大學(xué)城融資代建模式研究.doc

大學(xué)城融資代建模式研究徐江, 劉應(yīng)宗, 潘鵬程( 天津大學(xué)管理學(xué)院, 天津300072)建設(shè)大學(xué)城不僅能擴大高等教育資源的供給,實現(xiàn)高等教育大眾化的跨越式發(fā)展, 而且能夠加快區(qū)域中心城市的城市化進(jìn)程, 促進(jìn)中心城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級, 帶動區(qū)域社會經(jīng)濟的可持續(xù)均衡發(fā)展1,2,3。但是,從這幾年的情況來看, 大學(xué)城建設(shè)的形勢不容樂觀:其一, 建設(shè)一座大學(xué)城需要數(shù)十億以至上百億元的投入, 地方政府、高校都難以承受短期內(nèi)如此沉重的資金壓力, 在完成一期工程之后, 眾多的大學(xué)城紛紛被迫放慢了建設(shè)步伐; 其二, 目前普遍的以入駐高校向銀行貸款為主、政府有限財政投入為輔的投資建設(shè)模式, 并沒有實質(zhì)性改變我國高校1950 年代以來圍墻分隔的“學(xué)院路模式”1,3, 建設(shè)大學(xué)城所期望的資源人才的聚集共享效應(yīng)、產(chǎn)學(xué)研的互動效應(yīng)以及對城市發(fā)展的輻射效應(yīng), 也都大打了折扣。究其原因, 投資機制的僵化單一不僅直接導(dǎo)致大學(xué)城建設(shè)資金的匱乏, 而且嚴(yán)重影響到了大學(xué)城功能的實現(xiàn)。因此, 運用經(jīng)濟學(xué)基本原理探討大學(xué)城建設(shè)的投資機制設(shè)計問題, 對優(yōu)化教育資源配置和推進(jìn)高等教育與社會經(jīng)濟的和諧發(fā)展都具有很強的現(xiàn)實意義。一、融資代建模式的提出我國傳統(tǒng)的公共項目投資模式, 具有政府集項目決策、建設(shè)、運營、監(jiān)管等諸多職能于一身的特點。隨著時間的推移, 公共項目涉及到的范圍越來越寬,這種政府直接投資建設(shè)運營公共項目的模式越來越不能滿足社會對公共產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量的需求。為彌補基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的不足, 作為利用外資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的試點, 1985 年深圳沙角b 電廠項目中引進(jìn)了bot( build- operate- transfer) 模式, 十年之后, 1995年泉州刺桐大橋項目開始嘗試民間主動融資( privatefinance initiative, pfi) 模式( 當(dāng)時稱內(nèi)資bot) 。迄今為止, 國內(nèi)有數(shù)十個大型基礎(chǔ)設(shè)施項目采用了bot 模式或pfi 模式。pfi 模式起源于1992 年的英國, 之后在英國、日本和加拿大等國的政府公共項目中得到了廣泛應(yīng)用。pfi 是bot 模式的優(yōu)化, 兩者很相似, 都涉及公共項目的建設(shè)- 運營- 轉(zhuǎn)讓問題4,5,6。但從這些年國內(nèi)外的實踐來看, 兩者之間也有很大的不同: 首先, 適用的公共項目范圍不同。pfi 模式更適合于沒有經(jīng)營性收入或不具備直接收費條件的公益性公共項目, 如學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄、福利院等, 投資者通過政府或公共機構(gòu)對其服務(wù)的付費來盈利, 而bot 模式只適用于經(jīng)營性或具備向終端消費者直接收費條件的基礎(chǔ)設(shè)施項目,如收費公路、收費橋梁、城市供水供電等; 其次, 投資來源不同。pfi 更側(cè)重于吸收本國的民間資本, 因而公- 私合作方式更為靈活多樣, 不存在匯率風(fēng)險, 也更容易安排其他各種風(fēng)險的分擔(dān), 而bot 模式更多地被采用于專業(yè)的跨國公司或國際財團(tuán)對發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施的投資活動中, 項目的風(fēng)險以及項目涉及的法律關(guān)系更為復(fù)雜繁多; 最后, 在項目特許權(quán)期內(nèi), 項目所有權(quán)以及項目債務(wù)的追索權(quán)不同7,8。bot 項目公司在特許權(quán)期內(nèi)擁有項目的所有權(quán), 項目的債權(quán)人對政府沒有或只有有限的追索權(quán), 而在pfi 模式中, 根據(jù)公- 私合作方式的不同, 政府擁有特許權(quán)期內(nèi)項目部分以至全部的所有權(quán), 項目的建設(shè)、維護(hù)費用以至還貸責(zé)任最終要由政府承擔(dān)。在上述三種投資模式中, 政府直接投資模式易導(dǎo)致公共項目建設(shè)和運營的低效, bot 模式中政府不擁有特許權(quán)期內(nèi)的項目所有權(quán), bot 模式和pf模式中易出現(xiàn)商業(yè)目標(biāo)與社會公益性之間的沖突。經(jīng)過bot 和pfi 模式10 多年的實踐, 近年來, 國內(nèi)學(xué)者提出了中國本土化的新的民間主動融資模式融資代建制9。典型的融資代建模式是指這樣一種政府和私人投資者之間的公- 私合作伙伴關(guān)系: 由政府根據(jù)目前社會對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求, 提出需要建設(shè)的公共項目, 私人投資者組建特別用途公司(special propose corporation, spc) , 通過招投標(biāo)、合同談判等工作過程, 由獲得特許權(quán)的spc 項目公司負(fù)責(zé)該項目的投融資、建設(shè)和運營, 在項目特許期( 通常為20- 30 年) 內(nèi), 私人投資者通過向政府或接受服務(wù)的公共機構(gòu)收取費用來實現(xiàn)盈利。其中, 特許權(quán)是政府與民間資本的紐帶, 沒有特許權(quán), 私人投資者不會去涉足公共基礎(chǔ)設(shè)施等政府壟斷專營的領(lǐng)域; 沒有政府特許權(quán)的賦予, 私人投資者既難以籌集到足夠的巨額資金來支撐項目的運作, 也難以獲取應(yīng)得收益。作為中國本土化的pfi 模式, 針對我國建設(shè)領(lǐng)域現(xiàn)狀, 融資代建模式更加強調(diào)了拉動內(nèi)需以吸收民間資本、公共項目全方位的代理機制、政府對項目的全過程監(jiān)督以及對項目資產(chǎn)的所有權(quán)控制5,8,9,10。二、大學(xué)城導(dǎo)入融資代建模式的可行性分析作為擴展高等教育的重要物質(zhì)載體, 大學(xué)城不僅整體上具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性, 并且還對城市發(fā)展有著強大的輻射效應(yīng), 因此, 政府和高校共同投資建設(shè)大學(xué)城是一種必然的選擇。但是, 高強度的資金投入與直接建設(shè)運營的低效使得政府和高校有強烈的意愿與民間資本( 2004 年, 民間投資總量已達(dá)到12182 億元11) 合作, 而投資大學(xué)城所能預(yù)期的長期穩(wěn)定的運營收益以及盈利空間巨大的附加益權(quán), 如: 房地產(chǎn)開發(fā)權(quán)、稅收激勵、低息貸款、有限競爭、社會義務(wù)成本補貼、最小收益保證等7, 對民間資本也極具吸引力。但公私合作建設(shè)大學(xué)城能否成功, 不僅取決于各方的合作意愿、項目的外部環(huán)境, 更取決于政府和高校對融資代建成本的考慮。簡單地講, 在整個特許權(quán)期內(nèi)政府或相關(guān)高校支付的服務(wù)費、投入的自有資金, 與政府或相關(guān)高校自建自營成本之間的比較, 即融資代建模式綜合成本的高低決定了其是否可行。這里假設(shè): d政府和相關(guān)高校采用自建自營方式時的建設(shè)成本;d1采用融資代建模式時的建設(shè)成本;為自營成本系數(shù);d政府和相關(guān)高校采用自建自營方式時的運營成本;為支付系數(shù);d1采用融資代建模式時政府和相關(guān)高校的總支付成本;e在融資代建模式中, 政府和相關(guān)高校投入的自有資金;= ed是政府和相關(guān)高校的建設(shè)資金自給率, 反映了政府和相關(guān)高校的自建能力;由此, 融資代建模式成立的條件可以表示為:d+dd1+e ( 1)即采用融資代建模式時, 建設(shè)成本的變化幅度d- d1d1- 1+ ( 2)設(shè)f=d- d1d, r=1- 1+ ;公式( 2) 可化為, fr ( 3)綜合分析公式( 1) 、( 2) 、( 3) 可知:( 1) 隨著的增加( 即直接運營成本的增加) , r降低, 融資代建模式成功的可能增加, 這說明了政府和高校對運營效率的重視;( 2) 隨著支付系數(shù)的增加, r 增大, 融資代建模式成功的可能降低; 公式( 2) 、( 3) 若要成立, f 也必須要同步增加。這說明了對融資代建模式既要算總支付成本, 更要考慮其對建設(shè)成本的節(jié)約幅度;( 3) 對于政府和相關(guān)高校而言, 大學(xué)城的建設(shè)資金壓力通常會隨著建設(shè)期的拉長而緩解, 這也意味著建設(shè)資金自給率會隨著建設(shè)期的拉長而增加,r 也隨之增大, 融資代建模式成功的可能性也會相應(yīng)降低。實際中, 如果建設(shè)期為一年、二年, 采用融資代建模式成功的成功可能性最大, 這也是大學(xué)城分期建設(shè)的一個重要原因。大學(xué)城融資代建模式成功率建設(shè)時間的關(guān)系如圖 1 示。三、大學(xué)城融資代建模式的運作大學(xué)城內(nèi)的設(shè)施主要包括教學(xué)設(shè)施、居住設(shè)施、校區(qū)生活服務(wù)設(shè)施、城市商業(yè)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、( 高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)) 生產(chǎn)性設(shè)施和城市公共服務(wù)設(shè)施等。其中, ( 高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)) 生產(chǎn)設(shè)施和城市商業(yè)設(shè)施不屬于公共產(chǎn)品, 完全具備可經(jīng)營性; 教學(xué)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施不具備排他性和競爭性, 屬于純公共產(chǎn)品, 不具備可經(jīng)營性; 其他的均有一定程度的非排他性或非競爭性, 屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品, 具備可經(jīng)營性。對第一類的( 高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)) 生產(chǎn)性設(shè)施和城市商業(yè)設(shè)施, 政府給予一定的優(yōu)惠政策, 投資者在大學(xué)城的總體規(guī)劃下進(jìn)行自建自營自負(fù)盈虧。對于第二類、第三類的純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品, 政府和入駐高校在委托民間資本進(jìn)行特許經(jīng)營時, 可以根據(jù)自有資金的情況、建設(shè)成本節(jié)約幅度, 來確定融資代建的范圍、風(fēng)險的責(zé)任分擔(dān)以及運營期內(nèi)不能直接產(chǎn)生現(xiàn)金流項目的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和支付價格。其中, 政府的資金可集中投向大學(xué)城的啟動以及市政基礎(chǔ)設(shè)施, 入駐高校的自有資金可依序投向教學(xué)設(shè)備儀器、部分教學(xué)設(shè)施。另外, 政府和高校要對能直接產(chǎn)生現(xiàn)金流項目( 如學(xué)生公寓、食堂和部分城市公共服務(wù)設(shè)施等) 的運營, 進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量和價格的管制。大學(xué)城融資代建模式運作的具體流程如圖2示。四、實例分析目前, 國內(nèi)僅有個別大學(xué)城部分運用了融資代建模式進(jìn)行建設(shè)和運營, 其中, 以廊坊東方大學(xué)城、上海松江大學(xué)城較為典型。限于篇幅, 本文只對東方大學(xué)城做一簡略分析。1999 年10 月開工的東方大學(xué)城是由東方大學(xué)城開發(fā)有限公司以“企業(yè)運作、政府支持、市場化運作、社會化服務(wù)”方式建設(shè)和運營的。東方大學(xué)城一、二期工程投資近50 億元, 形成了占地11000多畝, 建筑面積165 萬平方米的宏大建筑群, 2002年達(dá)到了5 萬師生入駐規(guī)模。但同時, 東方大學(xué)城也出現(xiàn)了諸多問題, 例如, 非法租用6007 畝農(nóng)民集體土地用于建設(shè)號稱“亞洲第一”的高爾夫球場, 拖欠工程款22 億多元等。東方大學(xué)城的建設(shè)運營情況散見文獻(xiàn)12,13,14。作為中國第一個大學(xué)城, 東方大學(xué)城值得研究之處很多。從融資代建的角度分析, 東方大學(xué)城存在著以下誤區(qū): ( 1) 項目的定位誤區(qū)。從文獻(xiàn)12,13中可以看出實質(zhì)上東方大學(xué)城是一個教育+地產(chǎn)的商業(yè)項目而不是真正意義上的準(zhǔn)公共項目, 項目的商業(yè)目標(biāo)壓倒了大學(xué)城的公益服務(wù)功能。( 2) 項目中的代建誤區(qū)。東方大學(xué)城項目中的公私合作關(guān)系是地方政府先授予spc 項目公司( 東方大學(xué)城開發(fā)有限公司) 以建設(shè)和運營的特許權(quán), 然后, spc 項目公司邊建設(shè)邊招租高校入駐。這樣, 高校因缺位, 在項目前期無法發(fā)揮其對項目規(guī)劃、特許權(quán)招標(biāo)的主導(dǎo)作用,政府的協(xié)調(diào)支持作用也相應(yīng)被削弱。由此, 不僅導(dǎo)致東方大學(xué)城內(nèi)的商業(yè)用地過多、商業(yè)氛圍過濃, 更重要的是由spc 項目公司主導(dǎo)的大學(xué)建筑只強調(diào)了資源共享, 無法反映出入駐高校各自的人文歷史風(fēng)貌, 大學(xué)精神的傳承紐帶也被人為割裂。另外, 高校的入駐規(guī)模、所需的服務(wù)范圍與標(biāo)準(zhǔn)是項目建設(shè)和運營成本的決定因素, 入駐高校在項目前期的缺位,使得采用融資代建模式是否可行也難以確定。( 3) 項目的融資誤區(qū)。由于先有服務(wù)提供者( spc 項目公司) , 后有服務(wù)接受者( 陸續(xù)入駐的高校) , 政府、spc項目公司、項目潛在的投融資者都沒有辦法確定項目的收益區(qū)間, 由此, 項目公司得不到政府、高校的最小支付保證, 項目公司手中的特許收益權(quán)既質(zhì)押不了貸款, 也無法在債券市場融資。最終, 出現(xiàn)這樣的雙輸局面: 地方政府通過默許項目公司違法占地、違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)等行為來保障項目公司的收益, 項目公司靠拖欠巨額工程款來搞大學(xué)城建設(shè)、靠政府協(xié)調(diào)的有圖 2 大學(xué)城融資代建模式的運作流程 限貸款來渡難關(guān)。( 4)項目全過程監(jiān)督的誤區(qū)。從項目前期的規(guī)劃、特許權(quán)招標(biāo), 建設(shè)期的建筑質(zhì)量, 到運營期社會化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和價格的管制, “監(jiān)督委員會”性質(zhì)的大學(xué)城管委會要么缺位, 要么職能行使不夠。五、建議綜上所述, 融資代建模式能夠動員社會力量參與大學(xué)城建設(shè), 解決傳統(tǒng)投資模式所固有的資金不足、效率低下問題, 實現(xiàn)高等教育事業(yè)、區(qū)域社會經(jīng)濟與民間資本共贏的目標(biāo)。在運用融資代建模式建設(shè)大學(xué)城時, 首先, 要堅持大學(xué)