思想政治研究：政府績效管理體系分析討論

思想政治研究：政府績效管理體系分析討論 思想政治研究：政府績效管理體系分析討論 黨的十七大報告明確提出，要 “ 加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府 ” 。服務(wù)型政府的建設(shè)已成為當(dāng)前及今后一個時期推進政府行政管理體制改革的一個基本目標(biāo)和方向。建設(shè)服務(wù)型政府，需要一種全新的管理方式與之相適應(yīng)，績效管理作為一種新的政府管理方式在西方政府管理中已經(jīng)得到成功應(yīng)用。如何將政府績效管理應(yīng)用于我國當(dāng)前的服務(wù)型政府建設(shè)，具有重大的理論和現(xiàn)實意義。一、構(gòu)建服務(wù)型政府績效管理體系的背景及內(nèi)涵 1.構(gòu)建服務(wù)型政府績效管理體系的背景構(gòu)建服務(wù) 型政府績效管理體系的背景有兩個，一個是國際背景，一個是國內(nèi)背景。第一，國際背景：西方國家的政府再造運動。 20世紀(jì) 70 年代末，在凱恩斯主義失靈后，當(dāng)代西方政府面臨著兩大日益突出的矛盾：一是必須處理日益繁多的公共事務(wù)，而公共資源日趨緊縮 ；二是民眾希望政府提供更多、更好的服務(wù)，而政府不能窮盡其資源而疲于應(yīng)付，傳統(tǒng)政府架構(gòu)面臨著挑戰(zhàn)。因此，政府失靈和財政、債務(wù)壓力迫使各國政府推行公共服務(wù)社會化和市場化的改革，實行政府再造，藉以提高施政滿意度。美國在 1993 年通過了政府績效與結(jié)果法案，布什政府在此基礎(chǔ)上頒布了一系 列規(guī)章制度，建立了比較完善的層級式績效管理體系：項目績效管理、部門績效管理和跨部門績效管理。英國政府自撒切爾夫人主政時期便開始了以效率為中心的雷納評審、財務(wù)管理新方案以及下一步行動方案等政府績效改革歷程。隨后繼任的梅杰推行以提高服務(wù)質(zhì)量為中心的公民憲章運動和競爭求質(zhì)量運動，從而使英國的行政改革重心從經(jīng)濟、效率向質(zhì)量和公共服務(wù)轉(zhuǎn)移。 1999 年，布萊爾政府推出 “ 政府現(xiàn)代化 ” 計劃，目的是要 “ 打造能使人民過上更好的生活的更好的政府 ” ，也就是說建設(shè)一個能夠向公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)政府。并通過 “ 關(guān)注公共服務(wù) ” 、“ 提供服務(wù) 質(zhì)量 ” 、 “ 信息時代的政府 ” 、 “ 公共服務(wù) ” 等四個措施來實現(xiàn)這一目標(biāo)。在此期間，法國、比利時、瑞典、新西蘭、澳大利亞以及東南亞地區(qū)的新加坡、香港特區(qū)政府也都加入了改革的行列。這種在公共部門引入市場競爭機制，運用商業(yè)管理的理論、方法和技術(shù)來提高公共部門管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量和績效的方面受到了極大的重視和推廣。以至于有人認(rèn)為，當(dāng)今世界各國在政府治理方面正在出現(xiàn)一種 “ 評估國 ” 的趨勢。由此，形成了聲勢浩大的席卷全球的以提高政府績效，提升政府服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度為中心的政府再造運動。第二，國內(nèi)背景：我國服務(wù)型政府建設(shè)的實 踐要求構(gòu)建更加與之相適應(yīng)的政府績效管理體系。與西方國家的政府再造運動、企業(yè)化政府改革相對應(yīng)，我國政府管理體制改革的根本目標(biāo)和核心使命是建設(shè)服務(wù)型政府。我國的服務(wù)型政府是建立在以公共職能履行、公共責(zé)任實現(xiàn)、公共財政管理、公共服務(wù)績效評估等內(nèi)容為基礎(chǔ)理論框架上的，其基本思路是發(fā)展和提供公共設(shè)施、公共事業(yè)、公共信息，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件?！?建設(shè)服務(wù)型政府 ” 這一理念自 2 月 21 日溫家寶總理在中央黨校省級主要干部 “ 樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀 ” 專題研究班結(jié)業(yè)儀式上正式提出， 3 月 8 日在參 加全國人大陜西代表團討論時又予以重申以來，全國各地政府都紛紛按照建設(shè)服務(wù)型政府的思路積極行動起來，開展了一場旨在建立 “ 服務(wù)型政府 ” 的行政改革運動。因此，探討和研究我國 “ 服務(wù)型政府績效管理體系 ” 不僅對于推動西方國家政府績效管理理論與中國政府管理實踐相結(jié)合有十分重要的意義，而且對于推進我國服務(wù)型政府建設(shè)的實踐，填補服務(wù)型政府績效管理理論的研究的不足也有著十分重要的理論和現(xiàn)實意義。 2.服務(wù)型政府績效管理體系的內(nèi)涵服務(wù)型政府的概念在國外并無這一提法，服務(wù)型政府是在1998 年就被中國學(xué)者首次提出的，國內(nèi)學(xué)者張康之認(rèn)為 “ 從某種意義上，服務(wù)型政府的提出是中國學(xué)者的貢獻。 ” 國外并無專門針對服務(wù)型政府構(gòu)建績效管理體系的相關(guān)研究。需要指出的是我國的服務(wù)型政府建設(shè)已經(jīng)為我們的政府績效管理賦予了新的制度基礎(chǔ)和目標(biāo)導(dǎo)向，新時期的政府績效管理體系的構(gòu)建必須與服務(wù)型政府的內(nèi)在價值相吻合。本文認(rèn)為，所謂服務(wù)型政府的績效管理體系指的是圍繞服務(wù)型政府的建設(shè)，運用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政府機關(guān)的服務(wù)品質(zhì)、效率、公共責(zé)任和公眾滿意度等方面加以分析與評價，進而對其為公眾服務(wù)的績效進行評定和劃分等級，在此基礎(chǔ)上對政府服務(wù)和績效進行改善和提高的一個管 理過程。因此，服務(wù)型政府的績效管理更加強調(diào)的是以服務(wù)質(zhì)量和公眾需求的滿足，強調(diào)政府服務(wù)更加注重對公眾需求的回應(yīng)性，更加重視行政活動的質(zhì)量和效率。二、構(gòu)建服務(wù)型政府績效管理體系的原則服務(wù)型政府作為一種全新的行政范式和政府治理新模式，其政府績效管理體系應(yīng)該圍繞服務(wù)型政府建設(shè)的要求來構(gòu)建，并且與服務(wù)型政府的內(nèi)在價值相吻合，同時還 要與我們的政黨和政府提出的具有全局性的發(fā)展大戰(zhàn)略聯(lián)系起來。因此，構(gòu)建新時期的服務(wù)型政府績效管理體系應(yīng)該遵循以下原則。 1.貫徹以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)、以公眾服務(wù)為中心的原則構(gòu)建服務(wù)型 政府績效管理體系?？茖W(xué)發(fā)展觀是黨的十七大確立的指導(dǎo)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要指導(dǎo)方針，是發(fā)展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的重大戰(zhàn)略思想。以公眾服務(wù)為中心是我們建設(shè)服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵和基本要求。因此我們在構(gòu)建服務(wù)型政府的績效管理體系時必須堅持科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)，貫徹 “ 以民為本 ” 、以公眾服務(wù)為中心的原則來構(gòu)建服務(wù)型政府的績效管理體系。 2.堅持多方主體共同參與的民主原則構(gòu)建服務(wù)型政府的績效管理體系?？冃Ч芾淼闹黧w民主化、多元化發(fā)展是我國服務(wù)型政府績效管理發(fā)展的一個趨勢，政府績效管理的主體應(yīng)該是多方參與的，其中公眾是 十分重要的一方，我們在 “ 推動管制型行政向 服務(wù)型行政轉(zhuǎn)變，績效評估中的公眾導(dǎo)向尤為重要 ” ?？冃Ч芾碇械墓妼?dǎo)向是由政府組織目標(biāo)的公共性決定的，在建設(shè)服務(wù)型政府中，公眾對政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)滿意時，政府管理才產(chǎn)生真正的績效。 3.堅持過程管理與結(jié)果導(dǎo)向并重，政府組織績效與公務(wù)員個人績效相結(jié)合的原則構(gòu)建服務(wù)型政府績效管理體系。根據(jù)人事部中國政府績效評估研究課題組的報告指出，中國新的績效管理應(yīng) “ 立足中國正在推行的目標(biāo)管理責(zé)任制的現(xiàn)實狀況和發(fā)展前景 ” ，不必另辟蹊徑、另起爐灶，也就是說我們的績效管理還是要堅持 “ 目標(biāo)管理 ” 和 “ 結(jié)果導(dǎo)向 ” 。但是服務(wù)型政府的 績效管理是一個系統(tǒng)的過程，它包括績效計劃、績效實施與監(jiān)控、績效評估和績效反饋與改進四個基本環(huán)節(jié)。這其中的每一個環(huán)節(jié)都關(guān)系到政府績效管理的實施。同時將政府組織績效與公務(wù)員個人績效結(jié)合起來，才能更好的改進政府組織的績效，才能提高政府為公眾服務(wù)的滿意度。我們不能離開個人績效而空談組織績效，更不能把公務(wù)員的個人績效排除在政府績效管理之外。 4.堅持 “3e+2” 價值取向的原則構(gòu)建服務(wù)型政府績效管理體系。這里的 “3e” 分別是 economy(經(jīng)濟 )、 efficiency(效率 )和 effect(效益 )。 “2” 指的是還需要加上 公平性和回應(yīng)性。這表明，一方面，政府部門在向全社會提供公共物品和公共服務(wù)時要追求經(jīng)濟、效率和效益，這一點與營利性企業(yè)的績效目標(biāo)并無多大差別。另一方面，政府不是企業(yè)，政府的績效管理也不是企業(yè)的績效管理，在滿足 3e 的同時，作為政府部門還需要將提供公共物品和公共服務(wù)的公平性與回應(yīng)性作為基本前提。這也是服務(wù)型政府績效管理與以往我們傳統(tǒng)政府績效管理的重要區(qū)別。三、構(gòu)建服務(wù)型政府績效管理體系的路徑探析建設(shè)服務(wù)型政府是我國政府推進政府體制改革的一項重大舉措，服務(wù)型政府績效管理體系的構(gòu)建將極大的推進政府治理模式從 “ 管治型 ” 模式向 “ 服務(wù)型 ” 模式轉(zhuǎn)變，提高政府為公眾服務(wù)的能力，更好的促進政府的公平和效率，加強公共責(zé)任和提高社會公眾的滿意度。 1.服務(wù)型政府績效管理要制度化、法制化。服務(wù)型政府績效管理的制度化、法制化是政府績效管理的內(nèi)在要求。組織的績效管理不同于單純的績效評估，也不是傳統(tǒng)意義上的業(yè)績考核，作為一種新的管理理念和方法，組織的績效管理貫穿于組織管理的全過程。這種績效管理需要用制度化的形式將之固定下來，成為組織的日常管理活動。因此，服務(wù)型政府的績效管理必須以制度化、法制化的形式來保證政府績效管理成為建設(shè)服務(wù)型政府的日常管理 活動，并保證績效管理的整個過程圍繞服務(wù)型政的建設(shè)而進行。如果沒有制度化、法律化的保證，可能整個績效過程只是為了評估而評估，為了應(yīng)付上面檢查而打分的現(xiàn)象，很多努力都只流于形式。 2.基于服務(wù)型政府戰(zhàn)略設(shè)定政府績效目標(biāo)與計劃。政府績效目標(biāo)與計劃的設(shè)定是政府績效管理的起始環(huán)節(jié)，政府應(yīng)站在戰(zhàn)略高度，認(rèn)真分析組織的內(nèi)外環(huán)境和不同階段的具體目標(biāo)制定績效計劃。同時充分吸收公眾意見和建議，確保民主科學(xué)的決策方式達到?jīng)Q策質(zhì)量的優(yōu)化。這樣政府的績效計劃不但能夠圍繞服務(wù)型政府的戰(zhàn)略目標(biāo)，而且能夠增加公眾對政府的認(rèn)同，增強績效計劃的 合法性。 3.在服務(wù)型政府績效管理實施過程中，要建立持續(xù)的、動態(tài)的內(nèi)外溝通協(xié)調(diào)機制，特別是要有保證公民參與評價的機制設(shè)計。我們的績效管理本身就是一個不斷溝通、不斷協(xié)調(diào)的一個過程，良好的績效溝通能夠及時發(fā)現(xiàn)政府績效管理中的問題與障礙，并及時的對其進行控制與修正。 4.建立多方評估機制，完善績效評估體系。在我們的績效評估過程中堅持政府、公眾、立法機關(guān)、專家和獨立的第三方等多方機構(gòu)共同參與的方式來推進政府績效評估，特別是要重視公眾對政府績效的滿意度評價，而不是以前單純的政府自評，而且是單向的上級對下級的評估。傳統(tǒng)的評 估方式只會導(dǎo)致對上負(fù)責(zé)、對上服務(wù)，多方參與的、圍繞公眾滿意度的評估機制才能確保政府切實的為公眾服務(wù)，確保政府績效以公眾的滿意度為標(biāo)準(zhǔn)，并提高政府的公平性和回應(yīng)性。 5.建立和發(fā)展公共責(zé)任機制、推行政務(wù)公開，從根本上解決行政不作為、服務(wù)不作為問題。逐步引入基于績效導(dǎo)向的公共預(yù)算和績效審計體系，定期向公眾和社會公布政府的績效目標(biāo)、政府行為及其執(zhí)行情況并接受公眾和社會的監(jiān)督。通過這一過程能夠逐步建立起政府的公共責(zé)任意識，引導(dǎo)政府為公眾的服務(wù)、對公眾負(fù)責(zé)。 6.建立績效反饋和改進機制，并重視對績效結(jié)果的應(yīng)用?？冃Х答伿?對已進行的績效評估進行追蹤、記錄和分析，并將績效結(jié)果反饋給評估組織和個人，為績效結(jié)果的應(yīng)用和下一步的績效提高做好準(zhǔn)備。在這里需要指出的是我們一直都在強調(diào)政府的績效如何設(shè)計、如何評估、評估哪些內(nèi)容等，卻一直忽視了我們的績效評估到底為了什么 ?我們評估后又要怎樣應(yīng)用評估結(jié)果 ?事實上我們的績效評估不是單純的評估，單純的打分，我們的績效評估的目的是為了找出我們的現(xiàn)實績效，找到我們的績效差距，然后再反饋、再改進 ；是為了我們不斷的提高我們政府的服務(wù)和績效，不斷提高公眾的滿意度。那么我們又怎么通過績效評估來改進我們的政府服 務(wù)績效、服務(wù)質(zhì)量和公眾滿意度呢 ?我們的績效結(jié)