行政管理論文-在實踐中健全人大及其常委會的調(diào)查研究制度.doc

行政管理論文-在實踐中健全人大及其常委會的調(diào)查研究制度人大及其常委會的調(diào)查研究制度主要包括特定問題調(diào)查、立法調(diào)研、執(zhí)法調(diào)研、專題調(diào)研、工作調(diào)研和一般性調(diào)研等六種形式的調(diào)研。特定問題調(diào)查既可以由人代會組織，也可以由人大常委會組織，是人大及其常委會的一項法定職權(quán)。它既是人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)的一種形式，或者說是人大及其常委會的一種監(jiān)督形式，又是人大及其常委會調(diào)查研究制度的一個重要組成部分。對于其他各種調(diào)研形式，人代會受會期和各種主客觀條件的限制，不可能自己組織進行，只能授權(quán)同級人大常委會組織進行，或者在人大常委會領(lǐng)導下，由人大專門委員會、常委會工作機構(gòu)或辦事機構(gòu)組織進行。因此，特定問題調(diào)查以外的其他各種調(diào)研形式，多數(shù)是人大常委會組織進行，或者在人大常委會的領(lǐng)導下，由人大專門委員會、常委會工作機構(gòu)和辦事機構(gòu)組織進行。這些也可以稱為人大常委會的調(diào)查研究制度。關(guān)于特定問題調(diào)查，因為已有前文專門論述，本文不再重述，而重點論述人大及其常委會其他形式的調(diào)查研究。一、關(guān)于人大及其常委會調(diào)查研究的法律規(guī)定除特定問題調(diào)查以外，關(guān)于人大及其常委會其他方面和其他形式的調(diào)查研究，有關(guān)法律規(guī)定如下：（一）憲法、全國人大組織法都規(guī)定，全國人大代表應(yīng)當聽取和反映人民群眾的意見和要求；代表法規(guī)定，代表應(yīng)當采取各種方式聽取人民群眾的意見。這里雖然沒有直接使用調(diào)查研究這一概念，但眾所周知，調(diào)查研究是聽取意見和要求的方式之一。（二）全國人大組織法規(guī)定，全國人大各專門委員會對屬于全國人大或者全國人大常委會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進行調(diào)查研究。（三）地方組織法規(guī)定，各專門委員會在本級人大及其常委會領(lǐng)導下，對屬于本級人大及其常委會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進行調(diào)查研究。（四）監(jiān)督法規(guī)定，常委會聽取和審議專項工作報告前，委員長會議或者主任會議可以組織本級人大常委會組成人員和本級人大代表，對有關(guān)工作進行專題調(diào)查研究；常委會可以安排參加專題調(diào)查研究的代表列席常委會會議；地方各級人大常委會審議撤職案，可以由主任會議提議，經(jīng)全體會議決定，組織調(diào)查委員會，由以后的常委會會議根據(jù)調(diào)查委員會的報告，審議決定。監(jiān)督法還規(guī)定，根據(jù)在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題，本級人大代表對“一府兩院”工作提出的建議、批評和意見中集中反映的問題，本級人大常委會組成人員提出的比較集中的問題，本級人大專門委員會、常委會工作機構(gòu)在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問題，人民來信來訪集中反映的問題，社會普遍關(guān)注的其他問題，各級人大常委會每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地對有關(guān)法律、法規(guī)實施情況組織執(zhí)法檢查。（五）預(yù)算法規(guī)定，縣級以上各級人大常委會有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項或者特定問題組織調(diào)查。（六）立法法規(guī)定，列入常委會會議議程的法律案，法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常委會工作機構(gòu)應(yīng)當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。常委會工作機構(gòu)應(yīng)當將法律草案發(fā)送有關(guān)機關(guān)、組織和專家征求意見；應(yīng)當收集整理分組審議的意見和各方面提出的意見以及其他有關(guān)資料。列入常委會會議議程的重要的法律案，經(jīng)委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見。雖然這里也沒有使用調(diào)查研究這個概念，但是，顯而易見，座談會、論證會、聽證會，發(fā)送有關(guān)機關(guān)、組織和專家征求意見，收集整理各方面提出的意見以及其他有關(guān)資料，公布法律草案征求意見，都是很重要的具體的調(diào)查研究方法。（七）全國人大常委會關(guān)于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定中規(guī)定，執(zhí)法檢查組要深入基層、深入實際、深入群眾，采用聽取匯報、召開座談會、個別走訪、抽樣調(diào)查、實地考察等多種形式，了解和掌握法律實施的真實情況，研究法律實施中存在的問題；對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大的典型違法案件，委員長會議可以交由專門委員會或常委會辦事機構(gòu)進行調(diào)查等等。該法不僅明確規(guī)定了人大及其常委會調(diào)查研究中特定問題調(diào)查、執(zhí)法調(diào)研、專題調(diào)研、工作調(diào)研和一般性調(diào)研等五種具體形式，還規(guī)定了調(diào)查研究的“三深入”原則深入基層、深入實際、深入群眾，還規(guī)定了聽取匯報、召開座談會、個別走訪、抽樣調(diào)查、實地考察等多種具體調(diào)研方法。（八）全國人大常委會關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定中規(guī)定，經(jīng)委員長會議專項批準，全國人大常委會預(yù)算工作委員會可以對各部門、各預(yù)算單位、重大建設(shè)項目的預(yù)算資金使用和專項資金的使用進行調(diào)查。（九）全國人大常委會組成人員守則規(guī)定，全國人大常委會組成人員要經(jīng)常進行調(diào)查研究，聽取群眾意見和要求。二、對人大及其常委會各種調(diào)研形式的分述（一）立法調(diào)研立法法所規(guī)定的調(diào)研，主要是指法律法規(guī)草案提交人大或其常委會審議后和審議過程中，需要做和可以做的調(diào)研。立法法關(guān)于立法時進行調(diào)研的規(guī)定，雖然具體是針對全國人大常委會規(guī)定的，同樣也適用于有制定地方性法規(guī)權(quán)的地方各級人大常委會，即擁有地方性法規(guī)制定權(quán)的地方各級人大常委會也應(yīng)按照立法法的有關(guān)規(guī)定辦。立法調(diào)研可以由相應(yīng)的人大常委會組織，也可以由相關(guān)專門委員會組織；按立法法的規(guī)定，還可以由常委會的工作機構(gòu)（本文作者認為，這包括人大常委會、專門委員會辦事機構(gòu)下同）組織；可以組織調(diào)研組進行調(diào)研，也可以不組織調(diào)研組，直接召開座談會、論證會、聽證會，將法律草案發(fā)送有關(guān)機關(guān)、組織和專家征求意見，收集整理各方面提出的意見以及其他有關(guān)資料。立法法還規(guī)定，列入常委會會議議程的重要的法律案，可以將法律草案公布，征求意見。這既是民主立法的重要措施，也是一種很重要的具體的調(diào)查研究方法。廣大人民群眾可以通過信函、電話來參與，也可以在網(wǎng)絡(luò)上給有關(guān)網(wǎng)站發(fā)帖子、自辦博客、發(fā)送電子郵件來參與。上級人大常委會、相關(guān)專門委員會、常委會工作機構(gòu)組織調(diào)研組在進行立法調(diào)研時，在組織座談會、論證會、聽證會聽取各方面意見時，上級人大常委會工作機構(gòu)將法律草案發(fā)送有關(guān)機關(guān)、組織和專家征求意見，收集整理各方面提出的意見以及其他有關(guān)資料時，上級人大常委會公布法律法規(guī)草案征求意見時，下級人大及其常委會包括沒有法律法規(guī)制定權(quán)的縣級人大及其常委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，都應(yīng)該努力協(xié)助做好有關(guān)工作，發(fā)動本級人大代表、人大常委會組成人員、專門委員會組成人員，本行政區(qū)域的廣大人民群眾，積極參與相關(guān)立法活動，協(xié)助收集和整理信函、電話、網(wǎng)絡(luò)提供的信息，集思廣益，幫助上級立法機關(guān)把法律法規(guī)制定好。有法律法規(guī)制定權(quán)的人大及其常委會要主動邀請有關(guān)人大代表參加立法調(diào)研。立法調(diào)研主要是聽取各方面的意見，是匯總各方面的意見和信息，因此，不管意見的價值大小、是對是錯，都要匯總起來，供法律法規(guī)起草機關(guān)和審議機關(guān)參考。（二）執(zhí)法調(diào)研執(zhí)法調(diào)研是近幾屆全國人大常委會、全國人大各專門委員會和地方人大共同創(chuàng)造的一種帶有監(jiān)督作用的調(diào)研形式。執(zhí)法調(diào)研的作用類似執(zhí)法檢查，但程序簡單得多，人數(shù)可多可少，少則可以兩三個人；時間可長可短，最少可以幾天就完成；牽涉面較小，不占用“一府兩院”很多時間和精力，因此，組織起來容易得多，可以真正做到輕車簡從。地方各級人大常委會、人大專門委員會、常委會辦事機構(gòu)，都可以進行執(zhí)法調(diào)研，重大的典型違法案件，主任會議可以交由專門委員會或常委會辦事機構(gòu)進行調(diào)查。執(zhí)法調(diào)研一般應(yīng)成立調(diào)研組來進行，要深入現(xiàn)場，進行實地考察，取得第一手感性資料。調(diào)研組要在調(diào)研中區(qū)分對錯是非，給“一府兩院”執(zhí)法情況以客觀、公正、真實的評價。因此，執(zhí)法調(diào)研不到現(xiàn)場不行，通過其他方式和渠道得到的信息，只能參考，不能代替實地調(diào)查研究。執(zhí)法調(diào)研的一個不可缺少的程序是，調(diào)研組必須向派出它的人大常委會或?qū)ｉT委員會或常委會辦事機構(gòu)提交調(diào)研報告。一般的說，調(diào)研組也會向被調(diào)查的“一府兩院”或其部門反饋意見，但不直接處理問題。對調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)的重要問題，派出調(diào)研組的人大常委會或?qū)ｉT委員會可以跟蹤了解解決和處理的情況。這些程序都與執(zhí)法檢查類似。當然，執(zhí)法調(diào)研比執(zhí)法檢查的強制性和權(quán)威性要弱一些。常委會辦事機構(gòu)組織的執(zhí)法調(diào)研也不能與人大常委會或?qū)ｉT委員會組織的執(zhí)法調(diào)研完全等同。但從這些年的實踐看，執(zhí)法調(diào)研的監(jiān)督作用仍然很明顯，對于推動“一府兩院”改進工作仍然非常有效。（三）專題調(diào)研專題調(diào)研是指各級人大常委會、人大專門委員會、常委會工作機構(gòu)和辦事機構(gòu)就專門問題進行的調(diào)查研究。專題調(diào)研首要的工作是確定調(diào)研的題目，即調(diào)研的專門問題。目前，全國和地方各級人大常委會、專門委員會、常委會工作機構(gòu)和辦事機構(gòu)一般都是根據(jù)：（1）過去執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題；（2）本級人大代表對“一府兩院”工作提出的建議、批評和意見中集中反映的問題；（3）本級人大常委會組成人員提出的比較集中的問題；（4）本級人大專門委員會、常委會工作機構(gòu)和辦事機構(gòu)在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問題；（5）人民來信來訪集中反映的問題；（6）社會普遍關(guān)注的其他問題，來確定若干關(guān)系本行政區(qū)域改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，進行專題調(diào)研。專題調(diào)研應(yīng)強調(diào)組織調(diào)研組深入實際，進行實地考察，取得第一手的感性資料。因此，專題調(diào)研不深入到群眾中去不行，通過其他方式和渠道得到的信息，只能是參考，不能代替實地調(diào)研。（四）工作調(diào)研工作調(diào)研是為了進一步做好人大工作，就人大工作本身進行的調(diào)查研究。隨著人大工作制度化建設(shè)的發(fā)展，為使人大代表、人大常委會組成人員、人大專門委員會組成人員更好地行使職權(quán)，也日益要求他們與搞好調(diào)查研究聯(lián)系在一起。例如，對人大代表、人大常委會組成人員提出議案，要求他們通過視察、專題調(diào)研等活動，深入實際，調(diào)查研究，在認真醞釀并充分準備的基礎(chǔ)上提出；對人大代表提出建議、批評和意見，也要求他們通過視察、專題調(diào)研和代表小組活動等，深入實際，深入基層，調(diào)查研究，了解本行政區(qū)域內(nèi)的重要情況和問題，了解人民群眾的意見和要求，在此基礎(chǔ)上提出。目前，在全國人代會上，把提出的議案以及建議、批評和意見分為三類：一類是通過專題調(diào)研和集中視察后形成的；一類是通過座談、走訪、征求意見形成的；第三類是結(jié)合本職工作、總結(jié)實踐經(jīng)驗提出的。應(yīng)該說，各級人大及其常委會日益重視調(diào)查研究，而為了更好地履行職權(quán)，各級人大代表、人大常委會組成人員、人大專門委員會組成人員也日益自覺地參與調(diào)查研究。工作調(diào)研包括人大常委會辦事機構(gòu)對人大代表、人民群眾來信來訪的調(diào)研。（五）一般性調(diào)研憲法、全國人大組織法規(guī)定，全國人大代表應(yīng)當聽取和反映人民的意見和要求；代表法規(guī)定，人大代表應(yīng)當采取各種方式聽取人民群眾的意見。這里雖然沒有直接使用調(diào)查研究這一概念，但眾所周知，調(diào)查研究是聽取意見和要求的方式之一。全國人大常委會組成人員守則則明確規(guī)定，全國人大常委會組成人員要經(jīng)常進行調(diào)查研究，聽取群眾意見和要求。一般性調(diào)研有時沒有特定的任務(wù)，無任何限制地聽取人民群眾的意見和要求，但有時，也可能會圍繞一個問題，聽取人民群眾的意見和要求。開展一般性調(diào)研，人民群眾的什么意見和建議都可以提，什么問題都可能涉及。在這個基礎(chǔ)上，可以選擇一些人民群眾普遍關(guān)注的熱點、焦點、難點問題，深入進行調(diào)研。所以，兩種情況有可能轉(zhuǎn)化。在各種調(diào)研形式中，一般性調(diào)研有時是基礎(chǔ)，隨著一般性調(diào)研的深入，可能轉(zhuǎn)化為立法調(diào)研、執(zhí)法調(diào)研、專題調(diào)研和工作調(diào)研。三、值得研究和探討的問題在各級人大的共同努力下，人大及其常委會的調(diào)研制度日益健全，全國和地方各級人大都在努力開展調(diào)查研究，已經(jīng)形成良好的風氣。但是，人大及其常委會的調(diào)研制度還有一些問題需要探討和研究，以使人大及其常委會的調(diào)研制度更加健全，例如：（一）進一步明確被調(diào)查的國家機關(guān)的權(quán)力和責任、社會團體與公民的權(quán)利和義務(wù)憲法規(guī)定，全國人代會組織的調(diào)查委員會進行調(diào)查的時候，一切有關(guān)的國家機關(guān)、社會團體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料。全國人大議事規(guī)則也規(guī)定，全國人代會組織的調(diào)查委員會進行調(diào)查的時候，一切有關(guān)的國家機關(guān)、社會團體和公民都有義務(wù)如實向它提供必要的材料。預(yù)算法規(guī)定,各級人大有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項或者特定問題組織調(diào)查，有關(guān)的政府、部門、單位和個人應(yīng)當如實反映情況和提供必要的材料。全國人大常委會關(guān)于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定中規(guī)定，有關(guān)部門和地方應(yīng)支持執(zhí)法檢查組的工作，提供真實情況和其他必要的幫助。應(yīng)該說，這個原則也適用于各級人大常委會的調(diào)查研究。制定這些法律時，在我國法律體系中尚未正式出現(xiàn)公法私法、公權(quán)力私權(quán)力的概念。立法法規(guī)定，立法應(yīng)當科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機關(guān)的權(quán)力與責任。權(quán)力與責任是公法的基本法律規(guī)范，權(quán)利與義務(wù)是私法的基本法律規(guī)范。這是我國法律第一次提出要科學合理地區(qū)分公法私法的基本法律規(guī)范。因此，從公法私法的角度看，在人大及其常委會調(diào)查研究時，如實反映情況和提供必要的材料或者說提供真實情況和其他必要的幫助，是享有公權(quán)力的有關(guān)的國家機關(guān)或者說有關(guān)的政府、部門、單位的職責，對只有私權(quán)力的單位、個人或者說社會團體和公民來說，則是其法律義務(wù)。對國家機關(guān)或者說有關(guān)的政府、部門、單位來說，如果它們不如實反映情況和提供必要