減少這種生產(chǎn)方式，那我們不得不考慮一個(gè)密切相關(guān)的問題，即在直接減少政府提供政府生產(chǎn)這種公共服務(wù)模式的情況下，整體的公共服務(wù)應(yīng)該如何安排？在此，有幾點(diǎn)需要明確：一是在現(xiàn)實(shí)情況下，人們對公共服務(wù)的需求無論是從量還是質(zhì)上都在提高，整體上削減公共服務(wù)似乎不太現(xiàn)實(shí)，況且也和我國政府提出的建設(shè)服務(wù)型政府，把政府職能由以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心轉(zhuǎn)向公共服務(wù)相悖。二是在公共服務(wù)提供方面，政府的責(zé)任很難推卸。從理論上講，公共服務(wù)的提供主體既可以是政府，也可以是非營利部門；政府的確不應(yīng)該成為公共服務(wù)的唯一承擔(dān)者，提供者應(yīng)該多元化，這也是很多人提到的西方一些公民社會(huì)比較發(fā)達(dá)的國家的情況，非營利部門在其中承擔(dān)了重要的責(zé)任。但就我們的現(xiàn)實(shí)而言，非營利部門整體上還處于起步階段，讓這些資源匱乏的非營利組織迅速在公共服務(wù)中擔(dān)當(dāng)重要責(zé)任無疑是不太現(xiàn)實(shí)的。在這種情況下，面對增長的公共服務(wù)需求，政府作為提供者無法逃避。三是在政府作為提供者的前提下，如果減少政府直接組織生產(chǎn)這種方式，就應(yīng)該有其他生產(chǎn)方式可以彌補(bǔ)，否則整體上就會(huì)失衡。所以，站在全局的角度，為保持或者提高整個(gè)社會(huì)的公共服務(wù)水準(zhǔn)，事業(yè)單位改革比較現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)不是政府作為提供者削減公共服務(wù)，而是政府提供公共服務(wù)之時(shí)，其具體的生產(chǎn)方式需要進(jìn)行調(diào)整，即減少政府直接作為，讓企業(yè)、非營利部門加入，成為生產(chǎn)者，多方進(jìn)行合作，一起滿足公眾需求。筆者認(rèn)為，這才是現(xiàn)階段我國公共服務(wù)社會(huì)化的真義，才是事業(yè)單位改革的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。三如果我們把事業(yè)單位改革放在構(gòu)建公共服務(wù)體系的大背景下來考慮，那就有必要在公共服務(wù)生產(chǎn)方式多元化的框架中來討論事業(yè)單位改革的具體操作，尤其是現(xiàn)在被作為焦點(diǎn)對待的分類改革。究竟應(yīng)該如何理解事業(yè)單位的分類改革？當(dāng)然，首先我們承認(rèn)原有的事業(yè)單位有三種路徑可以選擇，即有政府部門、非營利組織、企業(yè)三種身份可供轉(zhuǎn)換，這和目前公認(rèn)的分類推進(jìn)的目標(biāo)是一致的。但在下一步的問題上，普遍的焦點(diǎn)都在討論何種服務(wù)性質(zhì)的事業(yè)單位應(yīng)該對應(yīng)地轉(zhuǎn)換成何種性質(zhì)的社會(huì)主體，是轉(zhuǎn)換成政府部門，還是變成民間的非營利組織，還是直接推進(jìn)市場變成企業(yè)？比如，有學(xué)者就將我國的事業(yè)單位按照性質(zhì)劃分為行政支持類、純公益類、準(zhǔn)公益類和經(jīng)營類，然后按照性質(zhì)相應(yīng)地提出了自己的改革思路。具體想法是行政支持類只允許政府舉辦,經(jīng)費(fèi)來源完全靠財(cái)政撥款,其管理體制和運(yùn)行機(jī)制可依照國家機(jī)關(guān)進(jìn)行管理；對純公益類事業(yè)單位,按照其所承擔(dān)的社會(huì)公益性、基礎(chǔ)性和業(yè)務(wù)項(xiàng)目的多少,核定人員編制和財(cái)政補(bǔ)助,實(shí)現(xiàn)宏觀控制、科學(xué)管理和合理布局,適應(yīng)建立公共財(cái)政體制的需要；對準(zhǔn)公益類事業(yè)單位,要建立政府補(bǔ)貼和收費(fèi)相結(jié)合的、非營利的成本補(bǔ)貼機(jī)制,實(shí)行社會(huì)化、市場化運(yùn)作；對經(jīng)營類事業(yè)單位,對這類單位實(shí)行社會(huì)化管理,依法進(jìn)行法人登記4。像這樣提出自己看法的還有很多，事實(shí)上，筆者認(rèn)為這種分類并不是一件簡單的事。理由之一，對于現(xiàn)存的龐雜的事業(yè)單位群體，給出一個(gè)清晰的劃分標(biāo)準(zhǔn)并不容易；理由之二，如果著眼于公共服務(wù)的生產(chǎn)，希望原來事業(yè)單位所做的工作有機(jī)構(gòu)能承接下去，那從理論上非營利組織、企業(yè)均可以，因?yàn)闊o論是非營利部門還是企業(yè)，只要和政府恰當(dāng)合作，它們都可以生產(chǎn)公共服務(wù)，在這種情況下，單個(gè)的事業(yè)單位轉(zhuǎn)換成哪種性質(zhì)的社會(huì)主體事實(shí)上都不會(huì)影響公共服務(wù)的生產(chǎn)。如此一來，分類改革究竟意在何指呢？筆者認(rèn)為，分類改革的主要意圖要從總體上改變以往生產(chǎn)主體單一的局面，構(gòu)建多元競爭的框架，以此來提高政府提供公共服務(wù)的效率；其更可能關(guān)注的是同一服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的事業(yè)單位能夠有多種轉(zhuǎn)換選擇，而不是要求同一服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的事業(yè)單位必須有相同的轉(zhuǎn)換選擇，以此造成按照服務(wù)性質(zhì)不同而形成的分類。舉例說明，在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)，如果原有的由政府直接舉辦的醫(yī)院能分別轉(zhuǎn)化成非營利性質(zhì)的醫(yī)院由民間運(yùn)營，或者轉(zhuǎn)化成營利性質(zhì)的私立醫(yī)院，或者還是保留原來公立醫(yī)院的性質(zhì)，就有可能造成一種多元競爭的局面，同一服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)各種類別的生產(chǎn)主體都有，我們認(rèn)為這可能更貼近分類改革的真實(shí)意圖。簡而言之，分類改革從總體上指的是公共服務(wù)的生產(chǎn)主體能夠多元化，針對某一具體服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的事業(yè)單位，應(yīng)該允許它們轉(zhuǎn)換成不同類別的社會(huì)主體，而不是針對某一具體的服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的事業(yè)單位，要求它們整體劃一地轉(zhuǎn)換成某種性質(zhì)的社會(huì)主體。當(dāng)然，既然在不影響和政府合作的前提下，單個(gè)的事業(yè)單位完全可以有不同的選擇，那么對于轉(zhuǎn)換后不同性質(zhì)的公共服務(wù)生產(chǎn)主體，政府也應(yīng)該有不同的約束機(jī)制或者監(jiān)管體系，在運(yùn)行機(jī)制上真正實(shí)現(xiàn)分類管理，區(qū)別對待，這樣才不至于在公共服務(wù)的生產(chǎn)過程中出現(xiàn)一些不正常的競爭局面。其中，事業(yè)單位如果保留政府部門身份，繼續(xù)享受財(cái)政供養(yǎng)，就不允許從事營利行為，也不允許接受社會(huì)捐贈(zèng)，應(yīng)該無償?shù)貫楣娞峁┕卜?wù)；事業(yè)單位如果轉(zhuǎn)換成非營利組織，作為民間組織，它可以吸收社會(huì)捐贈(zèng)和利用經(jīng)營收入為公眾提供公共服務(wù)，政府還應(yīng)該在某種程度上給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼；事業(yè)單位如果進(jìn)入市場，直接轉(zhuǎn)換成企業(yè)，那么它的行為就要按照企業(yè)法人來對待，對其經(jīng)營行為國家要依法征稅，政府也可以按照市場法則向其購買公共服務(wù)。對不同性質(zhì)的生產(chǎn)主體有不同的約束機(jī)制，這樣才能確保公共服務(wù)的有序競爭局面。四站在公共服務(wù)體系的全局考慮，事業(yè)單位改革在當(dāng)下中國較為現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)應(yīng)該是，在政府提供公共服務(wù)的前提下，政府直接生產(chǎn)公共服務(wù)的這種方式要減少，相應(yīng)地要讓非營利部門、企業(yè)加入到生產(chǎn)公共服務(wù)的行列中來。因此，事業(yè)單位分類改革的焦點(diǎn)也就不在于對某種服務(wù)