試析公用企業(yè)限制競爭行為的危害、成因及規(guī)制

試析公用企業(yè)限制競爭行為的危害、成因及規(guī)制 試析公用企業(yè)限制競爭行為的危害、成因及規(guī)制 文章標題：試析公用企業(yè)限制競爭行為的危害、成因及規(guī)制近幾年來，一些公用企業(yè)的限制競爭行為嚴重影響了公平競爭的市場秩序，損害了廣大人民群眾和消費者的合法權(quán)益。本文試就公用企業(yè)限制競爭行為的表現(xiàn)、危害及成因進行分析，并結(jié)合工商行政管理職能探討對其進行規(guī)制。 一、公用企業(yè)限制競爭行為的表現(xiàn)形式 根據(jù)國家工商總局關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定的界定，所謂公用企業(yè)，是指涉及公用事業(yè)的經(jīng)營者，包括供水、供電、供熱、供 氣、郵政、電信、交通運輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營者。這些行業(yè)面向全社會，服務(wù)于各行各業(yè)和千家萬戶。因此，其經(jīng)營狀況如何，能否提供安全和價格合理的產(chǎn)品與服務(wù)，直接關(guān)系到人民生活水平的提高和國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。例如，人人都要用水，處于現(xiàn)代社會的普通人也應(yīng)當能夠用得起電燈、電話、煤氣，坐得起火車。從保障人民基本生活的需求出發(fā)，這些產(chǎn)品或者服務(wù)與人民的日常生活結(jié)合得越緊密，企業(yè)的贏利性就應(yīng)當越低，這些企業(yè)從而被稱為公用企業(yè)或者公益企業(yè)。由于公用企業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的必要性以及投資的巨額性、沉淀性，一般采用國有國營的方式，而且 在價格、服務(wù)質(zhì)量、市場準入等方面受到國家的特別管制，形成了自然壟斷，在市場上處于獨占的地位。但是，隨著國家賦予企業(yè)一定的經(jīng)營自主權(quán)，企業(yè)有了贏利的動機，他們會利用市場獨占地位和手中的行政權(quán)力，謀取不正當?shù)睦?。因此，我們的社會和消費者在獲得越來越多的產(chǎn)品和服務(wù)的同時也付出了相應(yīng)的代價，那就是公平競爭的市場秩序被打亂，消費者合法權(quán)益被損害。 在實踐中，公用企業(yè)濫用優(yōu)勢地位限制競爭的行為主要表現(xiàn)在以下幾個方面： （一）強制交易。公用企業(yè)以強行要求、設(shè)置服務(wù)障礙、強迫、推薦、差別待遇等方式，強制或變相強制他人購 買其指定經(jīng)營者的商品，目的是為了排擠競爭對手或加強其市場支配地位。如電力公司強制用戶購買其提供的電表、電線、配電箱、變壓器等用電設(shè)備而不得購買其他符合國家標準的用電設(shè)備等。 （二）濫收費用。公用企業(yè)憑借市場獨占地位，向用戶收取不該繳納的費用或與其生產(chǎn)成本相比不合理的高價，攫取高額壟斷利潤。如熱力公司向用戶收取暖氣集資費以及管網(wǎng)建設(shè)費等。 （三）歧視行為。公用企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中給予具有相同條件的相對人在價格、付款方式、運輸方式或其他條件上的差別待遇。如有的航空公司按照其自定的標準，將機票代理商區(qū)分等級，在機 票種類和促銷獎勵等方面給予差別待遇，特別是對銷售外航機票的代理商采用屏蔽航班信息也就是“ 黑屏 ” 的方式給予所謂的制裁。 （四）拒絕交易。公用企業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)與國計民生息息相關(guān)，為了保障企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動和人民群眾正常生活，公用企業(yè)不應(yīng)當也不允許憑借壟斷地位抵制或拒絕交易，但在現(xiàn)實生活中，一些公用企業(yè) “ 官氣 ” 十足，霸道橫行，稍不如意，拉閘斷電、關(guān)閥停水等現(xiàn)象就時有發(fā)生。 （五）搭售行為。公用企業(yè)違背民事活動中的自愿原則，在用戶購買商品或服務(wù)時，搭售無關(guān)的商品或服務(wù)。如郵政部門強制搭售明信片、集郵冊等消費者 不需要的商品；煤氣公司在提供燃氣服務(wù)時強行搭售滅火器等。 二、公用企業(yè)限制競爭行為的危害和成因 （一）公用企業(yè)限制競爭的危害 、阻礙了我國經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)進步。由于公用企業(yè)與政府和行業(yè)主管部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，你中有我，我中有你，所以地方政府和行業(yè)主管部門愿意保護公用企業(yè)。這些企業(yè)也樂得躺在政府的懷抱享受優(yōu)惠待遇，致使效益差的企業(yè)不能被淘汰出市場，效益好的企業(yè)不能擴大生產(chǎn)規(guī)模，這勢必嚴重損害企業(yè)的競爭力，使社會資源得不到優(yōu)化配置。同時，由于取得了壟斷地位的公用企業(yè)沒有市場競爭的壓力，從而喪失技術(shù)創(chuàng)新能 力，不思進取，得過且過，其結(jié)果必然阻礙經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)的進步，最終使消費者受到損失。 、引發(fā)腐敗，損害了政府形象。在我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變過程中，公用企業(yè)限制競爭行為帶有很強的行政色彩。公用企業(yè)通過行業(yè)壟斷和地方保護，限制經(jīng)營者的市場準入，排斥、限制或者妨礙市場競爭，可以獲取超額壟斷利潤 通過 “ 尋租 ” 使 “ 權(quán)力經(jīng)商 ” 得以實現(xiàn)。同時，濫用行政權(quán)力的行為還為某些政府官員以權(quán)謀私和權(quán)錢交易提供了溫床，在一定程度上引發(fā)了腐敗，損害了黨和政府在人民群眾中的公正廉潔的形象。 、損害了消費者權(quán)益。一方面，公用企 業(yè)所遵循的規(guī)章一般都是由行業(yè)行政主管部門制定 而這些規(guī)章的制定過程大多沒有公開或舉行消費者聽證，缺乏透明度，公用企業(yè)獨掌 “ 信息權(quán) ” ，在信息分享上消費者無法與之抗衡；另一方面我國的公用企業(yè)（鐵路運輸和民航除外）基本上是按行政區(qū)域來設(shè)置的，面對公用企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)，消費者沒有選擇權(quán)。另外，在消費者的權(quán)益 受到損害時，由于公用企業(yè)居獨占地位，利用格式合同限制消費者，造成消費者舉證困難，無法獲得法律救濟。因此，在很多情況下，消費者應(yīng)擁有的國際上公認的五項權(quán)利 安全權(quán)、知情權(quán)、選擇權(quán)、建議權(quán)與索賠權(quán)在我 國的公用企業(yè)面前很難實現(xiàn)。 、有礙社會公平。我國鐵路、電力、郵政、電信等行業(yè)存在著收費過亂、服務(wù)質(zhì)量差、生產(chǎn)效率低下等問題 但是這些公用企業(yè)通過限制競爭卻可以獲得壟斷利潤，因而職工年平均工資收入?yún)s很高。如金融、電力、郵政、電信、煤氣、水等行業(yè)職工收入是其他行業(yè)的兩倍多，近兩年差距仍在拉大，造成社會財富分配不公。特別是這些企業(yè)長期缺乏監(jiān)督，缺乏真正意義上的成本核算，自身管理成本居高不下，致使每年國家財政還要對這些行業(yè)給予巨額補貼 而這些財政補貼無疑增加了每個納稅人的負擔。 （二）公用企業(yè)限制競爭行為的成因 、政府體制改革滯后，行政權(quán)力參與公用企業(yè)的管理。在我國二十多年的改革開放過程中，在經(jīng)濟體制改革不斷推進的同時，其他領(lǐng)域特別是行政領(lǐng)域的改革比較滯后，公用企業(yè)還是行政機關(guān)的附屬物，這為行政權(quán)力介入公用企業(yè)提供了條件。公用企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)的價格只能由行政主管部門說了算，市場機制 “ 失靈 ” 無法起到 “ 定價 ”作用。公用企業(yè)通過游說、疏通主管部門以獲得優(yōu)惠或差別待遇的“ 尋租 ” 活動 形成了與行業(yè)行政主管部門的 “ 權(quán)錢交易 ” 。另外，公用企業(yè)一般都是當?shù)氐睦惔髴?，地方政府愿意保護，對這些行業(yè)的一些行為給予默許或支持。 、產(chǎn)權(quán)單一，政企不分。從產(chǎn)權(quán)制度上看，我國大 部分公用企業(yè)有兩種情況：一是政府部門獨家經(jīng)營，別無分號；二是國有獨資經(jīng)營，不許其他資本進入。公用企業(yè)的投資由行業(yè)行政主管部門代表國家進行 由此 行業(yè)行政主管部門在實際上獲得了投資者與管理者、監(jiān)督者的 “ 三位一體 ” 角色。行業(yè)行政主管部門既是政府的職能部門 又是該行業(yè)國有資產(chǎn)的出資人代表；既是管理者，又是受益者。例如，信息產(chǎn)業(yè)部既是電信行業(yè)的行政主管部門 又是該行業(yè)的資產(chǎn)管理者和受益者，形成了 “ 政企同盟 ” 。既是行業(yè)主管部門，又是行業(yè)的監(jiān)督者 就好比在足球場比賽，既是裁判員，又是運動員，不可能站在中立的立場上平等對 待所有的市場參與者。這種 “ 政企同盟 ” 一旦形成 行業(yè)立法會為部門利益設(shè)置有利條件，從而忽視消費者的利益，為公用企業(yè)限制競爭提供依據(jù)。 、法律制度不健全。我國現(xiàn)行的反不正當競爭法及相關(guān)法規(guī)對公用企業(yè)限制競爭行為的規(guī)定過于原則、抽象，內(nèi)容涵蓋不完整，操作性不強。由于在當時的立法背景下，市場經(jīng)濟體制剛剛開始建立，壟斷行為的表現(xiàn)還不充分，對壟斷的認識存在較大的分歧，因此，反不正當競爭法中涉及公用企業(yè)限制競爭行為的規(guī)定只有一條。而隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，對市場中出現(xiàn)的一些新型的限制競爭的行為難以規(guī)制，缺乏調(diào)控力 。另外現(xiàn)有的有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章之間缺乏統(tǒng)一性，存在一定的沖突，缺乏可操作性。如行業(yè)行政主管部門以部門規(guī)章監(jiān)管本行業(yè)公用企業(yè)限制競爭行為不是很有效，主要原因是行業(yè)行政主管部門與被監(jiān)管的公用企業(yè)常常有著相同的經(jīng)濟利益，它只注重保護本行業(yè)企業(yè)的利益，而忽視保護其他企業(yè)以及消費者的利益。 三、公用企業(yè)限制競爭行為的規(guī)制 （一）轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開。加快我國公用企業(yè)改革，明確政府 “ 掌舵 ” ，企業(yè) “ 劃船 ” 的角色分工。割斷政府與公用企業(yè)之間在產(chǎn)權(quán)、人事權(quán)等方面的紐帶，確立政府與公用企業(yè)之間的供需合同關(guān)系，誰違約就制 裁誰。政府要進一步轉(zhuǎn)變職能，加快審批制度改革，大幅度減少行政性審批，規(guī)范審批行為，搞好宏觀調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，并通過出資人代表對國有獨資和擁有股份的公用企業(yè)行使監(jiān)督職能，不再直接干預(yù)公用企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動。另一方面，要將獨立的財產(chǎn)權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)交由公用企業(yè)自己來行使，使其真正成為權(quán)責明確、自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險的市場主體，自覺遵循自愿公平、等價有償、誠實信用的原則，以平等市場主體的身份參與市場競爭。同時改革公用企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，允許民間資本、國外資本等進入公用行業(yè)，實現(xiàn)投資主體的多元化，盡快打破 國有資本一統(tǒng)天下的局面。 （二）規(guī)范公用企業(yè)的格式合同。格式合同作為當事人一方與不特定多數(shù)人訂立而預(yù)先擬定的，且不允許相對人對其內(nèi)容做變更的合同，被公用企業(yè)大量采用。格式合同最主要的特征就是其條款的不可協(xié)商性，當事人只能對之表示全部接受或者全部不接受，即所謂的 “ 要么接受，要么走開 ” 。格式合同的產(chǎn)生最主要的原因是要約人在經(jīng)濟上的優(yōu)勢地位，如鐵路、郵政、電力、通信等行業(yè)的企業(yè)。在現(xiàn)實生活中，我國公用企業(yè)大都以格式合同來制約其他企業(yè)和消費者，以達到限制競爭的目的。因此，應(yīng)當在我國合同法對格式合同調(diào)整的基礎(chǔ)上， 通過立法立規(guī)，加大對格式合同的行政規(guī)制。一是由合同行政監(jiān)管機關(guān)制定或合同行政監(jiān)管機關(guān)與行業(yè)行政主管部門共同制定合同示范文本，引導(dǎo)公用企業(yè)使用；二是將公用企業(yè)欲使用的格式合同文本報合同行政監(jiān)管機關(guān)和行業(yè)行政主管部門審查批準，有效地控制格式合同的非正義性和顯示公平性。 （三）盡快出臺統(tǒng)一的反壟斷法。反壟斷法應(yīng)當體現(xiàn)出 “ 經(jīng)濟憲法 ” 的地位，反對壟斷和限制競爭，反對濫用市場優(yōu)勢地位，排除進入市場的障礙，統(tǒng)領(lǐng)整個市場反壟斷和限制競爭行為的全局，遵循行業(yè)立法符合專門立法的精神，摒棄反壟斷法律適用上的 “ 除外條款 ” 。 現(xiàn)行的電信條例、鐵路法、郵政法等應(yīng)當根據(jù)即將出臺的反壟斷法有關(guān)規(guī)定進行修改。我國現(xiàn)行的反不正當競爭法用以維護市場的公平競爭和反對不正當競爭行為，再制定我國的反壟斷法 一部比較完備的綜合性的反壟斷法律，用以保證市場上有足夠的競爭者和消費者有足夠的選擇權(quán)，兩相配套，我國關(guān)于市場競爭的法律就較完備了。 （四）明確工商部門反壟斷執(zhí)法機構(gòu)地位。在反壟斷立法十多年的過程中，理論界關(guān)于我國反壟斷執(zhí)法機關(guān)有不同的建議和觀點，包括所謂的工商部門說、人民法院人民檢察院說、獨立專門機關(guān)說等。從我國的實際出發(fā)，筆者 認為應(yīng)當確定國家工商總局反壟斷執(zhí)法機關(guān)的地位。一是工商機關(guān)的性質(zhì)和職能定位適合反壟斷執(zhí)法。工商機關(guān)作為主管市場監(jiān)督管理和行政執(zhí)法的專門機關(guān)，沒有自身的行業(yè)利益，具有先天的反壟斷執(zhí)法優(yōu)勢。工商部門的大多數(shù)職能都與反壟斷和反不正當競爭有關(guān)，是廣義上的競爭執(zhí)法機關(guān)。由工商部門作為反壟斷的執(zhí)法機關(guān)能夠體現(xiàn)獨立性和權(quán)威性，防止既當 “ 運動員 ” ，又當 “ 裁判員 ” 的局面出現(xiàn)。二是工商系統(tǒng)體制改革實行省以下垂直管理，有利于克服地方保護獨立執(zhí)法辦案，同時它擁有一支強大的執(zhí)法隊伍，省、市、縣工商局和工商所四級聯(lián)動，可以監(jiān)管市場的各 個角落，有利于開展市場壟斷調(diào)查，降低行政執(zhí)法成本。三是工商機關(guān)有查處壟斷和不正當競爭案件的工作經(jīng)驗。反不正當競爭法實施十多年來，作為主要的執(zhí)法機關(guān)，各級工商行政管理機關(guān)查處了大量的不正當競爭和限制競爭的案件，取得了積極的社會效益。這些成績也證明了工商部門查處反壟斷行為的能力和水平。 （五）加強反壟斷法律宣傳，營造良好的社會氛圍。結(jié)合我國競爭法律的立法起步較晚的實際，加大反壟斷法律知識的宣傳力度，讓廣大消費者和企業(yè)了解市場經(jīng)濟的競爭規(guī)則，知道壟斷、限制競爭行為的危害，自覺抵制和監(jiān)