全球貿易安全與便利要求和海關貿易管制執(zhí)法的關系.doc

全球貿易安全與便利要求和海關貿易管制執(zhí)法的關系 國際貿易是經濟繁榮的基本推動力。全球貿易體制極易被恐怖分子利用，造成對整個世界經濟的嚴重損害。作為監(jiān)管國際貨物流動的政府部門，海關在加強全球供應鏈安全、通過征收稅款和便利貿易為社會經濟發(fā)展作貢獻等方面有著獨特的地位。各國海關應在執(zhí)行被廣泛接受的和統(tǒng)一的國際標準基礎上進行合作，以使貨物和集裝箱運輸在全球貿易供應鏈各環(huán)節(jié)都獲得最大程度的安全與便利，海關與海關的合作可以達到這個目的。它將為保障國際貿易供應鏈的安全，應對恐怖主義和其它跨境犯罪活動提供一個有效的機制。進入新世紀以來，經濟全球化、區(qū)域經濟一體化的進程不斷加快，全球貿易流動的規(guī)模和速度不斷增大對貿易便利化提出了更高的要求。而“911”事件后，貿易安全問題也成為各國關注的焦點。WCO在其全球貿易安全與便利標準框架中指出：“世界海關組織有必要制定一項戰(zhàn)略，用以保護全球貿易安全，加快而不阻滯貿易的流動”。作為WCO的成員，我國海關工作同樣面臨保障貿易安全和便利的雙重要求。貿易便利化是經濟全球化的必然趨勢。經濟全球化成為當今一種難以逆轉的潮流。經濟全球化進程的進一步加快，對貿易便利化提出了更高的要求。各國在經濟全球化過程中，要維護國家經濟利益，必須由過去的以貿易和投資壁壘為主，逐步轉變?yōu)橐愿纳仆顿Y環(huán)境、降低交易成本和增強本土各種類型企業(yè)的競爭力為主，必須推進貿易便利化。 中國加入世貿組織之后逐步消減非關稅措施是必然趨勢，但決不意味著國家貿易管制措施的逐步取消，也不意味著海關貿管執(zhí)法工作量的減少和海關貿管執(zhí)法職能的弱化。而與此相反的實際情況和趨勢是：國家對進出口商品實施管理的手段將更加靈活多樣，管理的范圍將更加寬泛，相應地使海關貿管執(zhí)法為國家宏觀調控服務的地位作用更加凸顯，責任更加重大，挑戰(zhàn)更為嚴峻。表現為以下幾個方面：（一）從進口管理來看，任何世貿組織成員國都有自己的外貿管理體制，任何一個政府對關系到本國（地區(qū)）經濟總量、外匯收支、社會福利和就業(yè)的對外貿易都要進行宏觀調控。各種直接的或變相的、公開的或隱蔽的非關稅進口保護措施仍然被許多國家（包括西方發(fā)達國家）作為保護本國利益或對他國實行貿易歧視的重要手段。情況復雜、形式多樣、范圍廣泛的非關稅壁壘即使在今天也仍然肆意盛行，無處不在。尤其是由于貿易保護主義之風盛行和各國對環(huán)境保護的日益重視，綠色壁壘作為一種新的貿易保護措施已悄然形成。綠色壁壘指的是，在現代國際貿易中，產品進口國以保護有限資源、人類、動植物衛(wèi)生健康和生態(tài)環(huán)境為名，通過制定、頒布、實施嚴格的環(huán)境保護法規(guī)和苛刻的環(huán)境保護技術標準，以達到使國外產品無法進入或進入時受到一定限制、保護本國產品和市場目的的貿易保護措施。入世后非關稅措施逐漸減少和取消實際上是那些許可證、配額、行政審批等傳統(tǒng)的限制進出口手段的逐步減少直至終結，而依照我國加入的國際公約所承擔的義務實施管理的內容將會增加，在不違反WTO規(guī)則前提下的對技術、品質、環(huán)保、衛(wèi)生、安全等方面的管制措施將會被進一步合理、有效地運用，管制力度將進一步加強，以更好地保護我國的經濟利益和保障我國的對外貿易的順利進行。任何進出口措施的實施都離不開海關的把關，保護國家利益、經濟安全、人民健康、生態(tài)環(huán)境，海關責無旁貸，任重道遠。（二）從出口管理來看，世貿組織倡導自由貿易、消除非關稅措施的重點放在進口，而對出口的限制不納入多邊規(guī)則進行約束。一國（地區(qū)）政府主動、單方面的對本國（地區(qū)）出口進行限制，除尖端技術產品或戰(zhàn)略性物資禁運外，通常是符合對方進口國利益的，因此，入世對我國的出口貿管措施不會產生直接影響。中國加入世貿組織后，對履行國際公約的出口商品（如瀕危野生物種、監(jiān)控化學品、易制毒化學品和消耗臭氧層物質等）的監(jiān)督管理，基于有效保護國內供應短缺或可能枯竭的國內資源的出口限制管理，以及對國家安全、社會公共利益、保護人民健康、保護生態(tài)環(huán)境、履行國際公約需要禁止出口的管理，只會加強，不會削減。此外，為了維護國家安全和社會公共利益，促進和平利用核能的國際合作，嚴格履行所承擔的不擴散核武器的國際義務，根據中華人民共和國核出口管制條例、中華人民共和國核兩用品及相關技術出口管制條例及有關國際條約，國家對核出口、核兩用品及相關技術出口仍繼續(xù)實行嚴格的出口管制。（三）從走私動向和監(jiān)管風險來看，入世后關稅和非關稅措施的削減對于走私壓力的緩解有限。由于禁止類進出口商品品種和范圍的擴大以及對國內外差價大的重點敏感商品（如汽車、成品油、重要工業(yè)原料等）仍實施不同程度的限制進口措施，走私與反走私、禁限與反禁限的斗爭仍將長期存在，如過渡期內實行配額許可證管理的汽車、成品油、天然橡膠及關稅配額管理的商品將是逃避貿易管制的重點走私商品。特別是對某些商品禁限措施的存在拉大了國內外市場差價，使禁限商品走私甚至比偷逃稅走私更加有利可圖。此外，走私的商品結構亦將發(fā)生變化，如廢物的越境轉移、野生物種的非法貿易及監(jiān)控化學品、易制毒化學品和消耗臭氧層物質的走私活動已有所抬頭。因此，僅從入世后國家進出口貿管措施的調整變化來看，海關打擊逃避貿易管制的反走私斗爭必將日趨尖銳復雜。 目前海關貿管執(zhí)法實踐中存在以下幾點問題：（一）貿管文件規(guī)定不明確、不規(guī)范現象依然存在。今年以來盡管貿易管制的規(guī)范化和透明度總體上大有提高，但由于貿易管制涉及面廣（包括與WTO相關和不相關的）、部門多、文件跨度大，有些文件制定不明確、不規(guī)范、可操作性差、甚至前后文件矛盾等現象依然存在，容易造成執(zhí)法偏差而影響貿易管制措施的執(zhí)行，或因操作困難引發(fā)通關瓶頸，進而影響通關效率。例如，對加工貿易項下進口受控消耗臭氧層物質的管理就出現前后文件規(guī)定不一：國家環(huán)境保護總局、對外貿易經濟合作部、海關總署聯合發(fā)布的關于加強對消耗臭氧層物質進出口管理的規(guī)定的通知（環(huán)發(fā)200085號）第五條規(guī)定，受控消耗臭氧層物質進出口是指中國進出口受控消耗臭氧層物質名錄所列物質以任何貿易方式（包括無償提供、捐贈等方式）進出境的經營活動；而外經貿部發(fā)布的貨物進口許可證管理辦法（外經貿部2001年第22號令）第十七條規(guī)定，對加工貿易進口屬于許可證管理的商品，除成品油、監(jiān)控化學品、易制毒化學品、光盤生產設備外，一律免領進口許可證。（二）貿管執(zhí)法機制和執(zhí)法人員業(yè)務素質還不能完全適應管理要求。新海關法授權海關對禁止和限制性進出口貨物依法實施監(jiān)管，海關處于執(zhí)行貿易管制措施的第一線。由于貿易管制涉及面廣、文件跨度大，業(yè)務現場人員對貿管文件掌握不全、不精，習慣于依靠H2000系統(tǒng)提示處理貿管通關事務，對通關系統(tǒng)未加提示而又有文件規(guī)定需海關把關的，如果僅“依據”電腦提示就會出現執(zhí)法偏差，如列入限制進口類可用作原料的廢物目錄（第一批）和自動進口許可管理類可用作原料的廢物目錄的廢物種類，H2000系統(tǒng)有提示憑證進口，但對未列入這兩個目錄的廢物則禁止進口，因其范圍廣，H2000系統(tǒng)不可能逐一提示，需要海關人員熟練掌握廢物進口的一系列文件。海關貿管執(zhí)法只能依法、依法規(guī)文件辦事，而不能僅依“電腦提示”辦事。（三）貿管執(zhí)法電子化、網絡化的應用程度還不高，進而影響證件管理的嚴密和高效。貿易管制主要涉及證件管理，憑證驗放是海關依法監(jiān)管的職責。目前，只有進出口許可證管理實現了外經貿部與海關的電子數據聯網，有效地遏制了假證、偽證，顯示出“電子底帳”式貿管信息化管理的嚴密和高效。但對其它同樣重要敏感商品的許可證件，如進口廢物批準證書、野生動植物種允許進出口證明書、重要工業(yè)品自動進口許可證明乃至關稅配額證明等。由于未實行聯網核查，對貨主提交的證件真?zhèn)卧诂F場即決的情形下難以明辨，假證、無效證、非規(guī)范發(fā)證易蒙混過關，監(jiān)管風險較大。（四）對外貿易法及配套法規(guī)與海關法規(guī)之間還不夠銜接，給海關執(zhí)法形成困擾。中華人民共和國貨物進出口管理條例、中華人民共和國技術進出口管理條例等行政法規(guī)的頒布，標志著以中華人民共和國對外貿易法為母法的對外貿易法律體系初步形成，同樣也是海關執(zhí)法的依據。以海關法為母體的海關法規(guī)體系如何與之銜接應當引起法制部門的關注并認真加以研究。特別是海關法行政處罰實施細則在修訂時應加以考慮并補充完善。例如，貨物進出口管理條例第六十六條規(guī)定對偽造、變造或者買賣貨物進出口配額證明、批準文件、許可證或者自動進口許可證明尚不夠刑事處罰的，依照海關法的有關規(guī)定處罰。而海關法第八十四條僅規(guī)定對偽造、變造、買賣海關單證尚不構成犯罪的，由海關沒收違法所得，并處罰款。海關單證系指由海關核發(fā)的報關單、登記手冊、征免稅證明等單證、憑證，難以擴大解釋為進出口配額證明、批準文件、許可證或者自動進口許可證明等。又例如，依據中華人民共和國貨物進出口管理條例，實行自動進口許可管理的機電產品、重要工業(yè)品等屬于自由進口的貨物，不列入限制進口的貨物范疇，而海關總署關于修訂限制進出口貨物范圍的通知（署法2000156號）中將機電產品進口登記表、自動登記進口證明、重要工業(yè)品進口登記證明列入限制進口貨物范圍。由于上述兩文對限制進口貨物規(guī)定的范圍不同，調查、偵查及法規(guī)部門如何認定限制進口貨物遇到難題。對海關貿管執(zhí)法工作的幾點建議：海關貿管執(zhí)法工作與關稅征管、調查、稽查工作一樣，情況復雜，高度敏感，責任重大，面臨嚴峻考驗。如何應對挑戰(zhàn)，幾點對策建議如下：（一）統(tǒng)一思想，提高認識，增強緊迫感。如上分析，不論從現在還是從長遠看，國家貿管調控職能只會加強不會弱化，海關的貿管執(zhí)法任務和責任只會增加不會減少，對此我們應當有清醒的認識。海關關員特別是從事與貿管工作有關的崗位人員要以高度的責任感和使命感去積極迎接挑戰(zhàn)。通過深化通關改革完善貿管執(zhí)法規(guī)范、提高證件管理水平，盡快適應因政策的調整給海關貿管工作帶來的變化，隨時關注貿易政策法規(guī)的調整與變化，了解把握貿管政策的整體走勢，與時俱進地開展貿管海關執(zhí)法工作。海關貿管執(zhí)法必須公正、透明、規(guī)范，既維護國家利益，又維護海關管理相對人的權益，防止和克服因貿管工作中的違法或不作為，給海關通關和正當的國際貿易造成障礙，滿足執(zhí)法公正與貿易效率的雙重要求。 （二）做好貿管執(zhí)法工作必須確立“大貿管”的概念。海關要做好貿管工作，完成為國把關的任務，必須在工作中確立“大貿管”的概念，即貿管執(zhí)法決不僅是貿管職能部門（法規(guī)部門）一家的事，而是涉及海關各業(yè)務部門、各業(yè)務環(huán)節(jié)的方方面面。例如： 1歸類是海關各項業(yè)務工作的基礎，同樣也是貿管執(zhí)法的基礎。首先要準確歸類才能準確判斷是否要證、要什么證。模糊申報、籠統(tǒng)歸類是規(guī)避貿易管制的常見手法。若不諳歸類或對應證商品知識的匱乏就難以全面、準確地執(zhí)行貿易管制措施。 2通關部門是貿易管制措施的直接執(zhí)行部門和管制把關的最重要環(huán)節(jié)。憑證驗放必須經過審單、審證、聯網核查等現場作業(yè)，才能保證監(jiān)管到位。3查驗部門的查驗工作是對貿易管制商品進出口的實際監(jiān)管。如不懂貿管規(guī)定、應證范圍及相關商品知識，實際查驗就失去針對性和準確率。 4加工貿易管理也滲透著許多貿易管制的管理要求。如屬于履行國際公約的監(jiān)控化學品、易制毒化學品、消耗臭氧層物質在加工貿易項下進出口時，仍需提交進出口許可證。企業(yè)以加工貿易方式進口廢物，應持國家環(huán)保總局簽發(fā)的進口廢物批準證書向海關辦理加工貿易合同的登記備案手續(xù)等。 5根據海關法和貨物進出口管理條例規(guī)定，逃避海關監(jiān)管、逃避國家有關進出境禁限管理規(guī)定的行為是走私行為，其它未經批準、許可擅自進口或者出口屬于限制進出口的貨物以及偽造、變造或者買賣貨物進出口配額證明、批準文件、許可證或者自動進口許可證明等行為，海關均應依法予以查處。因此，調查、偵查部門在保障實施國家貿管措施、打擊禁限物品走私及其他非法貿易方面責任重大。 由此可見，只有海關內部各部門在“大貿管”概念下各司其職，協(xié)同配合，齊抓共管，國家貿易管制政策措施才能得到全面、有效地貫徹實施。（三）積極推動建立在“電子口岸”平臺上的貿管執(zhí)法聯網核查網絡。為了提高貿管執(zhí)法的信息化、網絡化應用水平，實現管制嚴密和快速通關的雙重目標，海關總署作為電子口岸的牽頭部門，當務之急是應該積極宣傳和推動重點許可證件發(fā)證部門充分利用電子口岸網絡建立許可證件的“電子底帳”，通過政府間的信息化平臺，實現網上發(fā)證，并提供跨行業(yè)、跨部門的行政執(zhí)法數據聯網核查，構建從申領、發(fā)證、驗證到核查、核銷一整套新型的貿易管制工作機制和高效的運作模式，徹底改變目前僅靠關員審核書面單證、遇有疑問逐級向上請示或聯系發(fā)證部門查證核實這種既耽誤通關又易難免漏洞且耗用大量人力資源的低效執(zhí)法操作。以“電子口岸”為平臺的許可證件聯網核查數據系統(tǒng)的建立也將為中國海關無紙通關試點工作錦上添花，對通關再提速意義重大。（四）充分運用風險管理手段，建立貿易管制預警機制。風險管理作為一種廣泛應用的現代管理技術和方法，是提高管理效能和效率、合理配置資源的重要手段。當前，要創(chuàng)新貿易管制手段，提高貿易管制手段的科技含量，建立新型的貿易管制職能管理系統(tǒng)，就必須積極探索通過運用風險管理技術手段，對涉及貿易管制的進出口商品進行風險分析研究，對貿管敏感商品設定通關風險預警參數,進行有效監(jiān)控，有的放矢地進行通關風險預警提示或通過對貿管商品通關數據及相關信息的綜合風險分析作出預定式布控，保證貿易管制措施的有效實施，防范和糾正執(zhí)法偏差。例如：在通關風險預警參數表中將限制進口類可用作原料的廢物目錄（第一批）中以回收銅、鋁等的廢五金電器設定為高風險商品并對所有申報為回收銅、鋁等的廢五金電器作出通關風險預警提示，提醒關員調閱風險數據庫存儲數據進一步了解詳情，結合實際情況采取適當的風險處置措施。另外，對易發(fā)生歸類差錯和歸類瞞騙的貿管商品也要加強監(jiān)控，如天然橡膠進口配額管理暫行辦法規(guī)定進口天然橡膠實行全口徑管理，以合成橡膠名義進口天然橡膠（含加工貿易項下）的機率隨之增加。通關風險