2鄭嫻-調(diào)研報告.doc

華鎣市征地拆遷矛盾糾紛預(yù)防化解的調(diào)研報告2013級社會學(xué) 鄭嫻摘要：城市規(guī)模的擴(kuò)大、舊城改造的加快以及城市規(guī)劃的改變帶來征地拆遷規(guī)模的擴(kuò)大和步伐的加快，從源頭上預(yù)防和化解征地拆遷過程中的矛盾糾紛是勢在必行的。征地拆遷矛盾糾紛主要有信訪、個體阻撓、群體對抗。矛盾糾紛產(chǎn)生的主要原因有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在缺陷、失地農(nóng)民的生活保障和社會保障得不到落實(shí)、建設(shè)施工單位工作不當(dāng)、政府部門干部工作的原因、政策調(diào)整后出現(xiàn)新的矛盾、極個別群眾要求過高、缺乏有效的糾紛調(diào)處機(jī)制這七個方面。征地拆遷中產(chǎn)生矛盾糾紛不可避免，只要我們直面矛盾糾紛、把握原則、多措并舉，絕大多數(shù)矛盾糾紛都能得到妥善化解。關(guān)鍵詞：征地拆遷 矛盾糾紛 預(yù)防化解華鎣市位于四川省東部，省轄市，由廣安市代管，其區(qū)位獨(dú)特，交通發(fā)達(dá)，是四川以東進(jìn)出重慶的門戶，已被納入到成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)，同時市委市政府又提出華鎣市要融入重慶“一小時經(jīng)濟(jì)圈”，再造一座“新城”的戰(zhàn)略,使之成為西部資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展示范區(qū)、廣渝合作示范區(qū)和統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)。華鎣市城市化進(jìn)程逐步加速，新城區(qū)面貌日新月異，工業(yè)園區(qū)建設(shè)突飛猛進(jìn)，交通等基礎(chǔ)設(shè)施日臻完善。廣華工業(yè)核心區(qū)、慶華溪口機(jī)械加工專業(yè)園、高興農(nóng)產(chǎn)品加工及物流專業(yè)園和天池、祿市新型建材專業(yè)園逐成規(guī)模。鎣峰水泥、川鐵水泥、凱達(dá)電機(jī)、華凱農(nóng)機(jī)紛紛入駐我市。城市規(guī)模的擴(kuò)大、舊城改造的加快以及城市規(guī)劃的改變帶來征地拆遷規(guī)模的擴(kuò)大和步伐的加快。大量在征地拆遷中形成的問題得不到及時有效的解決引發(fā)的矛盾和糾紛，失地農(nóng)民上訪時有發(fā)生。為了準(zhǔn)確了解建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷和失地農(nóng)民安置工作的實(shí)際情況，從源頭上預(yù)防和化解征地拆遷過程中的矛盾糾紛，保障群眾的合法權(quán)益，促進(jìn)城市化的順利進(jìn)行。在“攻堅(jiān)破難”集中專項(xiàng)行動中，筆者就如何預(yù)防化解征地拆遷矛盾糾紛開展專題調(diào)研，采取與從事征地拆遷一線工作人員、信訪干部和人民調(diào)解員座談，并結(jié)合一些典型案例進(jìn)行分析的方式，在綜合分析研究之后形成本調(diào)研報告以供參考。一、征地拆遷的基本情況和由此產(chǎn)生矛盾糾紛的主要表現(xiàn)形式（一）基本情況2006年至2011年底，已征地10233畝，拆遷2103戶，房屋面積511397萬平方米，已發(fā)放安置補(bǔ)償款2.01億元。（二）表現(xiàn)形式在征地拆遷過程中，不斷有矛盾糾紛產(chǎn)生，絕大多數(shù)都能及時化解，但由于政策因素，宣傳引導(dǎo)不到位，個別群眾的期望值過高，一些政策規(guī)定不能涵蓋的特殊情況和歷史遺留問題等原因，致使個別矛盾糾紛不能及時化解，甚至久拖不決。從調(diào)研的情況來看，征地拆遷矛盾糾紛主要有以下三種表現(xiàn)形式。1、信訪。個別群眾為了達(dá)到自己的目的，向各級領(lǐng)導(dǎo)或各級政府及其部門寫信、發(fā)電子郵件或到各級政府及其部門上訪等形式表達(dá)訴求、集體上訪、重復(fù)上訪、越級上訪。2、個體阻撓。個別群眾因?yàn)樵谡鞯夭疬w補(bǔ)償安置上沒有達(dá)到自己的要求，就采取阻撓施工、拒不搬遷，甚至激烈對抗的方式來阻撓征地拆遷工作，致使征地拆遷及項(xiàng)目建設(shè)無法正常開展。3、群體對抗。在征地拆遷過程中，群眾因?qū)φ卟粷M，聚眾抗拒拆遷，破壞施工，甚至圍攻毆打工作人員和施工人員。這種現(xiàn)象在城區(qū)拆遷和整治違法建筑中時有發(fā)生。二、征地拆遷矛盾糾紛產(chǎn)生的主要原因（一）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在缺陷。1、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。由于當(dāng)時政策等原因，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未能依據(jù)房地產(chǎn)市場發(fā)展情況及時調(diào)整，拆遷補(bǔ)償價與市場房價差距較大。按照土地管理法的規(guī)定，我市現(xiàn)在土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按最高限計(jì)算，即該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍，但群眾仍然反映近年來市場物價暴漲，與市場經(jīng)濟(jì)條件下土地的收益相比差距較大。在征地工作中，被征地農(nóng)民往往以發(fā)達(dá)地區(qū)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和政府招拍掛出讓土地的價格來衡量當(dāng)?shù)卣鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低，期望高，愿望強(qiáng)，普遍認(rèn)為現(xiàn)行土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)偏低，不認(rèn)可，要求提高征地補(bǔ)償費(fèi)用。同時，征地拆遷的安置及補(bǔ)償費(fèi)是否及時到位也是產(chǎn)生征地拆遷矛盾糾紛的重要原因。2、房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化。如同檔次房屋的修建時間不一致，有的房屋剛修好裝修完不久就要被拆遷，而補(bǔ)償價格不以新舊論價，統(tǒng)一一個標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致有些新建住房被拆遷后損失較大；又如房屋所在的位置不同，有的房屋處于交通便利的地方，產(chǎn)生的價值就高，反之，較低，而補(bǔ)償價格一個標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致糾紛。3、房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距過大。補(bǔ)償政策在不同片區(qū)存在不同標(biāo)準(zhǔn)，由于區(qū)域、時間、項(xiàng)目性質(zhì)等原因而產(chǎn)生補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致，國有土地房屋征收補(bǔ)償與集體土地房屋拆遷補(bǔ)償利益差距較大，少則幾倍，多則10倍以上；鎣城規(guī)劃建成區(qū)內(nèi)還房安置與城市規(guī)劃區(qū)外征地拆遷補(bǔ)償利益差距較大，至少相差3-5倍。過大的利益差距導(dǎo)致被拆遷戶產(chǎn)生“攀比”心理，心存不滿，以此上訪。（二）失地農(nóng)民的建房安置、后續(xù)發(fā)展、建房用地、生活出路和社會保障問題。被征地區(qū)域農(nóng)民大多身處市郊，謀生手段較多，但文化程度相對較低，務(wù)工技能較差。面對既得利益的喪失，很擔(dān)心失地后的生活。每次開展征地工作，相當(dāng)部分群眾提出失地農(nóng)民今后的生存、發(fā)展、建房問題，其妥善解決是征收土地的先決條件，這是我們征地工作中面對的首要問題，也是必須考慮的一大實(shí)際問題。雖然現(xiàn)在補(bǔ)償款都能及時到位，有了保障，但安置房建設(shè)仍然滯后，不能及時建好，有的拖幾年，有的建好后不能及時辦理權(quán)屬證，都在一定程度上引發(fā)群眾對不滿情緒。（三）建設(shè)施工單位引發(fā)的糾紛。少數(shù)建設(shè)施工單位操之過急，工作方法簡單粗暴。征地拆遷涉及農(nóng)民（居民）的切身利益和今后生存的大事，必須事先做好工作?？捎械纳贁?shù)施工的單位以建設(shè)工期緊張等為理由，在施工不進(jìn)行必要的公示公告和深入細(xì)致的工作之前，就開始進(jìn)場作業(yè)施工，從而與拆遷對象形成了嚴(yán)重對立，處理不當(dāng)，處于弱勢地位的農(nóng)民（居民）就會上訪，就會告狀，不僅拆遷搞不成，還極易釀成群體事件，影響社會的穩(wěn)定。（四）政府部門和干部工作原因。在征地拆遷過程中由于我們政府部門干部工作原因而引發(fā)的矛盾糾紛十分普遍。主要表現(xiàn)在：一是政府部門工作的失誤。土地、規(guī)劃、房產(chǎn)等部門在土地房產(chǎn)登記發(fā)證中存在差錯，管理中出現(xiàn)失職，作為歷史遺留問題，在征地拆遷中暴露出來；征地拆遷中相鄰地塊、相同地段的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一樣；征地拆遷中政策、規(guī)章、做法公開程度不夠，補(bǔ)償?shù)怯浗Y(jié)果不予以公示，侵犯了群眾的知情權(quán)，引發(fā)群眾上訪，而且多為群體性上訪；有的地方拆遷安置措施不當(dāng)，補(bǔ)償?shù)陌仓梅窟t遲不能提供，有的雖然提供，但存在質(zhì)量問題。二是干部工作原因。絕大多數(shù)征地拆遷工作人員對相關(guān)政策非常熟悉，但不少干部由于自身素質(zhì)的關(guān)系對征地拆遷相關(guān)政策了解得不夠全面、深入更無法對群眾徹底解釋清楚，出現(xiàn)過個別干部因政策解釋有誤而導(dǎo)致群眾工作難做的情況。在征地拆遷前期工作中由于沒有及時加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，沒有營造良好的輿論氛圍，許多群眾對涉及自身切身利益的補(bǔ)償政策、安置政策、社保政策不了解，甚至道聽途說，拿外地、外省發(fā)達(dá)地區(qū)的政策來進(jìn)行比較，認(rèn)為我們執(zhí)行的政策存在諸多不合理，不理解、不配合、不支持征地拆遷工作，甚至提出許多政策規(guī)定的不能達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)來抗拒拆遷。此外，少數(shù)干部責(zé)任心不強(qiáng)，作風(fēng)不實(shí)，工作方法簡單粗暴，不做認(rèn)真的調(diào)查研究，不認(rèn)真落實(shí)矛盾調(diào)處的各項(xiàng)措施，對矛盾隱患視而不見，導(dǎo)致有的群體性突發(fā)事件沒有在第一時間處理；還有個別干部沒有守住底線，在征地拆遷過程中與拆遷戶勾結(jié)，采取虛報瞞報等方式來謀取不正當(dāng)利益，等等。所有這些問題都是引發(fā)、激化矛盾的重要誘因。（五）政策調(diào)整后出現(xiàn)新的矛盾。省政府2008年制定新的關(guān)于征地拆遷的政策，我市于去年開始施行。施行中出現(xiàn)一些新的矛盾：一是以前滿18周歲的養(yǎng)老保險全買，現(xiàn)在滿16周歲的分段買，至43周歲1-14年年齡段勞動力繳納養(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，年齡越小享受待遇越低，群眾接受困難。二是原來以房還房，現(xiàn)在以人還房，且2人以下按2人計(jì)算，造成突擊分戶問題嚴(yán)重，矛盾比較突出。三是原來沒有醫(yī)療保險，現(xiàn)在有醫(yī)療保險。這本是政府的惠民措施，是好事，但引發(fā)部分老拆遷戶的爭利情緒，要求補(bǔ)辦。（六）極個別群眾要求過高，強(qiáng)行索要。我市就曾有拆遷老上訪戶揚(yáng)言沒錢用就找政府要，不給就鬧，鬧就有錢用。部分群眾受利益驅(qū)動，鎣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法搶搭搶建十分嚴(yán)重，違章建筑和合法建筑認(rèn)定十分棘手，導(dǎo)致征地拆遷工作開展相當(dāng)艱難。（七）缺乏有效的糾紛調(diào)處機(jī)制。從近幾年的征地糾紛看，征地拆遷矛盾還表現(xiàn)在部分地方政府不按照法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償拖欠、截留、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)等。問題出現(xiàn)后，走司法程序繁瑣而不愿走，加之缺乏有效的糾紛調(diào)處機(jī)制，老百姓的權(quán)利得不到有效的保障，故通過信訪等途徑來要求處理。但在處理征地糾紛過程中市、縣政府考慮較多的是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府利益問題，希望被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民能夠犧牲個人利益，支持國家建設(shè)，因此被征地農(nóng)民提出的有關(guān)依法追加征地補(bǔ)償費(fèi)的問題往往得不到及時有效的解決，重復(fù)訪、群體訪、越級訪、阻止施工等現(xiàn)象不斷發(fā)生。三、預(yù)防化解征地拆遷矛盾糾紛的對策和建議征地拆遷中產(chǎn)生矛盾糾紛不可避免，只要我們直面矛盾糾紛、把握原則、多措并舉，絕大多數(shù)矛盾糾紛都能得到妥善化解。在今后的征地拆遷工作中我們更應(yīng)在預(yù)防上下功夫，以強(qiáng)化群眾思想教育為主導(dǎo)，協(xié)調(diào)理順部門聯(lián)合執(zhí)法為支撐，堅(jiān)持分工與協(xié)作、責(zé)任與任務(wù)相統(tǒng)一的原則，實(shí)行一級抓一級、一級對一級負(fù)責(zé)的工作機(jī)制，逐級逐部門逐層次的落實(shí)工作責(zé)任，整合工作力量，突出工作重點(diǎn)，突破工作難題，努力達(dá)到征地拆遷秩序更加規(guī)范，征地拆遷群眾更加理性，征地拆遷環(huán)境更加和諧的目標(biāo)。積極探索“風(fēng)險評估先行、防范化解聯(lián)動、建設(shè)與調(diào)解并進(jìn)、發(fā)展與穩(wěn)定統(tǒng)籌”的工作模式；采取“項(xiàng)目選址與征地拆遷同步考慮、園區(qū)規(guī)劃與被征地農(nóng)民安置同步考慮、產(chǎn)業(yè)布局與促進(jìn)就業(yè)同步考慮、城鎮(zhèn)化推進(jìn)與社會保障接續(xù)同步考慮”的工作措施；實(shí)現(xiàn)“項(xiàng)目要推進(jìn)、風(fēng)險要防范、矛盾要解決、群眾得實(shí)惠”的工作目標(biāo)。為此，提出如下對策和建議：（一）探索完善多元化補(bǔ)償安置辦法。要預(yù)防化解征地拆遷矛盾糾紛關(guān)鍵在于完善補(bǔ)償安置制度。首先要把征地補(bǔ)償和對被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)安置區(qū)別開來。補(bǔ)償是對土地及相關(guān)財產(chǎn)進(jìn)行的損失賠付；安置是按照社會公平原則由國家對被征地農(nóng)民進(jìn)行的失地救助和長遠(yuǎn)生活保障。將兩者區(qū)別開來，短期看最直接的好處是可以避免被征地農(nóng)民過多地在補(bǔ)償數(shù)額上提出爭議，長遠(yuǎn)看也可以培養(yǎng)被征地農(nóng)民的自身發(fā)展能力，穩(wěn)步提高生活水平，促進(jìn)社會和諧。同時應(yīng)本著以人為本，建立和諧社會與保證社會穩(wěn)定為原則，在對當(dāng)?shù)氐膶?shí)際現(xiàn)狀、群眾的愿望等進(jìn)行深入的摸底調(diào)查，在準(zhǔn)確掌握情況的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家的相關(guān)法律，結(jié)合當(dāng)?shù)氐恼鞯夭疬w標(biāo)準(zhǔn)，借鑒外地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索制定切合當(dāng)?shù)貙?shí)際的多元化補(bǔ)償安置辦法，不僅僅解決一次性的補(bǔ)償費(fèi)用，而且要配套解決農(nóng)民的就業(yè)、生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等長遠(yuǎn)利益問題，讓他們享受與城市居民同等的市民待遇。有條件的地方，可以將征收的土地留出一部分作為農(nóng)民安置就業(yè)的發(fā)展用地，甚至把最好的地段留給征拆戶和失地農(nóng)民建安置區(qū)，而不是用于商業(yè)開發(fā)，確保被征地拆遷的農(nóng)民“失地不失利，失地不失業(yè)，失地不失居，失地不失醫(yī)，失地不失教”，讓失地農(nóng)民感受和體會到政策的優(yōu)越性。（二）依法規(guī)范操作，提高征地工作透明度，做好矛盾糾紛對源頭預(yù)防。征地拆遷工作政策性很強(qiáng)又很敏感，稍有不慎，就會引發(fā)糾紛與矛盾，所以必須嚴(yán)格按照國家有關(guān)法律法規(guī)、政策和程序辦事。要做好“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”，充分考慮群眾對實(shí)施項(xiàng)目的接受程度，對補(bǔ)償安置對滿意程度，可能出現(xiàn)的矛盾糾紛等因素。同時在實(shí)施過程中，在征地調(diào)查和征地補(bǔ)償時，深入村組戶，實(shí)地調(diào)查確保公平、公正。按照征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低的原則，依法編制征地方案和補(bǔ)償安置方案。征地事項(xiàng)批準(zhǔn)后，做到“兩公告一登記”，將征用土地方案、征地補(bǔ)償安置方案進(jìn)行張?zhí)?，國土資源管理部門及時組織聽證，對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或安置途徑有爭議的，按照法律規(guī)定做好協(xié)調(diào)和裁決工作。建議征地全過程拍照、攝像，并將影像資料存入檔案，以備后用。各級黨委政府要高度重視征地拆遷工作，將其擺上重要議事日程，作為一項(xiàng)政治任務(wù)抓緊抓實(shí)抓好。實(shí)行目標(biāo)管理，建立責(zé)任追究制和部門聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，相互配合，及時溝通，迅速地處理征地拆遷過程中出現(xiàn)的問題。（三）加大征地拆遷政策的宣傳培訓(xùn)力度。一是在征地拆遷之前要召開農(nóng)戶動員大會，發(fā)布征地公告，向被拆遷村組和拆遷戶宣傳建設(shè)項(xiàng)目的重要性和對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的意義及有關(guān)法律法規(guī)與政策；二是組織征地拆遷范圍內(nèi)的村、組黨員和干部進(jìn)行法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，以發(fā)揮他們的幅射與帶頭作用，教育和提高全體被拆遷安置群眾的政策法律素質(zhì)；三是采用多種形式搞好宣傳，重點(diǎn)宣傳征地拆遷補(bǔ)償與安置的政策、標(biāo)準(zhǔn)、好處、操作程序，及時按規(guī)定公示、公告，全部公示、公告內(nèi)容，有利于消除被征地拆遷對象對拆遷的顧慮和疑惑；四是相關(guān)工作人員要在學(xué)習(xí)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上深入征地拆遷對象家中廣交朋友，并一戶一戶面對面耐心細(xì)致地做群眾的思想工作，進(jìn)行感情溝通和釋疑解惑，多站在拆遷戶的角度思考問題，及時了解和幫助解決群眾的實(shí)際困難，平衡好國家和拆遷戶的利益，將補(bǔ)償安置政策按時落實(shí)到位。五是加強(qiáng)對建設(shè)施工單位管理與培訓(xùn)工作。出臺相應(yīng)的獎罰措施，在條件不成熟不要急于建設(shè)，盲目施工，對于重大問題要及時匯報聯(lián)系，防止發(fā)生不應(yīng)有的事件。六是加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，重視媒體的宣傳報道。（四）妥善靈活處理征地拆遷工作中的歷史遺留或其他問題。在處理征地拆遷遺留問題之前，要進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查摸底，對問題的各個方面、各個環(huán)節(jié)進(jìn)行全面考慮，以贏得工作的主動權(quán)。針對歷史遺留問題的不同情況，制定方案，落實(shí)措施，實(shí)行目標(biāo)管理，突出重點(diǎn)，包干負(fù)責(zé)，獎罰兌現(xiàn)。對于部分拆遷群眾提出的合理要求，要在政策上適當(dāng)傾斜。此外，要保持拆遷安置工作的延續(xù)性，切實(shí)落實(shí)對被拆遷群眾的承諾，勤政為民，真正做好被拆遷群眾的“公仆”。 在處理失地農(nóng)民社會保障問題方面，筆者建議：1、對不滿16周歲的被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員全部納入醫(yī)療保險范圍，同時提高發(fā)放一次性生活補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。2、16周歲以上被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員繳納養(yǎng)老保險費(fèi)應(yīng)統(tǒng)一一個標(biāo)準(zhǔn)，即政府批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案之日上年度全省在崗職工平均工資的60%，繳費(fèi)比例為20%。（五）探索完善化解征地糾紛裁決機(jī)制和聯(lián)動機(jī)制。糾紛在社會生活中是在所難免的，發(fā)生了糾紛并不可怕，關(guān)鍵在于我們