工程建設項目中存在超(概)預算問題的分析與建議.doc

分享工程建設項目中存在超（概）預算問題的分析與建議近幾年，筆者在工程建設項目審計中，發(fā)現(xiàn)所審項目中60%以上項目普遍存在超概算、超預算、超計劃投資現(xiàn)象，有的項目超計劃甚至達100%以上。其原因主要存在決策計劃、概算編報、招投標、設計變更、監(jiān)理、施工、建設單位等方面原因。下面結合審計實踐，分析存在超概預算、超計劃投資問題的原因，并針對性地提出改善建議。一、存在超概預算問題的原因1、項目決策草率，后期問題多。實際中，在項目決策時因急于上馬，或響應上級部門號召，往往是經(jīng)有關領導簡單商討之后，就責成下級立即執(zhí)行；而項目并沒有進行充分調研，廣泛討論可行性實施方案或者方案考慮不完善過于宏觀，造成項目實施時問題暴露，再進行補救，變更部分工程，有的甚至重新翻工，形成損失浪費，增大工程造價。2、項目實施中，領導干預，形成變更。為了滿足政府出臺的新政策、新法規(guī)的要求，順應新的時代發(fā)展理念，或出現(xiàn)領導更換，各級領導在視察工程中，不同領導有不同的意見，而工程承辦人員必然對工程項目進行變更，來達到上級領導要求，最終又造成超概預算。3、項目設計脫節(jié)，造成施工變更。項目圖紙在進行設計時，設計單位未進行實地調查，僅根據(jù)建設單位主觀意愿、口頭描述進行理論設計，有的設計圖紙甚至出現(xiàn)結構誤差等，在圖審時由于時間匆忙又沒有審核出來，造成施工圖紙與實際出入，形成工程變更；項目設計時完成后，建設單位領導沒有完成理解設計概念，為達到新的使用目的，在施工過程中施工方不得不進行變更工程，又會造成超預算投資。4、投資（概）預算編制不全面。部分項目批準的投資金額為估算金額，沒有編制完整的概算書，更沒有施工圖預算，特別建設單位其他費用沒有列入預算，比如：土地出讓金、設計費、監(jiān)理費、城建配套費、消防配套費等，而這些費用都應該在建設項目決算造價范圍內。如某建設工程，批準的概算單位平米造價為750元，若加上其他費用，工程總造價要遠遠高于批準每平米造價750元，其超概算則不可避免。5、建設單位隨意擴大建設規(guī)模，提高裝飾標準。有的建設單位在未經(jīng)項目審批單位報批，有的不能嚴格按照批復的概算進行設計、施工，而是隨意增加建筑面積，先斬后奏，如：增加大量附屬零星工程。有的單位為了辦公舒適，脫離實際，隨意提高裝飾標準，導致工程項目超概算、超面積。6、資金到位差，工期延長，導致超概算。據(jù)調查，部分項目由于資金到位差，或者其他人為因素導致工期延長，進而出現(xiàn)人工、材料、機械等費用上漲，從而使造價增加。例如某局的辦公樓建設周期長達15年，工程建設成本受市場因素影響發(fā)生了較大的波動，這些情況也導致了建設成本提高，超出了概算金額。7、工程監(jiān)理缺位或無監(jiān)理。在審計中發(fā)現(xiàn)，有的建設項目不設工程監(jiān)理，有的形同虛設，導致隱蔽工程的簽證很難核實其真實性，由于監(jiān)理人員的缺位和職責的不到位，因而形成工程的偷工減料、高估冒算，導致工程造價增加；監(jiān)理人員在現(xiàn)場管理時，對項目實施盲目指導，進行局部調整或由于工作上的失誤，致使工程返工，從而突破概算金額。8、施工單位技術水平低，返工率高。有的施工單位技術力量不足，機械設備落后，施工經(jīng)驗欠缺，而承攬項目超過其總體實力，導致在實際施工時，不能滿足設計要求、使用目的或不符合規(guī)范要求，為了達到建設要求，不得不返工重修，或聘請技術專家，結果必然增長工程成本。9、施工單位低價中標，施工變更內容多。有的施工單位想盡辦法，不惜一切代價中標，具體施工時為了增加造價，想盡各種辦法，提出變更項目，由此必然造成超概算投資。二、針對上述因素造成的超概算現(xiàn)象，提出以下改善意見1、增強法律法規(guī)意識，嚴把決策關。各級各部門要進一步增強財經(jīng)紀律觀念，充分認識固定資產(chǎn)投資項目審批計劃的嚴肅性，在重大投資項目批復前，進行廣泛論證，聽取可行性研究報告，盡量杜絕決策失誤。2、充分調查研究，嚴把設計關。在項目決策之后，控制投資的關鍵在于科學合理的設計。首先選擇具備資質級別的設計單位，設計方案、設計目標要經(jīng)相關領導，尤其是建設單位認可后，再進行設計圖紙。設計圖紙要經(jīng)三級審核，確保設計圖紙正確無誤，使之更加規(guī)范，達到設計目的。3、加強建設項目跟蹤管理，嚴把監(jiān)督關。政府職能部門對已批復的在建工程要進行事前、事中、事后全面監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)隨意擴大建設規(guī)模和提高裝飾標準的，一旦發(fā)現(xiàn)，嚴肅處理，并追究相關領導責任。4、建立健全（概）預算編制，嚴把預算關。在項目批復前，應認真編制項目（概）預算，項目預算應考慮周全，不漏編，進行科學評估，盡量接近實際投資，若無（概）預算，不予批復，并在施工時，有成本約束依據(jù)。5、規(guī)范招投標管理，嚴把中標關。凡符合招投標要求的項目，必須進行公開招投標，同時，確保招投公開、公平、公正，制止一些不合理投標行為，科學選擇信譽良好、技術水平高、具備條件、提供優(yōu)惠政策的施工單位。6、確保資金到位，嚴把資金關。根據(jù)項目預算投資總額，積極籌措建設資金，施工前，要上報資金來源渠道及金額，防止資金中斷，拖延工期。同時，加大資金使用管理力度，杜絕損失浪費，防止截留、滯留、挪用、貪污等違法行為，確保資金安全、完整、有效。7、推行監(jiān)理責任制，嚴把監(jiān)理關。對于建設項目質量管理要選擇具備資質監(jiān)理單位，簽定監(jiān)理合同，明確規(guī)范監(jiān)理職責與義務，有效運行監(jiān)理控制制度，對隱蔽工程及其他內容進行全程跟蹤監(jiān)理，完善簽證手續(xù)，確保工程建設質量；充分發(fā)揮工程監(jiān)理監(jiān)督力量。8、加大處罰力度，嚴把審計關。根據(jù)審計法、審計法實施條例等固定資產(chǎn)投資審計相關規(guī)定，審計部門對工程項目依法進行概預算審計、竣工決算審計，未經(jīng)預算審計不準開工，重大項目進行事中審計，財政據(jù)此撥付工程進度款；未經(jīng)決算審計的項目不準進行工程結算，財政也不予全額撥付工程結算款。對于建設項目存在的超概算、超規(guī)模、超計劃投資，以及高估冒算，造成的損失浪費等違法違紀，相關部門要按規(guī)定嚴肅處理。由于超概預算現(xiàn)象的存在，如果不及時規(guī)范制止，任由其發(fā)展，必然導致投資規(guī)模擴大，投資速度過快增長，影響地方收支平衡，一定程度上出現(xiàn)通漲現(xiàn)象，給當?shù)叵M領域帶來沖擊，因此，解決超概預算問題不容忽視。/xuexi/2011942142_1.html政府投資項目概算管理若干問題研究作者:麗水市發(fā)展和改革委員會課題組類別:專題研究2008年6月11日政府投資項目通俗地說，就是使用財政性基本建設資金及政府統(tǒng)借統(tǒng)還投資或部分投資的項目。具有公益性、長期性、投資額大、社會關注等特點。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府投資屬公共財政的范疇，對社會投資具有至關重要的基礎性、帶動性、引導性和調節(jié)性作用，能發(fā)揮“四兩撥千斤”的乘數(shù)效應。近幾年來，麗水市的經(jīng)濟和社會各項事業(yè)得到了長足的發(fā)展，政府加大了對道路、橋梁等城市基礎設施和教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育等公益事業(yè)的投入，切實改善了人們的生活，產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益。但對已完工或部分完工的政府投資項目投資情況調查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)建設項目都不同程度地存在超概算的現(xiàn)象，這已成為政府投資項目的一大頑疾。本文結合工作實際，就麗水市政府投資項目概算管理作一些探討。一、麗水市政府投資項目概算調整情況統(tǒng)計據(jù)近3年上報麗水市發(fā)改委要求概算調整的2 4個（4個項目已審核未批復）政府投資項目情況看，政府投資項目平均超概幅度為33.61%，超概幅度70-100%的項目有4個，超概幅度50-70%的項目有5個，其余項目超概幅度基本上在30 -4 0 %。其中市本級要求概算調整的有17個，平均超概幅度為37.86%,超概幅度50%以上的項目有9個，占概算調整總數(shù)的一半多。但據(jù)不完全統(tǒng)計，還有大量的項目由于超概算依據(jù)不足、程序不合規(guī)，概算增加較大。項目概算不調整，決算不送審，不開展竣工驗收，不辦理任何手續(xù)，擅自投入使用。24個要求概算調整項目初步設計批復的時間分別為：2001年4個、2002年12個、2003年6個、2004年3個、2005年1個，多集中在20 02-20 03年，占到2/3。從概算調整時間看，2005年12個（4個項目已審核未批復），20 0 6年8個，2007年5個，呈現(xiàn)逐年下降趨勢。主要是，這幾年市委市政府領導以及各相關部門越來越重視，加大對概算管理的力度，關于加強市本級政府投資項目設計概算管理的意見、麗水市政府投資項目管理實施辦法等一系列規(guī)范政府投資項目管理的政策性文件相繼出臺，明確了各部門的職能，使概算管理更加規(guī)范。嚴格執(zhí)行浙江省政府投資項目管理辦法，加大概算審查力度，所有的政府投資項目工程概算均委托市財政投資工程預決算評審中心或專業(yè)的咨詢評估機構審核，利用專業(yè)的人才對概算進行評估審查，對提高概算的精確度起到了一定的作用。二、影響政府投資項目概算增加的幾大因素不同的建設項目，由于自身性質和建設期所處的時間不同以及其他因素的影響，造成概算調整的因素也不盡相同，但概括起來，大致有以下幾個方面的因素。（一）設計變更引起概算增加工程建設設計變更是普遍存在的，其引起的費用增加在概算增加的各種因素中也是名列前茅的。據(jù)上報的24個項目統(tǒng)計，90%的項目都有設計變更，受此影響的概算調整數(shù)占概算調整總數(shù)的35%左右。設計變更主要有：一是設計工作深度不夠，在設計階段缺乏深入細致的調查研究，工作敷衍了事，以及設計水平不高，審查制度不嚴等，結果在實施過程中不得不調整設計。二是不按國家標準設計，或對某項具體設計方案缺乏比較導致設計變更。三是公眾對建筑的要求越來越高，建筑物的品味、檔次有了較大的提高，導致設計變更。（二）征地拆遷費可變性因素較多近兩年，土地政策變化較大，各項土地附加稅成倍上漲，對失地農(nóng)民的拆遷補償標準逐步提高，引起土地費用增加較大，如政府劃撥的一、二類建筑用地從原來20萬元/畝調整到現(xiàn)在的30.46萬元/畝，增幅50%多。還有部分項目原審批時土地費未包含在內，實際項目竣工結算時，要求增列。從上報調整概算項目看，有近2/3的項目土地費用都有不同程度的調整，概算增加近1億，占概算調整總數(shù)的17.33%。（三）擴大建設規(guī)模、增加建設內容、提高建設標準一是業(yè)主擅自增加建筑面積和提高建設標準。政府投資的多數(shù)項目的建設管理者同時又是建成后的使用者，主管領導是投、建、管、用的行政領導，因此項目批準后，財政資金撥付到項目建設部門，政府的錢就變成了部門利益，這一方式導致行政權力直接介入工程項目的事實，相互之間又缺乏有效的監(jiān)督制約機制，在實際工作中任意擴大規(guī)模、提高標準、增加建設內容。二是項目開始實施后，國家新規(guī)范、新定額及專業(yè)性標準實行，引起功能用房增設、業(yè)務用房裝修標準提高以及相配套的暖通、弱電、消防等級相應提高等。三是在一些項目的前期和建設過程中，領導的一次視察、一句講話，也會使政府投資項目建設規(guī)模、標準不斷擴大提高，使政府投資項目投資失控，一超再超。（四）建筑市場變化項目批復到實際開工要進行施工圖編制及審查、招投標、征地拆遷等一系列程序，按正常時間開展也需要近五個月的時間。若土地報批、政策處理困難、招投標投訴等種種原因，項目實際開工時間會更長，而一般來說，時間拉的越長，受外界因素影響越大。如2 0 0 3年鋼材、水泥大幅提價，鋼材每噸增加1300元，水泥每噸增加10 0元左右，施工單位不可能完全自行消化，業(yè)主必然要承擔一部分責任，投資相應增加。（五）專業(yè)工程概算錯漏項或少算這是項目普遍存在的共性突出問題。設計單位的建筑、結構、水、強電等專業(yè)功底比較強，但弱電、智能化等缺乏專業(yè)資質和專業(yè)人才，概算編制時多采用估計值，施工階段再委托有相應資質單位進行設計，錯項、漏項等引起概算增加比較多。特別是對弱電、智能化要求比較高項目的，出入會更大。據(jù)統(tǒng)計，24個項目有10個項目存在類似問題，概算調整數(shù)占概算調整總數(shù)的12%左右。（六）室外工程概算編制粗糙，差錯率較高項目報批時，室外的道路、綠化、管線設計等多為簡單的設計圖紙，大框框標注，詳細的苗木配置圖、道路的橫、縱、剖面設計圖紙缺失，概算人員編制概算時依據(jù)不足，多采用估計值，概算變化較大。設計單位對豎向設計不重視，項目地質勘查不到位，場地填挖方量實際施工時差錯率較高，為超概算埋下了伏筆。據(jù)統(tǒng)計，除道路、橋梁外，一般的房建類項目都有此類費用增加，占概算調整數(shù)的10%左右。（七）動態(tài)投資易缺項一是建設期利息缺項。項目報批時未考慮貸款，實際施工中，建設資金不到位，需銀行貸款。二是項目資金不到位而遲遲不能開工，也有開工后因缺乏資金而停建、緩建的，甚至還有完工后，資金仍不到位的，這勢必增加額外的建設期利息，大幅度突破原定概算。三是近兩年央行多次加息。業(yè)主支付項目貸款利息也要相應增加。三、政府投資項目超概算主要原因分析（一）投資決策不科學，投資概算精度低投資決策是影響工程造價的最關鍵一環(huán)。部分建設項目在投資決策階段前期的調研深度不夠，沒有進行有效的可行性研究和論證，倉促決定項目上馬，以致造成投資概算不準確，甚至沒有投資概算。近年來，雖然強調了可行性研究和技術經(jīng)濟評價，建設前期工作比過去有所進展。但是，不進行可行性研究就草率“上馬”的項目仍然時有發(fā)生，致使一些建設項目決策缺乏科學性，控制項目投資和提高投資效益往往成為一句空話。有的建設項目雖然做了可行性研究，但內容和數(shù)據(jù)不實，流于形式，一開始就使項目投資失控。（二）建設前期準備不充分，深度不夠許多項目由于前期工作不充分，項目決策缺乏科學性，建設項目“先天不足”，出現(xiàn)大量的“三超工程”，即項目投資概算超估算、預算超概算、決算超預算。一方面，有不少業(yè)主跑項目、爭資金比較積極，但對前期工作不夠重視。往往為了“搭車”上項目，只好東拼西湊一些沒有工作基礎的項目，然后再補作前期工作。由于前期工作深度不夠，實地勘測不細、設計質量差、漏項多、變更多等，最終使得項目投資難以控制。另一方面，有不少業(yè)主為了審批方便，故意壓縮規(guī)模和投資，促使項目盡快上馬，有了大量的先期投入，待項目開工建設后，才逐漸將原來隱匿未報的各項投資列舉出來，要求調整概算、增補資金的報告接踵而來，若不繼續(xù)增加投入，原先的投入將成為“沉淀成本”，政府投資因此不得不接連追加。（三）違反基本建設程序基本建設程序是指建設項目從設想、評估、決策、設計、施工到竣工驗收、投入使用的整個建設過程中，各項工作必須遵循的先后順序法則，反映了建設項目本身的特點和客觀規(guī)律，是建設項目科學決策和順利進行的重要保證。由于部分政府投資項目急于出效果，往往簡單、籠統(tǒng)地以簡化審批環(huán)節(jié)為前提，“特事特辦、急事急辦”，環(huán)節(jié)能減則減，時間能省就省，倉促上馬，忽視了前期工作的重要性，甚至出現(xiàn)了邊勘察、邊設計、邊施工的“三邊”工程，概算變更隨意性大，超支嚴重；有些業(yè)主違背建設規(guī)律片面要求工期，搞獻禮工程、應急工程，重所得，輕所費。為項目實施留下很大的隱患，出現(xiàn)種種問題，甚至出現(xiàn)質量事故，殊不知，欲速則不達。（四）設計和概算編制質量不高，約束激勵機制缺乏設計階段是目前政府投資項目建設實施過程中存在問題最多的環(huán)節(jié)之一。據(jù)有關資料顯示，設計階段對投資階段的影響程度占75%以上，而工程設計費用僅占工程投資的3-5%，可見工程造價控制的關鍵在于設計階段。而且目前對設計單位責任約束機制和激勵機制不健全，相關制度建設滯后，對設計和概算的編制質量有一定的影響。一是由于現(xiàn)行設計費按工程造價計取，造價高收費高。二是設計正常周期得不到保證,致使設計與概算的編制達不到規(guī)定深度。三是設計人員缺乏精心設計思想,片面追求產(chǎn)值,忽視質量。且為保險起見，加大安全系數(shù)，最終結果就是出現(xiàn)大量的“肥梁、胖柱、密鋼筋”現(xiàn)象。四是概算編制不規(guī)范，不按相關工程造價編制與審核的規(guī)定進行概算編制。再加上編制人員對工程概算定額不夠熟悉，定額套用、換算存在一定差錯，也不能按計算規(guī)則進行工程量的計算，冒高、漏算比較多，造成單位工程概算造價的不準確。有些項目只做靜態(tài)投資，沒有計算動態(tài)投資，對項目的投資計劃、資金籌措與運用、建設資金的借貸利息均無考慮。五是概預算人員素質不高,不注意技術經(jīng)濟合理性分析，對優(yōu)化設計和控制投資不能起到關鍵作用;部分設計人員缺乏責任心,甚至不講原則,在利益驅動下遷就各方面的不合理要求,人為壓低或抬高概算。還有些對施工技術方面的知識了解欠缺,經(jīng)驗不足,沒有考慮到難度施工系數(shù),往往造成概算漏項。六是設計單位對概算編制工作不夠重視，不能根據(jù)設計調整及時修改概算。如初步設計經(jīng)審查后，涉及初步設計內容的修改，一般設計院把初步設計提出的問題留到施工圖設計時來解決，造成初步設計概算不能反映真實情況。七是對設計單位在保障工程安全可靠和不降低功能的前提下，采用新工藝、新技術、新材料、新設備節(jié)約了工程造價，也沒有相應的激勵機制，故設計單位優(yōu)化設計方案的積極性不高，缺乏動力。同時，對設計單位漏項多、設計質量差、浪費投資等情況也沒有相應的處罰機制，設計單位優(yōu)化設計方案壓力不夠。（五）管理體制混亂、損失浪費嚴重目前麗水市政府投資項目除幾個常設國資營運機構負責建設外，基本由建設單位組建機構實施建設管理。一方面，這種體制下的項目法人的權利與責任不相統(tǒng)一，只享有權利，不承擔相應的責任風險，長期以來實行“建、管、用”三位一體的建設管理體制的慣性作用，很多部門認為爭取一個項目不容易，反正是政府出錢，使用單位能借機多搞一些未嘗不可；如果突破概算資金不夠，再向財政申請，退一步，即使財政不追加，單位再想辦法自籌解決。在項目實施過程中往往隨意擴大建設規(guī)模、增加建設內容、提高標準和變更設計造成投資增加突破概算，最終仍由政府承擔，責任風險實際上轉嫁給了政府。另一方面，這種由外行業(yè)主（主要指一次性業(yè)主）臨時組建的項目管理機構，人員素質參差不齊，許多人員不熟悉法定工程基本建設程序，甚至缺乏基本的工程建設知識。政府投資項目種類繁多，多屬大型工程，如公路、水庫、醫(yī)院、學校等，具有較強的專業(yè)性和綜合性，建設過程需要進行質量控制的環(huán)節(jié)很多，非專業(yè)部門管理工程質量難以保證。同時，由于每個項目都要“先搭臺，后唱戲”，各自組建一個項目管理班子，管理成本高。再一方面，不少項目沒有建立一套行之有效的項目造價控制責任制。有的項目在實施中不經(jīng)批準自行增加工程內容、擴大建設規(guī)模、提高建設標準,從而增加投資總額。施工階段,管理不善,造成質量問題,返工、浪費引起了投資增加。另外設計變更、施工簽證缺乏有效的約束,特別是重大設計變更和現(xiàn)場簽證,普遍存在著手續(xù)不完備和先斬后奏的問題,在既成事實后,才在調整概算中提交審批機關認可。（六）合同制定粗糙，管理執(zhí)行不力由項目行政主管部門或使用單位組建項目法人，沒有獨立資金及經(jīng)費來源，承擔不了相應責任風險，合同管理主體首先達不到要求。其次，臨時組建的項目法人，嚴重缺乏專業(yè)技術人才，項目管理能力和水平不高，訂立合同和合同管理能力差，達不到合同約束預期效果。以追求利潤為主的施工單位會充分利用這一弱點，在項目實施過程中不嚴格履行合同，隨意提出調整規(guī)模和標準的設計變更要求，以設計變更作為突破口，將合同變?yōu)殚_口合同，從而爭取到更大的利潤。再者，政府投資的許多項目中法人責任制、招投標制、監(jiān)理制、合同制執(zhí)行不力；“邊勘探、邊設計、邊施工”的情況屢禁不止，施工隊伍良莠不齊，“一級隊伍投標，二級隊伍進場，民工隊伍施工”的現(xiàn)象較普遍，監(jiān)理隊伍“外聘人員多，離退休人員多，無證人員多，現(xiàn)場服務人員少”；部分工程質量較差。最后，某些建設單位有關人員不熟悉監(jiān)理業(yè)務，不清楚自己的責任，一味的攬權不放，監(jiān)理業(yè)務很難開展。同時監(jiān)理單位由于市場競爭激烈，市場監(jiān)督管理相對滯后，導致無序競爭，進入門坎較低，監(jiān)理收費普遍低于標準費率，有些監(jiān)理單位也樂得逍遙自在，“監(jiān)而不理”現(xiàn)象時?？吹?，沒能起到監(jiān)理真正的作用。此外，現(xiàn)實情況中的人為因素和行政干預也導致項目難以嚴格履行合同。（七）各管理部門工作脫節(jié)經(jīng)批復的初步設計文件是建設項目實施階段的主要依據(jù)，批復中核定的建設內容、規(guī)模、標準、總投資概算等其他控制指標必須嚴格遵守，并據(jù)此對工程造價進行嚴格的控制，經(jīng)批復的概算作為總造價的最高限額，作為各部門辦理相關手續(xù)的依據(jù)。而在實際操作中，各管理部門相互之間的工作缺乏足夠的銜接，監(jiān)控的合力始終難以形成。項目審批部門在項目審批時，審查深度不夠，與專業(yè)部門聯(lián)系欠缺，批復的投資不能準確反映工程實際成本；施工圖審查時往往只注重技術、安全審查，對于施工圖預算是否超初步設計概算并不關注；項目招投標階段，工程招投標的標底價就已經(jīng)超過工程概算價，而招標文件備案部門照常備案，對此并不提出異議；有些建設項目工程還未完工已經(jīng)超概算，且未經(jīng)原審批部門同意調整概算，財政部門也繼續(xù)撥付工程款；有些項目決算審計中，審計部門把未經(jīng)原審批部門同意調整的設計變更也作為計價依據(jù)。（八）后評估缺失投資項目評估是投資項目建成投用后，對項目的目的、執(zhí)行過程、效益和影響所進行的全面和系統(tǒng)的分析，旨在從投資項目中吸取經(jīng)驗教訓，科學合理地進行決策，提高管理水平和投資效益。而目前的政府投資項目，基本處于“重建設、輕管理、少論證、無評估”的狀況。這一狀況在相當程度上影響了投資決策水平的提高、項目管理水平的提升，以及項目的事后控制和監(jiān)督作用的發(fā)揮。四、加強政府投資項目超概算的建議項目建設是一個漫長的過程，是一個動態(tài)的過程，投資也不可能是一成不變的，引起概算調整的因素是千變萬化的，超概算的原因也是多種多樣的，要減少政府投資項目超概算，需要各單位共同努力，形成合力，從項目的決策、程序、管理、制度執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)嚴格把關，方能真正減少政府投資項目超概算。以下主要從七個方面提出控制政府投資項目超概算的對策建議。（一）加強前期工作，提高決策的科學性政府投資項目大多是非營利的社會公益項目，關系國計民生，要重視項目決策的科學民主。項目決策嚴格遵循發(fā)展戰(zhàn)略指導，規(guī)劃先行，統(tǒng)籌安排，量力而行的原則。建立科學的決策程序和機制，規(guī)范決策行為，明確決策責任；實行集體決策，堅決防止個人或少數(shù)人說了算，對關系國計民生的重大項目要做到充分依靠專家參與，同時，建立聽證會制度，由政府投資項目主管部門主持，廣泛征求社會公眾和有關方面的意見，充分論證其必要性、可行性。加強對政府投資項目前期研究工作的力度，積極創(chuàng)造條件，引入競爭機制，提高前期研究的質量和深度，以前期工作扎實、項目成熟可行的，列入政府投資項目儲備庫。一個項目的成敗，關鍵是抓前期，而前期的關鍵是抓好可行性研究和初步設計。項目可行性研究的任務是根據(jù)國民經(jīng)濟長期規(guī)劃和地區(qū)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃的要求，對擬建項目進行投資方案規(guī)劃、工程技術論證、社會與經(jīng)濟效益預測和組織結構分析，經(jīng)過多方案的比較和評價，為項目決策提供可靠的依據(jù)和可行的建議。其主要目的在于為投資決策從技術經(jīng)濟多方面提供科學依據(jù)，以提高項目決策的成功率，提高投資效益?？尚行匝芯抗ぷ髯龅贸浞忠恍艽偈雇顿Y和效益形成良性的比例關系，避免產(chǎn)生投資多、見效少、浪費大的現(xiàn)象。在可行性研究階段，要加強投資決策的科學性、公正性和公開性，以科學的估算方法和可靠的數(shù)據(jù)資源進行方案論證和投資估算，從而得出客觀準確的投資概算，為控制建設項目的總投資打好基礎。從實踐上看，推行可行性研究確實是促進經(jīng)濟建設各部門、各地區(qū)、各企事業(yè)單位尊重客觀實際，按照經(jīng)濟規(guī)律辦事，提高投資經(jīng)濟效益的有效措施。政府投資的大型項目建議設計單位提前介入。委托編制的可研單位往往缺乏方案設計的專業(yè)人才，方案編制只是走走形式，沒有實質性內容，也沒有方案比較，估算編制較空泛，對后續(xù)設計的借鑒性不強。同時可研也是編制初步設計的依據(jù)。因此，設計單位提前介入，項目方案及估算的編制由設計單位負責，既深化了可研的編制深度，加強了對后續(xù)工作的指導力度，又避免了可研批復后，項目方案的多變造成的人力、物力、財力的巨大浪費和時間的延誤。初步設計是對建設項目作出基本技術決定和確定全部建設費用的設計，是保證項目進度、質量和節(jié)約投資的前提，是保證建設項目以最小的投資換取最佳經(jīng)濟效果的科學方法，對控制項目投資具有十分重要的意義。初步設計要嚴格按照國家對各行業(yè)工程設計文件編制深度規(guī)定和相關的專業(yè)規(guī)范文件進行編制，要根據(jù)設計任務書全面、正確的表達建設意圖；要遵循簡樸莊重、經(jīng)濟適用原則，同時兼顧美觀和地方特色，編制出高質量的、切合實際的設計。要嚴格按照國家定額和地方材料信息價實事求是編制工程概算，對其完整性、準確性以及資金的籌措和落實情況進行公正的評價。必須讓項目建設單位充分認識到項目前期工作的重要性，把可行性研究報告、初步設計等前期工作做深做細，對擬建項目的各建設方案從技術經(jīng)濟方面進行綜合評價，并在優(yōu)化建設方案的基礎上，編制高質量的投資估算、概算，實事求是，不留缺口、不漏算、不少算，使其在建設項目過程中真正起到控制項目總投資的作用。（二）嚴格基本建設程序，控制設計變更政府投資項目管理程序主要包括：編報和審批項目建議書；編報和審批可行性研究報告（按照規(guī)定可以不編報可行性研究報告除外）；編報和審批項目初步設計；組織項目竣工驗收；組織項目后評估?；窘ㄔO程序反映了建設工作所固有的客觀規(guī)律，科學地總結了建設工作的實踐經(jīng)驗，是各建設主體必須共同遵守的工作程序。嚴格按基本建設程序辦事，從微觀上講，可以杜絕“三超”現(xiàn)象的發(fā)生，提高政府投資效益。從宏觀上講，可以控制投資規(guī)模和建設標準，保障法律、法規(guī)的實施，維護政府投資的嚴肅性。完善工程變更的審批程序。建立健全設計變更審批制度，規(guī)范政府投資項目概算調整和工程變更管理。必須建立分級審批和先報批后實施的制度，項目必須在修改設計前報原審批部門批準后方可調整，修改后的項目概算應送財政評審中心或委托中介機構審核，尤其是重大設計變更、簽證，必須進行工程量及造價增減分析。（三）明確管理主體，逐步推行代建制目前的政府投資項目，一般都由管理單位或使用單位在負責實施，實行的是以“指揮部”、“基建辦”等“一次性業(yè)主”為運作載體的自建自管自用模式，作為實施單位，本身就有投資擴張的沖動，是超概算的真正受益者，因此要從根源上解決超概算問題，必須將使用單位和建設單位分開。政府投資項目的建設主體可仿照以下國際慣例設置：第一，由政府有關部門和受益的建設單位共同組建“業(yè)主”，仿照盈利項目的“項目法人責任制”，成為項目的“管理主體”。政府投資項目的業(yè)主主要承擔將項目實際支出控制在批準的“預算”范圍內的義務，否則就要受到嚴厲的責任追究和紀律處分的“硬約束”。第二，仿照香港特別行政區(qū)在政府內按工程類別設置工務管理部門，如建筑、路政、水務等部門，將政府投資項目分類交有關公務部門管理。這些工務部門類似我國的“業(yè)主”，對項目實施全過程負責，建成后交建設單位使用，實施同上的投資控制硬約束。目前麗水市已在水利、市政建設設置專門管理部門，建議增設房建類管理部門，可以把教育、衛(wèi)生、安居房等房屋建設的項目統(tǒng)統(tǒng)納入管理。第三，對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行代建制，即通過招標等方式，擇選專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資，質量和工期，竣工驗收后移交使用單位。通過逐步推行政府投資項目代建制的管理模式，實現(xiàn)政府投資項目專業(yè)化建設管理，并最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。同時對項目代建單位實行嚴格的投資額包干制及獎懲制，扭轉臨時建設單位人員專業(yè)水平低、投資控制責任心不強的局面。目前，麗水市已有完工遂昌縣體育中心主體工程、在建的有市文化藝術中心項目、遂昌縣檢察院技偵綜合樓項目均實行代建制。（四）強化階段管理，有效控制投資1、加強對業(yè)主的管理。業(yè)主不僅是政府投資項目的管理的主體，而且是所有合同的締造者，要有效的控制投資，關鍵對業(yè)主的管理，實行責任追究和約束激勵機制，對項目管理混亂、隨意變更合同、未經(jīng)批準擅自超規(guī)模、超標準、超概算的建設單位，要給予通報批評；情節(jié)嚴重的，還要在媒體上曝光；違反法律、法規(guī)的，轉有關部門處理。項目業(yè)主在實施過程中能積極主動采用新機制、推廣新技術、優(yōu)化設計方案、合理節(jié)約投資，應給予通報表揚，且根據(jù)工程投資的結余額度給予適當?shù)莫剟睢?、加強設計階段的管理。一是大力推行設計招標，引進競爭機制，迫使競爭者對建設項目的規(guī)模、功能布局、工藝流程、設備選型、投資控制等作全面地分析比較，重視建設項目的投資效果。二是推行限額設計實行節(jié)獎超罰。按照估算控制概算、概算控制決算的原則進行層層分解，限額控制設計，嚴格控制不合理變更，保證總投資額不被突破。在強調限額設計的同時，運用價值工程的原理，使功能和成本處于最佳配置。項目建設單位與設計單位簽訂的設計承包合同中必須明確雙方的權利和義務，對設計造成的工程浪費、工期延誤及超出投資限額的損失，要追究設計單位責任，進行賠償；對科學合理、經(jīng)濟適用的設計方案，按限額造價與設計造價進行比較，節(jié)省部分按比例給予設計單位獎勵。三是推廣設計監(jiān)理。通過設計監(jiān)理打破設計單位自我控制的單一局面，可對設計工作的全過程及設計成果進行監(jiān)督和控制，不斷提出深化和優(yōu)化設計的建議，使得工程設計在“質”層面上達到業(yè)主的要求。四是推廣標準化設計。按照國家或省、市、自治區(qū)批準的建筑、結構或構件等整套標準技術文件、圖紙進行設計，提高設計速度，縮短設計周期，促進建筑業(yè)工業(yè)化水平和標準化水平發(fā)展。五是推行單位技術指標法。分行業(yè)委托造價管理機構定期編制估算、概算單位技術指標，每兩個月根據(jù)實際情況進行適當?shù)男拚?。設計單位在編制項目估算、概算時可以借鑒采用；中介機構在評估項目估算、概算時可以作為參考，進行對比分析；也可以作為項目審批部門進行估算、概算批復的參考依據(jù)。3、強化招投標管理。政府投資項目從方案設計開始，勘察、監(jiān)理、施工、材料設備采購各個環(huán)節(jié)必須百分之百面向全社會公開招標。建設項目招標信息必須在規(guī)定的報紙及網(wǎng)站上公布，準入條件、工程進展、資金撥付等信息也應及時在網(wǎng)上公開。招標必須嚴格按照初步設計的批準內容進行，標底價（指導價）編制必須控制在批準的概算之內，凡超過的必須由項目審批主管部門批準。同時要提高標底的編制質量，保證標底價與決算價的銜接。所有參與投標的企業(yè)，必須簽訂人員、設備承諾書，施工中所承諾的人員、設備必須到位，否則給予嚴厲的經(jīng)濟處罰直至取消中標承包資格。加強招投標的監(jiān)管力度，克服在招標投標中各種不正當行為，發(fā)現(xiàn)問題，必須嚴肅查處。4、完善監(jiān)理制度。監(jiān)理單位依照法律法規(guī)、有關技術標準、設計文件和建筑工程承包合同，對項目實施監(jiān)督。對項目實施過程中，擅自提高建設標準、擴大建設規(guī)模、改變建設方案的行為，監(jiān)理單位要及時制止或上報有關主管部門。對于不履行監(jiān)理職能的單位，視情況給予勸戒或限制其承擔政府投資項目的監(jiān)理任務，并建議有關資質管理部門給予相應處罰。5、加強中介機構管理。對中介機構提供的設計、預算、決算等咨詢成果加強監(jiān)管和約束。引入比較評審制度、二次復審制度和造價控制懲罰機制，即將同一個項目委托兩家及以上的評估單位進行評審，評審結構進行比較，或將第一次咨詢評估結果再委托其他評估機構進行復審，通過比較或復審檢查，對服務質量不達標的中介機構，不僅要部分或全部扣除服務費，而且要給予降低其業(yè)務考核成績的處罰，對于嚴重不負責任或工作質量很差的中介機構，禁止其承擔本市范圍內的政府投資項目建設任務等。把中介機構的收入乃至生存與其提供的服務質量連在一起，繃緊“不干沒業(yè)績，干了有風險”這根弦，促使他們不斷加強自身修養(yǎng)，提高服務質量。6、建立后評價制度。