中國與新加坡養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的分析(DOC 7)

中國與新加坡養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的分析摘要組織管理效率的高低與組織治理結(jié)構(gòu)有著密切的關(guān)聯(lián)，制度不同，組織管理的治理結(jié)構(gòu)也就不同，管理效率也就產(chǎn)生差異。本文從組織管理治理結(jié)構(gòu)的角度分別對新加坡公積金養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的組織管理效率進(jìn)行了分析，在此基礎(chǔ)上對新加坡公積金養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的組織管理的借鑒意義以及完善中國養(yǎng)老保障制度的組織管理的治理結(jié)構(gòu)提出了建議。一、研究背景和研究回顧新加坡公積金制度是政府立法強(qiáng)制個(gè)人儲蓄、采取完全積累模式和集中管理模式的社會(huì)保障制度。也就是說，新加坡建立的是以個(gè)人賬戶為標(biāo)志，強(qiáng)制儲蓄的保障模式。該制度不僅解決了新加坡的養(yǎng)老難題，而且對新加坡的社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展提供了重要的保證，現(xiàn)在通常被認(rèn)為是東亞乃至世界范圍內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成功運(yùn)行的典范。對新加坡公積金制度的研究，從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來看，主要集中在公積金制度的基本內(nèi)容、基本功能、籌資模式、管理方式等方面，稍為深入的研究涉及到對這種制度安排、政府干預(yù)以及效率的分析。但對新加坡公積金這種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的組織管理的治理結(jié)構(gòu)及其管理績效的分析的文獻(xiàn)卻相對稀少，不能不說是理論研究的一大缺憾。分析新加坡公積金制度的組織治理結(jié)構(gòu)及其績效，透視這種管理組織結(jié)構(gòu)安排的制度背景，這是值得認(rèn)真關(guān)注的問題。對完善我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的組織治理結(jié)構(gòu)蘊(yùn)藏著重要的意義。1997年我國正式確立“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。對這一新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不論在理論上和政策上如何界定或者爭論，但在實(shí)踐過程中，政策的執(zhí)行者實(shí)際上是默許了現(xiàn)收現(xiàn)付統(tǒng)籌賬戶基金應(yīng)負(fù)擔(dān)“轉(zhuǎn)制成本”的職責(zé)，由此導(dǎo)致了統(tǒng)籌賬戶對個(gè)人賬戶的透支。因此，這種模式被一些學(xué)者稱為“統(tǒng)賬結(jié)合、混賬管理、空賬運(yùn)行”的模式。個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行帶來許多問題，對中國的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度構(gòu)成了極大的潛在威脅。對于個(gè)人賬戶“空賬”問題，理論界提出了通過把“統(tǒng)籌賬戶”與“個(gè)人賬戶”分賬管理的方式來解決問題的管理思路。從目前把握的材料來看，研究中國養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的管理問題，早期文獻(xiàn)主要集中在對養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度存在的保障覆蓋面窄、基金來源相對不足、企業(yè)負(fù)擔(dān)比較重、保障功能相對低下等方面問題展開討論?，F(xiàn)在，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)分賬管理已經(jīng)提到日程上來，因此對養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶實(shí)賬化管理問題的研究逐漸成為理論界和實(shí)踐部門研究的熱點(diǎn)問題。從已有的研究文獻(xiàn)來看，研究的側(cè)重點(diǎn)也主要集中于如何去做實(shí)個(gè)人賬戶、個(gè)人賬戶基金如同管理和運(yùn)營、個(gè)人賬戶基金的投資策略以及保值增值等問題。對于組織管理模式和監(jiān)管模式，在目前已有的少量研究文獻(xiàn)中也充滿著不同的看法。有學(xué)者提出可以設(shè)計(jì)基于市場化調(diào)節(jié)的組織管理模式和監(jiān)管模式圓；也有的學(xué)者從非營利組織的角度提出了要建立一套與企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)相對應(yīng)的“非營利法人治理”結(jié)構(gòu)的設(shè)想。上述這些研究成果大多從組織體系的外部找出了養(yǎng)老保險(xiǎn)管理面臨的新情況、個(gè)人賬戶基金運(yùn)行的主要問題和原因，據(jù)此提出了一些合理的政策建議。但是，對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的組織管理方式和管理績效的分析和研究方面存在一些不足。首先，一個(gè)組織體系運(yùn)行效率的高低，不僅取決于外部條件的影響，也取決于組織內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制的影響。對于一個(gè)制度運(yùn)行效率的理解，僅僅分析外部因素而忽視對組織系統(tǒng)內(nèi)部的分析是難以全面客觀看到整個(gè)組織系統(tǒng)的運(yùn)行效率的。其次，筆者認(rèn)為，養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)管理面臨許多問題，根源之一是沒有系統(tǒng)地理解治理結(jié)構(gòu)與組織的關(guān)系。中國的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的管理仍處于組織治理結(jié)構(gòu)的無序狀態(tài)，沒有充分運(yùn)用組織的系統(tǒng)協(xié)同能力，其典型特征是部門設(shè)置隨意，職能邊界不清，業(yè)務(wù)流程不暢，責(zé)權(quán)關(guān)系重迭，缺乏部門之間的系統(tǒng)協(xié)調(diào)。在這種組織治理結(jié)構(gòu)狀態(tài)下難以達(dá)到理想的組織目標(biāo)。第三，我國養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的管理組織大多數(shù)不是戰(zhàn)略導(dǎo)向型的結(jié)構(gòu)。由于組織管理的理念淡漠，不能按照有效性整體實(shí)施架構(gòu)，形成基于戰(zhàn)略的組織治理結(jié)構(gòu)，因而也就無法按照戰(zhàn)略目標(biāo)和未來發(fā)展方向形成穩(wěn)定的核心業(yè)務(wù)和有效的管理模式。尤其重要的是，環(huán)境一旦發(fā)生變化，缺乏內(nèi)在自我變革能力的組織治理結(jié)構(gòu)無法適時(shí)進(jìn)行調(diào)整與變革，只能以不變應(yīng)萬變，最終導(dǎo)致整個(gè)組織管理的低效甚至失效。實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌賬戶基金與個(gè)人賬戶基金分開管理，個(gè)人賬戶實(shí)賬化運(yùn)營的管理方式，必將對原有養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)管理體制和組織管理方式產(chǎn)生巨大的影響。如何適應(yīng)這一變革來調(diào)整組織管理方式，最終以比較小的社會(huì)成本來達(dá)到社會(huì)福利最大化的組織目標(biāo)，這是一個(gè)值得及時(shí)關(guān)注的重要問題。正是基于這種認(rèn)識，本文擬從組織管理的角度對新加坡公積金制度與我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的組織治理結(jié)構(gòu)在理論上嘗試作一分析。二、新加坡公積金制度的組織治理結(jié)構(gòu)及其績效分析新加坡公積金制度的高效運(yùn)行是在法律的規(guī)制下進(jìn)行的，公積金制度運(yùn)作的法律依據(jù)是1953年通過的“公積金法令”。同期成立的新加坡中央公積金局是公積金制度的管理機(jī)構(gòu)，它是隸屬于勞工部的一個(gè)具有獨(dú)立的、具有半官方性質(zhì)的管理機(jī)構(gòu)。中央公積金局只是一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)公積金的行政管理，公積金的具體運(yùn)營是由新加坡政府投資公司投資運(yùn)營。公積金局的組織治理結(jié)構(gòu)如下圖11所示：新加坡通過中央公積金局對公積金進(jìn)行統(tǒng)一的企業(yè)化管理。從內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)來看，中央公積金局設(shè)立理事會(huì)，理事會(huì)成員由勞工部部長委任，理事會(huì)向勞工部部長負(fù)責(zé)。理事會(huì)有領(lǐng)導(dǎo)成員9人，其中政府代表、雇主代表和雇員代表各2人，由教授、專家、博士等所謂“中性”人士組成的代表3人。理事會(huì)下設(shè)主席1人。在理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)具體管用機(jī)構(gòu)，設(shè)總經(jīng)理1人，直接管理副總經(jīng)理和內(nèi)務(wù)審計(jì)部，副總經(jīng)理之下設(shè)立五部一處；即雇主服務(wù)部、成員服務(wù)部、計(jì)算機(jī)服務(wù)部、團(tuán)體服務(wù)部、財(cái)政部和人事處。中央公積金局通過該管理機(jī)構(gòu)對公積金進(jìn)行管理。盡管中央公積金局在財(cái)務(wù)上和行政上擁有自主權(quán)，但總統(tǒng)有權(quán)審核中央公積金局的賬目。從其組織管理的治理結(jié)構(gòu)來看，這種治理結(jié)構(gòu)仍然屬于英美傳統(tǒng)式的“所有者至上”的組織管理治理結(jié)構(gòu)。它的特點(diǎn)在于即使存在經(jīng)理人員掌握實(shí)際的經(jīng)營管理權(quán)的現(xiàn)象，由于所有者擁有經(jīng)理人員的選聘權(quán)利，因此公司追求利潤最大化也就等同于追求所有者的財(cái)產(chǎn)價(jià)值最大化。這種組織管理的治理結(jié)構(gòu)盡管有其內(nèi)在不足，但其組織管理的績效仍然表現(xiàn)出突出的地位。第一，在這種組織管理的治理結(jié)構(gòu)中，中央公積金管理局作為全體公積金所有者的受托人，一方面通過契約制，避免營辦商的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到公積金計(jì)劃參與者身上；另一方面是規(guī)定了養(yǎng)老金可以投資的都是信用等級比較高的資產(chǎn)，這樣可以在一定程度上保證公積金計(jì)劃參與人的最低回報(bào)。新加坡這種全新的“個(gè)人賬戶”的保險(xiǎn)模式，不僅確保了公積金所有者的養(yǎng)老保險(xiǎn)收益，而且給國家建設(shè)提供了大量的資金，減輕了政府的壓力。比如，1995年新加坡國民儲蓄總額為GDP的51%，其中公積金占國民儲蓄總額的93%。這不僅為國家提供了大量的、可靠的、源源不斷的建設(shè)資金，而且有利于國家搞好宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控。第二，在這種組織管理的治理結(jié)構(gòu)中，由于新加坡?lián)碛幸粋€(gè)高效的政府，建立了一套有效的公共管理機(jī)制。在這一良好的制度環(huán)境下，公積金管理局盡管管理著規(guī)模龐大、利益主體眾多和服務(wù)項(xiàng)目煩雜的公積金保障系統(tǒng)，但沒有把公積金管理局變成一個(gè)可怕的官僚衙門，而是以其精明能干、健全的職能、科學(xué)的管理及其優(yōu)質(zhì)的服務(wù)贏得了組織管理的高效率。第三，從公積金管理的組織治理結(jié)構(gòu)模式可以看到，由于公積金管理局只負(fù)責(zé)行政事務(wù)，公積金的具體運(yùn)營是由新加坡政府投資公司投資運(yùn)營，這就使得公積金能夠以一個(gè)恰當(dāng)?shù)纳矸葸M(jìn)入資本市場，從而確保公積金的保值增值。第四，從組織的治理結(jié)構(gòu)來看，由于公積金管理局具有相對的獨(dú)立性，公積金從匯集、運(yùn)營、儲存、結(jié)算到雇員利益的獲得，都獨(dú)立于政府財(cái)政，因而，政府財(cái)政的豐歉對公積金沒有直接的影響，更為重要的是政府無權(quán)動(dòng)用公積金去彌補(bǔ)財(cái)政可能存在的赤字。第五，在公積金制度中，由于明確了政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任和義務(wù)，也就是政府以自身實(shí)際持有的資產(chǎn)儲備作為公積金的擔(dān)保，政府財(cái)政負(fù)有擔(dān)保償還公積金的義務(wù)，這就保證了公積金制度的良好信譽(yù)。由于制度本身確保了制度的安全性(到期可按照約定支付)，有利于保證公積金養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的社會(huì)保障層面。第六，從公積金管理的組織治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)部機(jī)制來看，由于公積金所有者(stakeholders)代表了不同利益團(tuán)體的利益，他們對組織管理治理結(jié)構(gòu)的影響不是通過政府的直接規(guī)制，而是一方面通過政府立法間接規(guī)范秩序，為組織管理創(chuàng)造一個(gè)良好的條件；另一方面，部分公積金所有者代表通過直接介入組織管理的決策機(jī)構(gòu)，參與組織的戰(zhàn)略制定，以此來保證公積金所有者自身的利益。三、中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的科層制組織管理的績效分析(一)基于科層權(quán)力關(guān)系的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)組織管理績效分析我國原有的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的組織管理的治理結(jié)構(gòu)是一種以垂直分工為特征的組織管理體系。它通過對政府及其職能部門權(quán)力層次進(jìn)行設(shè)計(jì)，在組織的不同角色之間形成一種上下級關(guān)系?？梢园阉Q為基于科層權(quán)力關(guān)系的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)組織管理的治理結(jié)構(gòu)模式。這種組織形式是一種組織內(nèi)部功能分化、垂直、分層的金字塔式的組織形式。這種養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的組織管理體系的顯著特征是建立在政府信用和政府承擔(dān)無限責(zé)任基礎(chǔ)上的組織管理體系。在這里，不同層級政府屬下的社會(huì)保障職能部門，是這一組織管理體系的核心，它承擔(dān)了政策制定、保費(fèi)征收、基金管理、投資運(yùn)用、養(yǎng)老金發(fā)放、爭端處理等多項(xiàng)職能。因而，“它是一種特殊的政企合一的模式”。在我國養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的起步階段，由于社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展水平還比較低，市場組織與社會(huì)組織發(fā)育相對不成熟，在這種情況下以這種科層制為特征的組織管理模式有其合理性。從組織治理結(jié)構(gòu)的績效來看：第一，這種結(jié)構(gòu)能使最高層管理部門擺脫了日常事務(wù)，成為有力的決策結(jié)構(gòu)，并使各個(gè)職能部門充分發(fā)揮其管理的主動(dòng)性和靈活性。第二、這種結(jié)構(gòu)擴(kuò)大了有效控制的幅度，對管理人員的水平要求比較高，因而有利于組織管理中業(yè)務(wù)管理人才的培養(yǎng)。第三，伴隨著垂直分工，組織必然要求進(jìn)行分權(quán)，這可以促使組織中各個(gè)層次的成員在一定程度上對環(huán)境采取較為靈活的應(yīng)對策略，從而使組織的靈活性增強(qiáng)。同時(shí)，由于各個(gè)部門獲得一定的分權(quán)，而且，崗位管理人員的職位升遷與部門的業(yè)績有著相應(yīng)的關(guān)聯(lián)，因而各個(gè)職能部門之間也會(huì)產(chǎn)生比較和競爭，這在一定程度上會(huì)提高組織的效率。然而，這種以科層制為特征的組織管理體系的局限性也是顯而易見的。(1)這種組織管理體系需要的管理人員多，管理成本比較高，從一定意義上來說其管理的經(jīng)濟(jì)性就比較差。(2)這種組織管理體系是以分權(quán)為紐帶的管理模式，集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系比較敏感，一旦處理不當(dāng)，不僅削弱上級對下級的管理和監(jiān)管力度，而且容易產(chǎn)生本位主義，由此削弱整個(gè)組織的協(xié)調(diào)一致。(3)這種以垂直分工為特征的組織管理體系，管理層級比較多，隨著垂直分工的進(jìn)行，組織的控制難度加大，這就有可能導(dǎo)致整個(gè)組織管理能力的分散和組織資源利用的低效甚至無效。(4)這種組織管理體系具有明顯的委托-代理關(guān)系，但由于養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)基金是混賬管理，統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶的產(chǎn)權(quán)界定不夠明確，因而這種委托-代理關(guān)系只是名義上的，沒有實(shí)際的契約約束力。同時(shí)由于這種組織管理中的激勵(lì)機(jī)制不足，導(dǎo)致作為代理人的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)組織機(jī)構(gòu)的積極性和主動(dòng)性都不足。(二)基于垂直分工與水平分工并存的科層制養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)組織管理績效分析隨著我國養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的不斷改革以及參保人數(shù)的迅速增加，組織管理規(guī)模的擴(kuò)大和業(yè)務(wù)量的增加，進(jìn)行職能部門的整合是組織創(chuàng)新的必然選擇，這種整合是以我國的職能機(jī)構(gòu)的合并為基礎(chǔ)的。從我國養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的組織管理體系來看，也就是把分屬不同部門的管理職能統(tǒng)一集中到勞動(dòng)與社會(huì)保障部門來管理。這種整合，由于一方面繼續(xù)強(qiáng)調(diào)政府在養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的不可或缺的職責(zé)，故此需要繼續(xù)維持一套以行政權(quán)力關(guān)系為紐帶的垂直的組織管理的治理結(jié)構(gòu)。另一方面，按照政事分開的原則，各級層次的政府需要把養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的業(yè)務(wù)職能單獨(dú)列出，由職能部門行使獨(dú)立的管理職能。這樣，基于科層權(quán)力關(guān)系的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)組織管理的治理結(jié)構(gòu)就轉(zhuǎn)向基于垂直分工與水平分工并存的科層制養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)組織管理的治理結(jié)構(gòu)。這種組織管理的治理結(jié)構(gòu)有兩條主線，一條是從行政權(quán)力關(guān)系來看，體現(xiàn)的是中央政府與地方政府之間行政關(guān)系；另一條是從業(yè)務(wù)關(guān)系來看，體現(xiàn)的是由不同層級政府屬下的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)組成的關(guān)系。這是一套具有科層組織典型特征的組織管理體系。其關(guān)系可以用圖1-2來表示：從理論上說，這種科層制組織管理的治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生于管理分工。隨著組織規(guī)模的擴(kuò)大，為了降低成本，提高組織效率，組織管理的治理結(jié)構(gòu)便產(chǎn)生了縱向一體化的趨勢，不同部門的職能開始細(xì)分化。分工表現(xiàn)為兩個(gè)方面：垂直分工和水平分工。垂直分工導(dǎo)致組織內(nèi)部管理層的產(chǎn)生；水平分工使組織分化出不同的職能部門。兩者共同構(gòu)筑了現(xiàn)實(shí)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的組織管理的治理結(jié)構(gòu)體系。這種組織管理的治理結(jié)構(gòu)體系的轉(zhuǎn)變，至少可以形成如下的組織績效。(1)職能部門從政府行政組織體系中分離出來，管理方法和管理技術(shù)可以更加專門化和專業(yè)化，有利于管理績效的提高。(2)職能部門從政府行政組織體系中分離出來，有利于加強(qiáng)不同部門之間的聯(lián)系、信息交流以及部門之間的配合，可以避免各部門之間的重復(fù)勞動(dòng)，有利于提高人力資源、物力資源與制度資源的利用率，從而提高整個(gè)組織的效益性。(3)職能部門的分化是以分工協(xié)作為前提的，垂直分工的延續(xù)，保證了分權(quán)的延續(xù)，從而使得組織中的各個(gè)層次可以有一定的靈活性來應(yīng)對變化的環(huán)境條件，從而確保整個(gè)組織的靈活性；同時(shí)，水平分工又可以使組織在不同的層級上實(shí)現(xiàn)組織工作的專業(yè)化分工，從而使組織的各個(gè)層級的工作效率得到提高，進(jìn)而使得整個(gè)組織的績效得到提高。(4)在這種組織結(jié)構(gòu)中，委托一代理的關(guān)系比在基于科層權(quán)力關(guān)系的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)組織管理的治理結(jié)構(gòu)中變得稍為明晰些。這表現(xiàn)為，一方面，職能部門接受各級政府的委托，承擔(dān)起政府所確定的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的各項(xiàng)任務(wù)；另一方面，作為一個(gè)中介機(jī)構(gòu)，接受單位、個(gè)人的委托，承擔(dān)起養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)具體運(yùn)作的業(yè)務(wù)。在這雙重的委托一代理關(guān)系中，養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)職能機(jī)構(gòu)的職能得到進(jìn)一步加強(qiáng)，其積極性也得到一定程度的提高。從這種管理的治理結(jié)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)行結(jié)果來看，其主要的不足在于：(1)這種組織管理的治理結(jié)構(gòu)是在垂直分工的組織系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，再增加一種水平分工的組織系統(tǒng)。這樣的組織管理治理結(jié)構(gòu)不可避免地會(huì)帶來組織關(guān)系的復(fù)雜化，一方面要接受各級政府部門的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面又要接受上級業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)方面的領(lǐng)導(dǎo)，這就會(huì)帶來雙重領(lǐng)導(dǎo)，違背了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的古典組織原則。倘若指令出現(xiàn)矛盾，必然導(dǎo)致組織的不適應(yīng)性，從而導(dǎo)致組織效率的下降。(2)這種結(jié)構(gòu)依然無法徹底解決由于垂直分工所導(dǎo)致的分權(quán)所形成的可控制性難度增大的問題，而且，由于水平分工所帶來的部門主義傾向不斷加重的問題也無法得到有效的解決。(3)在這種治理結(jié)構(gòu)所體現(xiàn)的新的委托一代理關(guān)系中，產(chǎn)生了一系列問題：其一，由于政府職能機(jī)構(gòu)的代理具有強(qiáng)制性，沒有退出機(jī)制選擇，因而降低了職能管理機(jī)構(gòu)規(guī)避錯(cuò)誤、提高效率的激勵(lì)能力，結(jié)果是職能管理機(jī)構(gòu)損壞個(gè)人利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。其二，由于政府職能機(jī)構(gòu)的代理具有多層級性，出現(xiàn)了政府養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)職能機(jī)構(gòu)社會(huì)公眾以及其它社會(huì)組織之間的多層級委托代理關(guān)系。在這里，“政府和政府職能機(jī)構(gòu)要兼顧上游委托人、下游代理人和自身三重利益目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)利益等多元化目標(biāo)共容的難度大”。其三，作為初始委托人的公眾的行為能力弱化，政府職能機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制代理又使得公眾沒有選擇機(jī)制和退出機(jī)制，社會(huì)共同體規(guī)模龐大，成員眾多而分散，具有人多勢不眾的特點(diǎn)。這不僅削弱了公眾行使監(jiān)督的激勵(lì)，而且由于缺乏監(jiān)督或無效監(jiān)督而導(dǎo)致政府職能機(jī)構(gòu)組織管理行為隨意性的加大，從而導(dǎo)致整個(gè)組織管理的低效率。四、基本結(jié)論(一)組織管理的制度背景不同導(dǎo)致管理效率的差異新加坡的公積金養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是建立在人口少、城市化程度較高、市場化發(fā)展較為成熟的條件下的一種強(qiáng)制性的社會(huì)保險(xiǎn)制度，其高效率的源泉在于規(guī)范化的法律制度和統(tǒng)一規(guī)范的政府行政運(yùn)行機(jī)制。在這種制度背景下，公積金的管理和運(yùn)行是在規(guī)范化的路徑上進(jìn)行的。而在中國這樣一個(gè)人口眾多、城市化發(fā)展程度低、市場化成熟程度不高、地區(qū)發(fā)展不平衡的條件下發(fā)展起來的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度自然會(huì)受到相應(yīng)的制約。最突出的表現(xiàn)就是新加坡的公積金養(yǎng)老保險(xiǎn)制度幾十年來一直保證了個(gè)人賬戶所有者的收益。而我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)不僅地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)收益有較大的差別，而且由于統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶的混賬管理，導(dǎo)致統(tǒng)籌賬戶對個(gè)人賬戶的透支，從而導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的空賬運(yùn)行，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度背負(fù)上巨額的轉(zhuǎn)制成本。因此，從總體上看，中國與新加坡的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度盡管都建立在“個(gè)人賬戶”基礎(chǔ)上，但是由于國情不同，因而制度的內(nèi)涵不同，制度的組織管理的治理結(jié)構(gòu)也會(huì)不同，體現(xiàn)的管理效率也有所差別?；谶@種認(rèn)識，筆者認(rèn)為，完全照搬新加坡的模式并不一定能夠獲得其原有的高效率。分析一種制度的管理效率必須考慮制度的內(nèi)部和外部環(huán)境的制約。(二)重視政府在組織管理治理結(jié)構(gòu)中的地位和作用新加坡公積金養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一個(gè)主要特征就是正確處理好政府在整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的地位和作用。政府作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的最終責(zé)任人，只負(fù)擔(dān)起養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立及規(guī)范的責(zé)任和對公積金保值增值的最終擔(dān)保責(zé)任。其余的責(zé)任交由