我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策存在的問(wèn)題及改進(jìn)建議[文檔資料]

我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策存在的問(wèn)題及改進(jìn)建議 本文檔格式為 WORD,感謝你的閱讀。 在全球光伏市場(chǎng)帶動(dòng)和我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)下，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)得到飛速發(fā)展，目前已經(jīng)形成了高純硅材料（單晶、多晶、準(zhǔn)單晶）、鑄錠 /硅片、電池片 /組件和系統(tǒng)集成等完整的產(chǎn)業(yè)鏈，是我國(guó)少數(shù)幾個(gè)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)水平的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一。但是，近年來(lái)特別是 2012 年，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了全行業(yè)虧損，八九成企業(yè)陷入停產(chǎn)或半停產(chǎn)困境。這一局面，雖然是全球光伏產(chǎn)業(yè)深度調(diào)整的結(jié)果，但也暴露出我國(guó)太陽(yáng)能 光伏產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)、政策等方面的缺陷。通過(guò)進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)政策，使我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)順利走出危機(jī)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的經(jīng)濟(jì)意義和社會(huì)意義。 一、我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策存在的問(wèn)題 近年來(lái)，為了支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，我國(guó)已先后制定實(shí)施一系列促進(jìn)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。這些政策可以分為兩類：一類是鼓勵(lì)可再生能源發(fā)展的法律和政策，包括可再生能源法、可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法、可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定、可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法、節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法（試行）、可再生 能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、可再生能源電價(jià)附加收入調(diào)配暫行辦法、電網(wǎng)企業(yè)全額收購(gòu)可再生能源電量監(jiān)管辦法、可再生能源發(fā)展 “ 十二五 ” 規(guī)劃等。這些政策確立了 “ 費(fèi)用分?jǐn)?” 、 “ 全額收購(gòu) ” 、“ 配額交易 ” 等扶持可再生能源發(fā)展的原則，太陽(yáng)能光伏發(fā)電作為重要的可再生能源利用方式也從中獲益。另一類是針對(duì)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的突出問(wèn)題而出臺(tái)的政策措施，主要包括關(guān)于開(kāi)展大型并網(wǎng)光伏示范電站建設(shè)有關(guān)要求的通知、關(guān)于加快推進(jìn)太陽(yáng)能光電建筑應(yīng)用的實(shí)施意見(jiàn)、太陽(yáng)能光電建筑應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法、關(guān)于實(shí)施金太陽(yáng)示范 工程的通知、關(guān)于加強(qiáng)金太陽(yáng)示范工程和太陽(yáng)能光電建筑應(yīng)用示范工程建設(shè)管理的通知、多晶硅行業(yè)準(zhǔn)入條件、關(guān)于完善太陽(yáng)能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)、關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)光伏電站建設(shè)與運(yùn)行管理工作的通知等。這些行業(yè)特惠型政策在啟動(dòng)國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電市場(chǎng)等方面發(fā)揮了積極的作用。 但是，我國(guó)現(xiàn)行支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策還存在一些不足之處，主要表現(xiàn)為： 一是重終端產(chǎn)品應(yīng)用補(bǔ)貼，輕前端產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)支持。在太陽(yáng)能光伏發(fā)電的經(jīng)濟(jì)性不如傳統(tǒng)化石能源有競(jìng)爭(zhēng)力的條件 下，出于緩解資源環(huán)境壓力和降低新興技術(shù)應(yīng)用成本等方面的考慮，現(xiàn)階段對(duì)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼是必要的。但補(bǔ)貼政策既要體現(xiàn)階段性，又要考慮成長(zhǎng)性，其最終目的是在盡可能短的時(shí)間內(nèi)提高太陽(yáng)能光伏發(fā)電的經(jīng)濟(jì)性。就我國(guó)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)的財(cái)政支持政策而言，不管是 “ 金太陽(yáng)示范工程 ” 還是 “ 太陽(yáng)能屋頂計(jì)劃 ” ，其補(bǔ)貼都集中在終端產(chǎn)品應(yīng)用。對(duì)商業(yè)化太陽(yáng)能光伏發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼的目的，是希望在擴(kuò)大產(chǎn)品生產(chǎn)和應(yīng)用規(guī)模的過(guò)程中通過(guò) “ 干中學(xué) ” 等機(jī)制實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，從而降低產(chǎn)品生產(chǎn)和應(yīng)用成本。這種補(bǔ)貼方式盡管在較短時(shí)間里迅速擴(kuò)大了國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電市場(chǎng) 規(guī)模，但在降低光伏產(chǎn)品市場(chǎng)和應(yīng)用成本方面并沒(méi)有發(fā)揮重要作用。原因在于，我國(guó)太陽(yáng)能光伏電池片、組件的生產(chǎn)規(guī)模為全球最大，多家企業(yè)市場(chǎng)占有率位居世界前列，光伏產(chǎn)品國(guó)內(nèi)市場(chǎng)銷售量占全行業(yè)總銷售量的比重一半。也就是說(shuō)，國(guó)內(nèi)終端產(chǎn)品應(yīng)用市場(chǎng)擴(kuò)大，并不能顯著提高光伏行業(yè)產(chǎn)量，因此也就很難通過(guò)補(bǔ)貼重點(diǎn)產(chǎn)品應(yīng)用的方式來(lái)降低成本。實(shí)際上，制約我國(guó)光伏產(chǎn)品生產(chǎn)和應(yīng)用成本降低的最大障礙是硅料提純等關(guān)鍵技術(shù)落后。在此前數(shù)年國(guó)外光伏應(yīng)用市場(chǎng)高速增長(zhǎng)的背景下，以民營(yíng)企業(yè)為主體的國(guó)內(nèi)光伏企業(yè)缺乏對(duì)這些核心產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)行 “ 攻堅(jiān) ” 的激勵(lì)，政府 也沒(méi)有提前謀劃大力支持產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)，從而導(dǎo)致國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)品生產(chǎn)和應(yīng)用成本高度依賴太陽(yáng)能級(jí)多晶硅國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，因此在我國(guó)成為世界上最大的光伏產(chǎn)品生產(chǎn)和出口國(guó)之后，全球市場(chǎng)占有率位居前列的國(guó)內(nèi)光伏企業(yè)依然沒(méi)有形成內(nèi)在的、穩(wěn)定的成本下降機(jī)制。 二是重項(xiàng)目初始投資補(bǔ)貼，輕項(xiàng)目建成后的電量監(jiān)管。政府動(dòng)用財(cái)政資金補(bǔ)貼商業(yè)化太陽(yáng)光伏發(fā)電項(xiàng)目，除了希望藉此提高光伏發(fā)電的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力之外，另外也希望能替代傳統(tǒng)化石能源消耗，因此應(yīng)該高度重視商業(yè)化光伏項(xiàng)目的實(shí)際發(fā)電業(yè)績(jī)。在這方面， “ 先發(fā)電后結(jié)算 ” 的度電補(bǔ)貼方式更加可靠。在 不考慮光伏項(xiàng)目發(fā)電量計(jì)量誤差的條件下，采取度電補(bǔ)貼方式能讓每一筆補(bǔ)貼資金都產(chǎn)生實(shí)實(shí)在在的能源替代效益。但不管是 “ 太陽(yáng)能屋頂計(jì)劃 ” 還是 “ 金太陽(yáng)示范工程 ” ，采用的都是初始投資補(bǔ)貼的方式。由于缺乏項(xiàng)目建成后的電量監(jiān)管，部分地區(qū)出現(xiàn)了套取政府補(bǔ)貼資金的情況，導(dǎo)致財(cái)政資金沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。此外，不管是根據(jù)投資額按比例補(bǔ)貼，還是采取固定額度補(bǔ)貼，初始投資補(bǔ)貼都存在難以克服的弊端。（ 1）對(duì)于根據(jù)投資額按比例補(bǔ)貼這種方式來(lái)說(shuō)，在政府部門(mén)只能按企業(yè)申報(bào)的成本進(jìn)行審批的情況下， “ 高成本批給高額補(bǔ)貼，低成本批給低額補(bǔ)貼 ” ，在機(jī) 制上不能鼓勵(lì)先進(jìn)；更有企業(yè)為得到更多的建設(shè)資金補(bǔ)貼、更高的電價(jià)補(bǔ)貼，不再努力控制成本，甚至在建設(shè)規(guī)模、投產(chǎn)時(shí)間和項(xiàng)目財(cái)務(wù)上作假，既阻礙新能源技術(shù)進(jìn)步，又使補(bǔ)貼政策效率低下。（ 2）就固定額度補(bǔ)貼而言，由于太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)正處于快速成長(zhǎng)期，產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)幅度較大，很可能會(huì)出現(xiàn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整滯后于市場(chǎng)價(jià)格變化，從而導(dǎo)致過(guò)度補(bǔ)貼或補(bǔ)貼不足，使得項(xiàng)目投資主體難以形成穩(wěn)定的預(yù)期，光伏發(fā)電市場(chǎng)開(kāi)發(fā)很容易出現(xiàn)大起大落，對(duì)行業(yè)發(fā)展造成不必要的負(fù)面影響。例如， 2011 年，與光伏電池快速降價(jià)的市場(chǎng)走向相反的高額補(bǔ)貼政策出臺(tái)，加上地方的 項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限，兩項(xiàng)因素迭加，引發(fā)了西部數(shù)省區(qū)光伏發(fā)電脫離中長(zhǎng)期規(guī)劃和電網(wǎng)建設(shè)銜接的爆發(fā)性大規(guī)模建設(shè)熱潮。有的省年內(nèi)就要投產(chǎn)上百萬(wàn)千瓦，同時(shí)還有數(shù)倍規(guī)模的項(xiàng)目夜以繼日地施工。面對(duì)如此大規(guī)模的意料之外的光伏電站建設(shè)，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)對(duì)不足，許多搶建的光伏電站不得不面臨閑置 “ 窩電 ” 的嚴(yán)峻形勢(shì)。這樣的補(bǔ)貼方式收到的是適得其反的效果。 三是重集中大規(guī)模電站建設(shè)，輕分布式就地開(kāi)發(fā)利用。盡管太陽(yáng)輻照總能量巨大，但地球單位面積獲取的光照能量相對(duì)較小。也就是說(shuō)太陽(yáng)能的能源密度較低，因此其規(guī)?；眯枰加写罅客恋刭Y源。然 而，我國(guó)非耕用土地資源和太陽(yáng)能資源都豐富的西部地區(qū)，卻存在電力負(fù)荷小、電網(wǎng)薄弱等不利因素，因此單純從商業(yè)化光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)成本和管理效率的角度考慮，就很難采用 “ 分散上網(wǎng)、就地消納 ” 的方式發(fā)展，只能采取 “ 大規(guī)模 高集中 遠(yuǎn)距離 高電壓輸送 ” 的模式發(fā)展。目前看來(lái)，集中建設(shè)大規(guī)模電站的方式在我國(guó)太陽(yáng)能光伏發(fā)展中占主導(dǎo)地位。截止 2013 年底，光伏發(fā)電總裝機(jī)達(dá)到了 1900 萬(wàn)千瓦，其中光伏電站裝機(jī)容量1600 萬(wàn)千瓦，是分布式光伏 300 萬(wàn)千瓦的 3 倍多。問(wèn)題在于，在西部地廣人稀、用電負(fù)荷很小的地區(qū)集中大規(guī)模建設(shè)太陽(yáng)能光伏電 站，其電力消納不得不面臨長(zhǎng)距離輸送問(wèn)題，有的要輸送 700800 公里才到省負(fù)荷中心，而省內(nèi)又無(wú)力全部消化，還要向東部地區(qū)輸送。光伏發(fā)電年利用小時(shí)數(shù)不到2000，在荒漠地區(qū)開(kāi)發(fā)比風(fēng)電還 “ 稀薄 ” 的電能，需要為層層升高電壓而配套新建一系列高壓、超高壓甚至特高壓輸變電裝置，才能將昂貴的光電輸送到上千公里甚至數(shù)千公里以外去使用。多層輸變電設(shè)施投資、年利用小時(shí)數(shù)較低導(dǎo)致的輸電系統(tǒng)效率低下、長(zhǎng)距離線損和過(guò)網(wǎng)費(fèi)等，使得經(jīng)濟(jì)性本來(lái)就不強(qiáng)的光伏發(fā)電的化石能源電量替代能力變得更差。 支持光伏企業(yè)利用資本市場(chǎng)融資。積極支持符 合條件的中小光伏企業(yè)在中小企業(yè)板和創(chuàng)業(yè)板上市，鼓勵(lì)符合條件的光伏企業(yè)在境內(nèi)外上市籌資。在光伏企業(yè)集聚的地區(qū)，開(kāi)展具備條件的光伏企業(yè)進(jìn)入證券公司代辦系統(tǒng)進(jìn)行股份轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，推進(jìn)未上市光伏企業(yè)股權(quán)的流通，拓寬創(chuàng)業(yè)投資退出渠道。支持符合條件的光伏企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、短期融資券和中期票據(jù)等，在光伏企業(yè)集聚的地區(qū)開(kāi)展光伏企業(yè)聯(lián)合發(fā)行企業(yè)債券試點(diǎn)。 （四）強(qiáng)化科技支持體系，提升產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力 健全光伏產(chǎn)業(yè)科技投入長(zhǎng)效機(jī)制。創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制和成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，全面提高我國(guó)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力和服 務(wù)水平，促進(jìn)光伏技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。將太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)核心設(shè)備和關(guān)鍵工藝的科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)及產(chǎn)業(yè)化納入國(guó)家各類科技發(fā)展規(guī)劃，在高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和重大裝備扶持項(xiàng)目中安排太陽(yáng)能光伏專項(xiàng)，支持國(guó)內(nèi)研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)在光伏產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)方面提高創(chuàng)新能力，在引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)基礎(chǔ)上，加強(qiáng)消化吸收和再創(chuàng)造，盡快形成自主創(chuàng)新能力。 強(qiáng)化光伏企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)。比照部分高技術(shù)行業(yè)的創(chuàng)新激勵(lì)政策，太陽(yáng)能光伏企業(yè)為開(kāi)發(fā)新設(shè)備、新技術(shù)、新工藝、新產(chǎn)品發(fā)生的研發(fā)費(fèi)用，未形成無(wú)形資產(chǎn)計(jì)入當(dāng)期損益的，在按照規(guī)定據(jù)實(shí)扣除的基礎(chǔ)上，再按照研發(fā) 費(fèi)用的 50%加計(jì)扣除；形成無(wú)形資產(chǎn)的，按照無(wú)形資產(chǎn)成本的 150%攤銷。對(duì)被認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)的光伏企業(yè)，按照稅法規(guī)定減按 15%的稅率征收企業(yè)所得稅。 組建光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟。對(duì)于嚴(yán)重制約我國(guó)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高純多晶硅生產(chǎn)提純?cè)O(shè)備，大尺寸（ 450kg 以上）鑄錠爐、多線切割機(jī)等晶硅電池生產(chǎn)用關(guān)鍵設(shè)備，以及在光伏發(fā)電系統(tǒng)中成本占比較高、且高度依賴進(jìn)口的 EVA 膠膜、背板玻璃和大功率光伏逆變器等核心輔助材料和部件，要積極支持以技術(shù)實(shí)力雄厚、資源整合能力突出的中央企業(yè)為主體，組建光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟，集中優(yōu)勢(shì)研 發(fā)力量進(jìn)行技術(shù)攻關(guān)，爭(zhēng)取在短期內(nèi)突破國(guó)外企業(yè)的技術(shù)封鎖，形成以國(guó)內(nèi)制造設(shè)備為主的裝備能力，提升我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力。 引導(dǎo)研究機(jī)構(gòu)做好光伏發(fā)電相關(guān)運(yùn)行技術(shù)研發(fā)工作。結(jié)合太陽(yáng)能光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)劃，深入研究電網(wǎng)內(nèi)電源布局、網(wǎng)架結(jié)構(gòu)以及不同電力系統(tǒng)可接納的光伏發(fā)電規(guī)模。加強(qiáng)季節(jié)性、間歇性較強(qiáng)的太陽(yáng)能光伏發(fā)電與電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定之間關(guān)系等研究工作，在確保電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定的同時(shí)，盡可能從技術(shù)上保證光伏發(fā)電電量全額收購(gòu)。引進(jìn)吸收國(guó)外先進(jìn)光伏發(fā)電上網(wǎng)運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)光伏發(fā)電參數(shù)的預(yù)測(cè)工作，研究建立光伏發(fā)電上 網(wǎng)參數(shù)測(cè)評(píng)系統(tǒng)，研究解決光伏電站輸出功率穩(wěn)定和無(wú)功補(bǔ)償問(wèn)題，不斷提高電網(wǎng)消納太陽(yáng)能光伏電力的水平。支持開(kāi)展智能微電網(wǎng)示范工程建設(shè)，為大規(guī)模從配電側(cè)或用電端接入光伏發(fā)電積累經(jīng)驗(yàn)。 （五）著力實(shí)施光伏產(chǎn)業(yè)進(jìn)出口政策，有效利用國(guó)外資源和市場(chǎng) 支持光伏企業(yè)擴(kuò)大進(jìn)出口。從國(guó)外進(jìn)口的用于光伏產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)而國(guó)內(nèi)不能生產(chǎn)的儀器和設(shè)備，免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅。在世貿(mào)組織政策框架所認(rèn)可的范圍內(nèi)，通過(guò)出口信貸、財(cái)政貼息、減免出口關(guān)稅等辦法，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)光伏企業(yè)擴(kuò)大技術(shù)及產(chǎn)品出口，開(kāi)拓海外市場(chǎng)。同時(shí)加大反傾銷 力度，尤其是要針對(duì)美國(guó)等國(guó)家的企業(yè)低價(jià)傾銷多晶硅的行為，適時(shí)采取貿(mào)易救濟(jì)措施，保護(hù)國(guó)內(nèi)光伏企業(yè)的合法權(quán)益，幫助我國(guó)擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和自主品牌的光伏出口產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)占據(jù)更大份額，并培育一批以出口光伏產(chǎn)品為主的世界級(jí)跨國(guó)公司。 完善光伏產(chǎn)品出口服務(wù)體系。加大力度改善光伏產(chǎn)品對(duì)外貿(mào)易的軟環(huán)境。改進(jìn)政府外貿(mào)管理部門(mén)的服務(wù)機(jī)制，重視向光伏出口企業(yè)提供國(guó)際貿(mào)易信息，可以考慮實(shí)行信息交流計(jì)劃，包括政府信息系統(tǒng)免費(fèi)或低費(fèi)向企業(yè)提供國(guó)際貿(mào)易信息，建立出口咨詢網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，向企業(yè)提供國(guó)際貿(mào)易的專家咨詢，提供貿(mào)易中介服務(wù) 等。重點(diǎn)建設(shè)一批國(guó)際化的生產(chǎn)力促進(jìn)中心，為光伏行業(yè)及光伏產(chǎn)品出口服務(wù)。進(jìn)一步簡(jiǎn)化商檢、報(bào)關(guān)手續(xù)，對(duì)符合條件的企業(yè)實(shí)現(xiàn) “ 便捷通關(guān) ” 。大力發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)和 “ 電子通關(guān) ” 聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管技術(shù)，為光伏產(chǎn)品出口創(chuàng)造便捷的 “ 綠色通道 ” 。 提高產(chǎn)業(yè)國(guó)際合作水平。完善法律法規(guī)，適時(shí)調(diào)整引導(dǎo)外商投資的有關(guān)政策和目錄，形成穩(wěn)定透明的管理體制和公平可預(yù)