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文檔簡介
行政管理論文-政府管制邊界的理論綜述摘要:作為政府工具箱里常用的干預(yù)策略,管制是一把雙刃劍,使用得當(dāng)與否有明顯的正負(fù)效應(yīng),因此,政府能力的邊界、政府活動(dòng)的范圍界定是必要的。本文從意識(shí)形態(tài)理論、公共利益理論、公共選擇理論、管制俘虜理論、有限理性理論等方面進(jìn)行了綜述。關(guān)鍵詞:政府管制;邊界;管制理論關(guān)于政府管制的探討,最早可以追溯至重商主義時(shí)期。重商主義是資產(chǎn)階級(jí)最初的經(jīng)濟(jì)學(xué)說,在1518世紀(jì)初,它是受到普遍推崇的一種經(jīng)濟(jì)哲學(xué)。這一時(shí)期,重商主義者認(rèn)為,金銀或貨幣是財(cái)富的唯一形態(tài),一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的目的就是為了獲取金銀,而對(duì)外貿(mào)易是財(cái)富的重要來源。因此,他們主張國家應(yīng)積極干預(yù)經(jīng)濟(jì),盡可能多地多賣少買,保證財(cái)富的積累。重商主義的經(jīng)濟(jì)思想提出后,圍繞著政府的角色定位,學(xué)術(shù)界掀起了廣泛的爭論。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)變遷,以及技術(shù)的革新,對(duì)于政府在市場和社會(huì)中的角色,學(xué)者紛紛提出自己的構(gòu)想,而對(duì)政府管制的定位也是幾經(jīng)變遷。本文就政府管制邊界的相關(guān)理論做一綜述。一、意識(shí)形態(tài)理論有關(guān)政府的角色的爭論,是古老的話題。但勿庸置疑的是,政府應(yīng)該做什么,深受意識(shí)形態(tài)的影響。意識(shí)形態(tài)源自這樣一種信念,即事物能夠比現(xiàn)在的狀態(tài)要好;它實(shí)質(zhì)上是一個(gè)改造社會(huì)的計(jì)劃。1政府在許多方面的介入程度從根本上說是意識(shí)形態(tài)的差異。極右派贊成政府極少進(jìn)行干預(yù),而極左派則支持政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面干預(yù)。政治上的爭論常發(fā)生在極左與極右這個(gè)統(tǒng)一體的某個(gè)位置。而近幾個(gè)世紀(jì)的政府介入程度總是像鐘擺一樣在兩極之間反復(fù)震蕩。2總的來說,有以下幾種形態(tài):第一,古典自由主義。古典自由主義是較早的意識(shí)形態(tài),它的提出者是英國哲學(xué)家洛克,他強(qiáng)調(diào)自由、權(quán)利和財(cái)產(chǎn)私有,反對(duì)政府的極權(quán)統(tǒng)治。后來,亞當(dāng)斯密奠定了該領(lǐng)域的基礎(chǔ)。亞當(dāng)斯密駁斥了重商主義的觀點(diǎn),反對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì),認(rèn)為市場自由必然會(huì)導(dǎo)致效率出現(xiàn),放任主義是政府經(jīng)濟(jì)政策的最佳選擇,人的利己心理會(huì)達(dá)到一個(gè)并非出自本意的社會(huì)公共利益。亞翁主張最小意義的政府,社會(huì)應(yīng)該從政府干預(yù)中擺脫出來,盡量的自由。這正如托馬斯杰斐遜所說:“管的最少的政府是最好的政府”。第二,現(xiàn)代自由主義。自由放任的社會(huì)為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了生機(jī),但也不可避免的存在著消極的影響。市場并非盡善盡美,單靠市場配置、調(diào)節(jié)及自我約束并不能達(dá)到期望的結(jié)果。貧窮、壟斷、壓迫等不良現(xiàn)象愈演愈烈。英國自由主義者格林以道德理論為基礎(chǔ),主張個(gè)人自由與公共利益、社會(huì)發(fā)展相一致,強(qiáng)調(diào)國家應(yīng)為個(gè)人自由創(chuàng)造條件,掃除障礙,提供保證。國家要救濟(jì)貧者,扶助弱者,規(guī)定最低收入標(biāo)準(zhǔn)和生活標(biāo)準(zhǔn),推行各類社會(huì)保險(xiǎn),擴(kuò)大公共教育。他們主張實(shí)行更多的社會(huì)合作,提倡改良主義。格林的現(xiàn)代自由主義觀擴(kuò)大了政府的職責(zé)。第三,共產(chǎn)主義。馬克思及其他一些人則更深刻抨擊了自由資本主義所帶來的危機(jī),并指出社會(huì)不平等的根源。他們主張應(yīng)該由政府來控制經(jīng)濟(jì)和社會(huì)。馬克思的共產(chǎn)主義思想在全世界引起了廣泛的影響,并直接促使了社會(huì)主義國家的建立。馬克思主義當(dāng)然的成為社會(huì)主義國家政府管理的指導(dǎo)思想。第四,福利社會(huì)主義。自由市場理論在20世紀(jì)20年代受到了前所未有的沖擊,這時(shí),凱恩斯主義上臺(tái),主張政府應(yīng)該干預(yù)經(jīng)濟(jì),以避免經(jīng)濟(jì)危機(jī)。而政府管制也就越來越成為政府得心應(yīng)手的工具。第五,新古典自由主義。20世紀(jì)70年代,世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)滯脹,以哈耶克為代表的新古典主義重新取得了地位。借鑒新古典自由主義的思想,許多國家掀起了政府改革的浪潮,尤其是放松政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的管制。政府的角色在歷史的長河里不斷變化,時(shí)強(qiáng)時(shí)弱。政府角色的變遷,其實(shí)質(zhì)上受到有關(guān)政府理論的影響,而意識(shí)形態(tài)則是政府理論的基礎(chǔ)。目前,關(guān)于政府角色的爭議仍然在持續(xù)。二、公共利益理論早在古希臘時(shí)代,學(xué)者亞里士多德就開始談?wù)摴怖鎲栴}。他認(rèn)為,“正宗的政體行為取向自然是公共利益,只有變態(tài)政體的行為取向才是統(tǒng)治者個(gè)人利益和部分人的利益”。3亞氏的這一思想對(duì)后世的政治學(xué)家產(chǎn)生了很大影響,后來的思想家如休謨、盧梭等都從不同的角度來論證政府的行為取向的正當(dāng)性基礎(chǔ)為公共利益。盡管對(duì)于公共利益的內(nèi)涵,學(xué)術(shù)界并沒有一致的認(rèn)識(shí),但這并不妨礙學(xué)者將政府的行為取向歸結(jié)為公共利益,而公共利益也就是政府存在以及施政的依據(jù)?,F(xiàn)代政府管制的公共利益理論以市場失靈和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ),認(rèn)為管制是政府對(duì)公共需要的反應(yīng),其目的是彌補(bǔ)市場失靈,提高資源配置效率,實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。波斯納指出,公共利益理論或明或暗地包含著這樣一個(gè)假設(shè),即市場是脆弱的,如果放任自流就會(huì)趨向不公平和低效率,而政府管制是對(duì)社會(huì)的公正和效率需求所做出的無代價(jià)、有效和仁慈的反應(yīng)。米尼克認(rèn)為,政府規(guī)制是針對(duì)私人行為的公共行政政策,是從公共利益出發(fā)而制定的規(guī)則。歐文和布勞第根將規(guī)制看作是服從公共需要而提供的一種減弱市場運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)的方式。政府在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域采取的一切管制措施,都基于維護(hù)公共利益的需要。那么,如何更清晰的判定政府的選擇呢?意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕累托提出的“帕累托最優(yōu)”解釋了政府的選擇行為,他在序數(shù)效用論的基礎(chǔ)上考察集合體效用(社會(huì)福利)最大(帕累托最適度)問題,并提出了資源分配的效率問題,即經(jīng)濟(jì)資源的有效使用問題。如果我們用帕累托原則來解釋政府的管制問題,即政府在是否提供管制以及管制的程度時(shí),那么,結(jié)果是政府的這種制度安排至少?zèng)]有使任何人的利益受損,而同時(shí)有一些人在這種制度安排下獲益。公共利益理論的觀點(diǎn)意味著,政府在做出任何一種選擇,都要進(jìn)行理性的計(jì)算,以達(dá)到公共福利最大化。政府針對(duì)私人、企業(yè)、社會(huì)的行為管制,目的就是彌補(bǔ)市場失靈、社會(huì)自主治理不成熟以及個(gè)體的有限理性。因此,對(duì)于政府來講,公共利益的“旗號(hào)”如何搖擺就決定了是否對(duì)某一領(lǐng)域進(jìn)行管制。三、公共選擇理論公共選擇理論運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)分析工具和分析方法提出了人類在政治市場和經(jīng)濟(jì)市場中活動(dòng)的是同一個(gè)人“經(jīng)濟(jì)人”。政治家和官僚的行為同經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究的其他人的行為沒有任何不同4。政治領(lǐng)域中個(gè)人行為也是以追求個(gè)人利益,使個(gè)人的滿足程度極大化為最基本的動(dòng)機(jī)。公共選擇理論對(duì)西方所謂民主社會(huì)的政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行了全面的分析,它的中心命題和全部的理論意義可以歸結(jié)為一點(diǎn),即政府的失敗。政府的失敗原因是多方面的,而政府尋租行為無疑是其中關(guān)鍵的要素。所謂尋租是指在政府干預(yù)下,由于行政管制市場競爭而形成的級(jí)差收入。管制部門受公眾委托行使權(quán)力,但它并不是一個(gè)毫無自我利益的組織,它也可被稱之為是一個(gè)理性的個(gè)體,因?yàn)橛扇私M成的部門的自利行為不可能消除掉。如果不均衡的制度沒有給管制部門的利益帶來威脅,或者外界對(duì)管制部門缺乏影響力的情況下,政府管制部門不會(huì)有積極性去進(jìn)行制度的重新安排。新制度安排的不可預(yù)期性會(huì)打消管制部門的念頭,尤其是新的制度安排可能對(duì)管制部門的現(xiàn)狀、利益等因素構(gòu)成影響時(shí)。另外,公共利益界定與識(shí)別尤為困難,這實(shí)際上就給管制部門相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。所以,政府管制的管制行為具有明顯的利益動(dòng)機(jī)。美國憲政學(xué)家詹姆斯麥迪遜也曾經(jīng)這樣表達(dá)了對(duì)政府的看法,“如果人都是天使,就不需要政府了。如果是天使統(tǒng)治人,就不需要對(duì)政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了。在組織一個(gè)人統(tǒng)治人的政府時(shí),最大的困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者,然后再使政府管理自身。毫無疑問,依靠人民是對(duì)政府的主要控制;但是經(jīng)驗(yàn)教導(dǎo)人們,必須有輔助性的預(yù)防措施”5。由此看來,“國家盡管是必要的,但卻必定是一種始終存在的危險(xiǎn)或者一種罪惡。因?yàn)?,如果國家要履行它的職能,那它不管怎樣必定擁有比任何個(gè)別國民或公眾團(tuán)體更大的力量;雖然我們可以設(shè)計(jì)各種制度,以使這些權(quán)力被濫用的危險(xiǎn)減少到最低限度,但我們決不可能根絕這種危險(xiǎn)”6。這意味著,不能忽視政府管制部門的逐利取向。四、管制俘虜理論管制俘虜理論的代表人物是施蒂格勒和佩爾茲曼。施蒂格勒在20世紀(jì)40年代就對(duì)政府管制的效果提出質(zhì)疑。他通過對(duì)受管制和不受管制的供電企業(yè)的比較,指出管制可能無法達(dá)到管制者的預(yù)期效果。他在經(jīng)濟(jì)管制理論一文中首次使用經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本范疇和方法分析管制的產(chǎn)生認(rèn)為,管制通常是產(chǎn)業(yè)爭取來的,而且其設(shè)計(jì)和實(shí)施都主要是為了使該產(chǎn)業(yè)獲得更大利益。他的觀點(diǎn)使管制理論有了重大突破,并對(duì)美國后來放松管制的政策產(chǎn)生了直接影響。佩爾茲曼在公共選擇理論的基礎(chǔ)上,建立了一個(gè)管制的政治均衡模型,將施蒂格勒的理論模型化并進(jìn)一步完善。其意義在于把經(jīng)濟(jì)管制的過程看作是市場調(diào)節(jié)各種利益關(guān)系的過程,看作是管制者追求自身政治支持最大化的過程。管制俘虜理論認(rèn)為,管制的存在提高了產(chǎn)業(yè)利潤而不是社會(huì)福利,政府管制往往意味著財(cái)富、權(quán)力的分配,因此,相關(guān)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)會(huì)拼命爭取利用管制來獲取更高收益或管制下的高利潤。因此,無論如何設(shè)計(jì)管制方案,管制機(jī)構(gòu)對(duì)某一產(chǎn)業(yè)的管制實(shí)際是被這個(gè)產(chǎn)業(yè)所俘虜。盡管管制可能會(huì)引起非議,但由于處于統(tǒng)治地位的個(gè)人在政治上依賴于特定群體集團(tuán)的支持,這些集團(tuán)使政體存在下去,它們會(huì)通過各種手段和途徑維護(hù)管制。任何一個(gè)被管制的行業(yè)都可以被看作是由三個(gè)相關(guān)利益集團(tuán)組成:管制者、被管制者(或被管制企業(yè))、消費(fèi)者。這三者共同構(gòu)成了一個(gè)管制行業(yè)內(nèi)部的博弈。博弈的實(shí)質(zhì)就是利益的再分配,善于博弈的一方,那么就會(huì)在這次博弈中受益較大。通常,哪一個(gè)利益集團(tuán)與管制機(jī)構(gòu)接觸越多,關(guān)系越密切,那么管制機(jī)構(gòu)就越容易接受其意見,也就會(huì)在博弈結(jié)果中獲取較大利益。美國一位司法部高級(jí)官員說過,“管制者與被管制者之間有著令人無法相信的曖昧關(guān)系”。利益集團(tuán)的力量制約了政府管制的范圍。五、有限理性理論傳統(tǒng)的行政模式將政府行為理解為完全理性。政府的進(jìn)退選擇在完全理性的指導(dǎo)下游刃有余,但“有限理性”理論的提出擊潰了這一幻想?!坝邢蘩硇浴钡母拍钍侵Z貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主赫伯特西蒙教授提出來的。他在管理決策新科學(xué)一書中認(rèn)為,傳統(tǒng)的“完全理性”的假設(shè)不符合人類行為的現(xiàn)實(shí)。他從人的意識(shí)、決策環(huán)境與人的能力等方面否定了“完全理性”的假設(shè),提出了“有限理性”假設(shè)。這一概念強(qiáng)調(diào),人的理性是有限的,而人們往往認(rèn)識(shí)不到這一點(diǎn)。傳統(tǒng)的組織理論認(rèn)為官僚制組織是理性組織,它有價(jià)值中立的特點(diǎn),對(duì)政治、利益和信息都保持中立,是效率工具,能夠有效地對(duì)環(huán)境做出反應(yīng),有足夠的理性和完全有能力處理和應(yīng)對(duì)各種各樣的公共事務(wù),能夠處理各種不確定條件下所發(fā)生的一切事件,確保政府具有處理和應(yīng)對(duì)各種公共事務(wù)的確定性和可靠性。事實(shí)證明,官僚制組織不僅不是理性的,也不是全知全能的。雖然官僚制組織的建立是為了擴(kuò)展組織的理性,但是它反而加深了組織認(rèn)識(shí)的有限理性,擴(kuò)大了組織的局限性。因?yàn)楣步M織的決策過程不是理性選擇過程,同時(shí)官僚組織加深了這種非理性選擇。傳統(tǒng)理論認(rèn)為,組織決策需要大量的信息進(jìn)行理性選擇。但是,作為公共組織的政府在進(jìn)行決策時(shí),往往為了達(dá)到某種目標(biāo)而選擇和利用符合其需要的信息,是有限理性而不是理性選擇。這表現(xiàn)兩個(gè)方面:一是信息獲取不完全性;二是信息的使用和解釋受價(jià)值觀影響。有限理性理性提供了一種認(rèn)識(shí)政府能力的新視角。政府決策失敗、管制失靈,意味著政府能力也是有限的,政府在某個(gè)領(lǐng)域?qū)嵤┕苤频臋?quán)衡未必是最合理的,它更多的是依據(jù)自己的意愿和主觀理解。參考文獻(xiàn):1(美)邁克爾羅斯金:政治科學(xué)M華夏出版社2001年版第104頁。2(美)歐文休斯:公共管理導(dǎo)論M中國人民大學(xué)出版社2001年版第106頁。3亞里士多德:政治學(xué)商務(wù)印書
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