68PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制程序與規(guī)范要求內(nèi)容

1、PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制程序及規(guī)要求PPP項(xiàng)目實(shí)施方案是發(fā)改系統(tǒng)參與PPP的一個(gè)十分重要的環(huán)節(jié)， 而且對PPP項(xiàng)目來說，實(shí)施方案也是整個(gè)PPP項(xiàng)目的靈魂。所以，今天的主題就是 PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的編制。首先說一下 PPP的操作流程。方案研究論證階段：一是項(xiàng)目主管部門根據(jù)需求提出，什么樣的項(xiàng)目適合做PPP，什么樣的項(xiàng)目不適合做PPP，我覺得適合不適合要看項(xiàng)目的需求，也就是說我這個(gè)地方的建設(shè)為了百姓的生活， 或者為了改革城市環(huán)境， 有這樣一個(gè)項(xiàng)目，首先是項(xiàng)目的提出。二是項(xiàng)目可行性初步論證。按照可以做 PPP的基本原則來判斷能否做PPP?；驹瓌t是什么？各有各的說法，最早的可能說看這個(gè)項(xiàng)目是否有穩(wěn)定的

2、現(xiàn)金流，有沒有穩(wěn)一定的營運(yùn)能力等等，但實(shí)際上這個(gè)觀念不一定正確。這個(gè)指標(biāo)更適合優(yōu)選，比如有很多項(xiàng)目，那么哪個(gè)項(xiàng)目更適合，可能站在投資人的角度，他會(huì)更喜歡有現(xiàn)金流的項(xiàng)目，但是站在政府的角度不見得。我們的觀點(diǎn)是這個(gè)項(xiàng)目是否適合做PPP，要看這個(gè)項(xiàng)目實(shí)施PPP后能否帶來額外的效益，實(shí)際就是VFM值的大小。什么是VFM值真要去算這個(gè)數(shù)是不太可行的，理論上可以算，但實(shí)際上，由傳統(tǒng)方式建設(shè)和采用PPP模式建設(shè)，建設(shè)期需要的投入不一樣，同樣一個(gè)項(xiàng)目，政府花錢和私人老板花錢，需要的投資額是不一樣的，具體差別是多少很難算得出來。在運(yùn)營階段，由社會(huì)投資來運(yùn)營或由傳統(tǒng)的事業(yè)單位來運(yùn)營，運(yùn)營成本也會(huì)不一樣，具體相差多

3、少同樣不好算。所以說定量是不好判斷的，基于我們目前市場所掌握的信息，通過定性的判斷，也就是說是否適合做PPP，如果能判斷項(xiàng)目有足夠的社會(huì)資源，而且社會(huì)資源做這個(gè)項(xiàng)目能夠節(jié)省建設(shè)成本和運(yùn)營成本，甚至能夠更促進(jìn)社會(huì)資本方發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢和管理優(yōu)勢，那么這個(gè)項(xiàng)目就可以做PPP，不論其是否有直接收益。當(dāng)然，有個(gè)大前提，這個(gè)項(xiàng)目一定是公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。三是實(shí)施方案研究。這是最大最重要的環(huán)節(jié)，在這里要研究清楚整個(gè)項(xiàng)目的投融資模式、項(xiàng)目價(jià)格模式、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案、建設(shè)監(jiān)管方案、運(yùn)營服務(wù)監(jiān)管方案、項(xiàng)目退出機(jī)制、選擇投資人方式，這些是我們要研究的核心容。四是實(shí)施方案編制。以前叫預(yù)可研，但容易與一般建設(shè)項(xiàng)目

4、管理程序中的預(yù)可研發(fā)生混淆，所以在PPP流程中我們叫它實(shí)施方案。PPP項(xiàng)目操作的流程與傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理流程不是沖突的，而是互補(bǔ)的。對于項(xiàng)目管理我國有一套成熟的體系，并不因?yàn)槭荘PP項(xiàng)目就可以有特殊待遇，就可以不按國家項(xiàng)目管理規(guī)則走，不是這個(gè)概念。一定要按傳統(tǒng)的規(guī)則，該做可研的做可研，該做初步設(shè)計(jì)的做初步設(shè)計(jì)，這套程序是要的，只不過因?yàn)槲覀円?PPP，要處理地方政府和社會(huì)投資人的一些關(guān)系，所以要增加一個(gè) PPP實(shí)施方案的過程。五是實(shí)施方案審批。審批主體嚴(yán)格來說是地方政府，但在實(shí)際操作過程中都是由發(fā)改會(huì)同財(cái)政、稅務(wù)、環(huán)保等部門共同對實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)審后報(bào)市政府批準(zhǔn)。社會(huì)投資方選擇階段：一是要制定招商

5、方案，根據(jù)實(shí)施方案編制的原則確定招商條件、合同文件等。二是發(fā)布招商公告。按照財(cái)政 215 號(hào)文件，要發(fā)布資本預(yù)審公告，主要的目的是向社會(huì)公開這個(gè)項(xiàng)目要做 PPP了，讓感興趣的社會(huì)投資人都來報(bào)名，這就是公告的目的。三是確定社會(huì)投資方。通過公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、單一來源采購、競爭性磋商等方式確定社會(huì)投資人。四是第一次簽約。確定社會(huì)投資人后就簽約，簽約通常有兩次，第一次市政府主管部門和投資人簽，因?yàn)檫@個(gè)時(shí)候項(xiàng)目公司還沒有成立。五是第二次簽約。等到投資人項(xiàng)目公司成立以后，政府和社會(huì)項(xiàng)目公司就進(jìn)行第二次簽約。簽約方式有好多種，不見得非得分兩次簽，也可以單次，第一次簽約時(shí)給項(xiàng)目公司留下位置，待項(xiàng)

6、目公司成立再來補(bǔ)簽，這也是可以的。還有一種方法是政府主管部門和投資人簽了投資協(xié)議，投資協(xié)議里明確了投資人的責(zé)任事項(xiàng)，把政府和項(xiàng)目公司的PPP協(xié)議作為投資協(xié)議的附件，這些都是沒有問題的，只要合同體系把所有的責(zé)權(quán)利規(guī)定清楚，怎么簽問題都不大。實(shí)施方案的重要性：實(shí)施方案體現(xiàn) PPP項(xiàng)目的核心條件，是政府審批決策的依據(jù)，也是 PPP合作關(guān)系展開的基石。實(shí)施方案的容：按照財(cái)政 113 號(hào)文件規(guī)定，實(shí)施方案包括項(xiàng)目概況、風(fēng)險(xiǎn)分配、運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)和采購方式等容。發(fā)改部門也有一些對實(shí)施方案容的規(guī)定，但是小異，沒有區(qū)別。目前來看，僅僅有一點(diǎn)不一致，就是在于政府融資平臺(tái)是否可以代表政府來實(shí)

7、施 PPP 項(xiàng)目這點(diǎn)，在發(fā)改文件里是可以的。我們在編制 2724 號(hào)文件時(shí)討論過，到底平臺(tái)作為一個(gè)企業(yè)能否代表政府，當(dāng)時(shí)有不同的聲音，討論的結(jié)果是結(jié)合中國國情，有些地方政府的融資平臺(tái)近幾年積累了大量人才和管理經(jīng)驗(yàn)，所以某種程度上政府往往離不開他們來操作項(xiàng)目，包括的京投，市的軌道交通項(xiàng)目是京投作為政府代表在操辦 PPP的事情，這沒有問題，只要京投得到了政府方授權(quán)。目前只有這一點(diǎn)是發(fā)改和財(cái)政的文件有不同看法，其他基本是一致的。下面具體來看實(shí)施方案的容。一、項(xiàng)目概況項(xiàng)目概況一定要說清楚兩個(gè)方面的容，一方面是常見的規(guī)劃、立項(xiàng)，在一般項(xiàng)目中基本都涉及到；第二方面是項(xiàng)目的建設(shè)圍和服務(wù)目標(biāo)，這是作為 PPP

8、實(shí)施方案必須說明的容。二、風(fēng)險(xiǎn)分配實(shí)際上整個(gè) PPP項(xiàng)目操作是否成功， 要看是否有合理的風(fēng)險(xiǎn)分配體系，在政企雙方都覺得風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，我能夠獲得一定的收益，那么這個(gè)事情就可能成功。風(fēng)險(xiǎn)分配一般分兩個(gè)階段來做，一是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別；二是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別PPP風(fēng)險(xiǎn)來自四個(gè)層面：政府層面、市場層面、項(xiàng)目層面和不可抗力。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)是任何項(xiàng)目都可能會(huì)遇到的，而且它的風(fēng)險(xiǎn)分配有自然規(guī)律，也就是說大家比較認(rèn)可的規(guī)律，通常在發(fā)生不可抗力事件時(shí)，雙方各自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，各自承擔(dān)相應(yīng)的損失，各自了不承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任，所以后面就不贅述了，重點(diǎn)講前三項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。1. 政府層面的風(fēng)險(xiǎn)這是投資方比較在意和擔(dān)心的。一

9、是政府干預(yù)。投資人來了，他希望有自己決策的空間，特別是在項(xiàng)目的關(guān)鍵技術(shù)、設(shè)備選型等環(huán)節(jié)。我曾經(jīng)經(jīng)歷過一件事，一個(gè)縣的污水處理廠，當(dāng)時(shí)是由縣建設(shè)局來操辦的 BOT項(xiàng)目，都已經(jīng)簽約了，這個(gè)建設(shè)局局長打問我，說他們現(xiàn)在開始買設(shè)備了， 在設(shè)備選型階段我要不要跟著去，要不要發(fā)表建議。我跟他講，你不要去管，在你的干預(yù)下，買下來的設(shè)備如果好固然沒問題，如果不好，將來處理處理污水不達(dá)標(biāo)算誰的責(zé)任，該投資人自己決策的就自己去決策。反過來說，有些時(shí)候政府一定要干預(yù)，會(huì)給項(xiàng)目帶來一些不好的結(jié)果。有一個(gè)案例是的高鐵項(xiàng)目，曾經(jīng)作為成功案例到處宣傳，但是到 2014 年這個(gè)項(xiàng)目失敗了，原因是高鐵公司運(yùn)營虧損，資不抵債。在

10、他失敗以后，馬上就成為業(yè)界研究的案例，研究其失敗的原因，有各種各樣的原因，但是我注意到其中有一個(gè)細(xì)節(jié)，當(dāng)時(shí)的聯(lián)合體中有一家法國的以高鐵信號(hào)為主的公司，當(dāng)時(shí)的聯(lián)合體里基本以法國技術(shù)為主，但后來項(xiàng)目在建設(shè)過程中，政府的領(lǐng)導(dǎo)層去日本參觀考察，覺得日本的高鐵好，就要求項(xiàng)目公司要買日本的設(shè)備、日本的車，最后項(xiàng)目運(yùn)行后，日本的車匹配的是法國系統(tǒng)，兩種系統(tǒng)的不兼容導(dǎo)致了技術(shù)上的問題。所以，政府干預(yù)會(huì)給項(xiàng)目帶來意想不到的風(fēng)險(xiǎn)。所以，政府在該管的地方管，不該管的就不要管。二是政府信用。這也是投資方很擔(dān)心的，這個(gè)問題目前沒有更好的方案去防。我跟投資人說， 政府信用這塊是社會(huì)問題， 不是項(xiàng)目管理的問題，但同時(shí)我也和

11、投資人說，你拿到項(xiàng)目的條件越公平，政府違約的可能性就越低。匯津是一個(gè)典型的案例，當(dāng)時(shí)政府之所以要違約，也在于匯津前面所拿到的條件是政府回顧過來覺得這個(gè)條件不可承受，我們寧可違約，寧可收回也不能再履行下去，所以說政府信用也是雙方的，我通常也會(huì)對投資人說，不是政府單方的問題。三是公眾反對。它與項(xiàng)目立項(xiàng)相關(guān)，如果項(xiàng)目立項(xiàng)過程，特別是環(huán)評過程得到公眾充分理解以后，那么項(xiàng)目開工以后這方面的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)低。反過來說，如果前期環(huán)評征求公眾意見的過程沒有去做，在項(xiàng)目開工進(jìn)場時(shí)遭到反對，會(huì)拖延工期，拖延工期就會(huì)導(dǎo)致成本增加，這是項(xiàng)目需要防的地方。四是稅收調(diào)整。這部分相對比較簡單，它的控制措施也相對簡單，因?yàn)槎愂照弑?/p>

12、較明朗，稅收的變化給項(xiàng)目帶來的影響也比較明確，只要雙方調(diào)整協(xié)議就可以了。所以，這方面對項(xiàng)目的影響倒不是太嚴(yán)重。五是決策、審批延誤?？赡茉谧牟皇琼?xiàng)目方，對這個(gè)體會(huì)不太深刻。我見過一個(gè)被項(xiàng)目審批拖黃的例子，就是第十水廠，當(dāng)然通過更換投資方第十水廠現(xiàn)在也運(yùn)行了。在 1996 年，市準(zhǔn)備要建第十水廠，并且用的是BOT方式，搞了國際招標(biāo)， 國際投資人進(jìn)來， 當(dāng)時(shí)市政府是第一次操作 BOT項(xiàng)目，大家對合同談判的細(xì)節(jié)，包括原水水質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)爭議比較大，談判過程拖了一年多，這個(gè)項(xiàng)目操作了兩三年才真正和投資人簽約。投資人簽約以后，當(dāng)時(shí)國家發(fā)改委給他批了一個(gè)立項(xiàng)，按照程序，投資人就開始報(bào)可研，市發(fā)改委批的可研，在可

13、研審批過程中，有專家提出，市不缺水廠，對項(xiàng)目的必要性提出了質(zhì)疑。當(dāng)時(shí)的大背景是，這個(gè)項(xiàng)目最早提出來的時(shí)候，市確實(shí)是缺水的，但經(jīng)過中間的那幾年，市一些大型的工業(yè)企業(yè)往外搬遷，用水量是呈下降趨勢，不再上漲，所以有專家對這個(gè)項(xiàng)目打問號(hào)，可研批不過。這樣又拖了好幾年，這個(gè)時(shí)候?qū)τ谕顿Y方來說就是災(zāi)難性的事情，辦公場所、人員工資等前期已經(jīng)投入了幾千萬，最后國際投資方提出退出，退出的原因是審批不通過，當(dāng)時(shí)合同里簽定了審批不通過的責(zé)任全部放在政府方，最后投資方得到了一定的賠償，這就是典型的決策、審批延誤拖黃項(xiàng)目的案例。將來我們在和投資方談合同的時(shí)候，投資方關(guān)注這件事情，我們要給予充分的理解，反過來該政府方承擔(dān)

14、的風(fēng)險(xiǎn)，政府要承擔(dān)。六是環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)。對一個(gè)項(xiàng)目來說，目前在項(xiàng)目籌建階段，環(huán)保的一些要明晰的，但是隨著我們對環(huán)保越來越重視，很可能在未來項(xiàng)目建設(shè)過程中環(huán)保的要求會(huì)提高，反過來會(huì)造成我們這個(gè)項(xiàng)目又不符合環(huán)保要求，這種風(fēng)險(xiǎn)最少造成項(xiàng)目的設(shè)計(jì)變更或?qū)е峦顿Y運(yùn)行費(fèi)用增加，我們一般會(huì)在合同里給項(xiàng)目投資方一個(gè)出口，也就是說當(dāng)發(fā)生這樣的事情時(shí)，要相應(yīng)協(xié)商一些政府補(bǔ)貼機(jī)制等等，因?yàn)檫@個(gè)風(fēng)險(xiǎn)不應(yīng)該由投資方承擔(dān)。七是法律變更。主要是我們現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定，導(dǎo)致項(xiàng)目投資或運(yùn)行成本發(fā)生變化。這種風(fēng)險(xiǎn)通常由雙方共擔(dān)，雙方畫一條線，如果變化導(dǎo)致的影響成本很小，就由投資方承擔(dān)，如果超過了畫的這條線，政府要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。以上按照風(fēng)險(xiǎn)

15、誰有能力控制就由誰來承擔(dān)的原則，這些風(fēng)險(xiǎn)一般來說由政府承擔(dān)。2. 市場層面的風(fēng)險(xiǎn)一是利率風(fēng)險(xiǎn)。二是外匯風(fēng)險(xiǎn)。三是通貨膨脹。針對利率風(fēng)險(xiǎn)、外匯風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹基本都會(huì)設(shè)計(jì)一個(gè)由社會(huì)投資方和政府方共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移原則，如果沒有這套原則就會(huì)直接影響到社會(huì)投資方。四是融資風(fēng)險(xiǎn)。我們的項(xiàng)目僅僅靠自有資金是建立不起來的，還需要得到銀行方一些資金的支持。這里首先是融資成本的問題，同時(shí)還有融資能否實(shí)現(xiàn)的問題，目前控制融資風(fēng)險(xiǎn)最好的辦法是在PPP合同談判期間，在實(shí)施過程中就將金融機(jī)構(gòu)拉進(jìn)來，讓金融機(jī)構(gòu)提早了解這個(gè)項(xiàng)目，同時(shí)也提早了解金融機(jī)構(gòu)的要求， 通過這樣一種操作， 使得項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)降低，使得簽約以后就能夠拿

16、到貸款。五是項(xiàng)目唯一性。六是市場需求變化。項(xiàng)目唯一性和市場需求變化都是社會(huì)投資方比較關(guān)心的環(huán)節(jié)，它會(huì)影響到項(xiàng)目的收入。政府方對這類項(xiàng)目的管理，如果可以是唯一性的，就承諾給他唯一性。比如一個(gè)區(qū)域的污水處理廠，在一定水量圍，確實(shí)是只能建一個(gè)，除非水量增加，以保證項(xiàng)目需求。同時(shí)對市場需求的變化做好合理分配，比較好的方式是雙方共擔(dān)。七是第三方延誤 / 違約。因?yàn)橐粋€(gè)項(xiàng)目不可能只獨(dú)立在政府和社會(huì)投資方之間，社會(huì)投資方還會(huì)與外部發(fā)生一些合同關(guān)系，通常會(huì)通過合同管理的方式來做好第三方風(fēng)險(xiǎn)的管控。3. 項(xiàng)目層面的風(fēng)險(xiǎn)一是土地獲取風(fēng)險(xiǎn)。一方面是土地手續(xù)是不是合規(guī)；另一方面征地拆遷工作要做得干凈利落，沒有后患，如

17、果有后患影響開工也會(huì)給項(xiàng)目帶來風(fēng)險(xiǎn)。二是完工風(fēng)險(xiǎn)。三是供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。四是技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。五是成本超支。六是工程變更。七是收費(fèi)變更。八是費(fèi)用支付風(fēng)險(xiǎn)。這些是任何項(xiàng)目都會(huì)遇到的風(fēng)險(xiǎn)，我們通過與政府方和外部第三方簽定的合同做好分配，將項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。九是項(xiàng)目移交風(fēng)險(xiǎn)。我們現(xiàn)在做的絕大多數(shù) PPP項(xiàng)目都是 BOT項(xiàng)目，都是三十年運(yùn)營期結(jié)束后要移交給政府方的項(xiàng)目，這樣的項(xiàng)目如果后期維護(hù)不周，將來交過來的是不能用的項(xiàng)目，對政府方是很大的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，所以在合同里要對項(xiàng)目移交的標(biāo)準(zhǔn)做好要求，來控制好項(xiàng)目移交的風(fēng)險(xiǎn)。十是社會(huì)投資方變動(dòng)。我們在招商時(shí)會(huì)要求投資人具備一定的財(cái)務(wù)能力、技術(shù)力量、管理經(jīng)驗(yàn)、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)等等，投資方

18、要有足夠的能力來實(shí)施好這個(gè)項(xiàng)目。但現(xiàn)在有一種社會(huì)現(xiàn)象叫掛靠，特別是地方政府有些個(gè)人，或者是有些小企業(yè)， 一看這些要求達(dá)不到， 就去找一個(gè)央企或外省的企業(yè)，打著他們的名頭來做這個(gè)項(xiàng)目，拿到協(xié)議以后再做變更，把殼退掉。這種情況就違背了我們招商的初衷，我們找的是有技術(shù)力量的企業(yè)，這種變動(dòng)會(huì)給項(xiàng)目帶來影響。反過來說，我們在合同里要做好規(guī)定，投資方的股權(quán)轉(zhuǎn)讓一是受讓方要滿足當(dāng)時(shí)招商時(shí)的要求，二是轉(zhuǎn)讓行為一定要政府方同意，這樣的規(guī)定比較能很好的控制風(fēng)險(xiǎn)。十一是招標(biāo)競爭不充分。這種風(fēng)險(xiǎn)在我做的 PPP項(xiàng)目中特別多，我們公司的大項(xiàng)目都是其他人去做，我做的都是地方偏、投資人少，地方政府還著急的項(xiàng)目，這種情況必然

19、導(dǎo)致招標(biāo)競爭不充分，基本上來一家投資方就只能和他談，沒有別的辦法。要想控制招標(biāo)競爭不充分的風(fēng)險(xiǎn)，一是不要太急，項(xiàng)目要早一點(diǎn)提出來，別等到快要開工了再來做，對外宣傳的時(shí)間短，了解你的投資方就少。二是盡管有可能政府的財(cái)力不夠，但我們與其被動(dòng)接受投資方資源補(bǔ)償?shù)纫恍┮?，不如我們政府方先跟咨詢機(jī)構(gòu)把這些條件做好，做出一個(gè)我們認(rèn)為大多數(shù)投資方都能接受的條件，我們再去招標(biāo)，通俗講就是將項(xiàng)目包裝好，這樣會(huì)適當(dāng)控制招標(biāo)競爭不充分的風(fēng)險(xiǎn)。十二是項(xiàng)目測算不當(dāng)。這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)對雙方都存在，對投資人也是一樣，因?yàn)檎猩虝r(shí)把他招進(jìn)來之前，他肯定有財(cái)務(wù)測算的，如果他測得不妥，比如說一個(gè)污水處理廠，正常情況下是 1.1 元錢，他

20、自己算的是 1 元錢可以做下來，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)肯定由投資方承擔(dān)。政府在做一對一談判的時(shí)候，測算一定要算妥當(dāng)了，測算不當(dāng)會(huì)給后期帶來問題。十三是經(jīng)營者能力不足。 一個(gè)項(xiàng)目交給投資方是需要他建好， 運(yùn)營好，這對經(jīng)營者的能力要很高的，如果經(jīng)營者能力不足會(huì)給項(xiàng)目帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)。站在政府方角度，對這種風(fēng)險(xiǎn)的防是在談判階段考察好將派到項(xiàng)目的主要人員的經(jīng)驗(yàn)和水平，從而防好經(jīng)營者能力不足的風(fēng)險(xiǎn)。十四是財(cái)務(wù)監(jiān)管不力。 這也是比較重要的地方， 社會(huì)投資方多種多樣，當(dāng)然絕大多數(shù)是想踏踏實(shí)實(shí)長期經(jīng)營項(xiàng)目的，但不能排除一些投資方有某種目的，比如我遇到過一個(gè)，以前是做承包商的，現(xiàn)在政府項(xiàng)目少了，他想要繼續(xù)做政府項(xiàng)目，他就需要做

21、PPP的項(xiàng)目投資方。他們的想法是只要收回本金就可以了。 如果資本金要求比較少， 只有 20%的資本金，另外 80% 是銀行的，因?yàn)橥顿Y方他要實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)，他認(rèn)為在項(xiàng)目建設(shè)過程中能把20%的資本金賺回來就好，至于后面怎么樣他不考慮。當(dāng)我們遇到有這種想法的投資人的時(shí)候，財(cái)務(wù)監(jiān)管就非常重要，這可能涉及項(xiàng)目是否能夠真正按照進(jìn)度建好，尤其是銀行方，有的項(xiàng)目還沒有建完，錢全部出完了，最后剩個(gè)亂攤子，這是非常可怕的情況。十五是配套基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)。投資方非常關(guān)注，我剛剛做的一個(gè)陜北某縣輸水管線的項(xiàng)目，在談判過程中投資方要求一定要把臨時(shí)用水用電的問題解決了。甚至在談判時(shí)政府方說我負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，投資方說不可以，要把協(xié)調(diào)

22、改成落實(shí)，合同里這兩個(gè)字帶來的是將來雙方責(zé)任的區(qū)別。因此投資方非常關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施配套問題，政府方該有擔(dān)當(dāng)也要擔(dān)當(dāng)，剛才這個(gè)項(xiàng)目如果真不給落實(shí)，投資方會(huì)很擔(dān)心，他作為外來投資方，去落實(shí)臨時(shí)用水用電的困難會(huì)比較大。最后政府同意給他落實(shí)臨時(shí)用水用電的接點(diǎn)。十六是合同文本不完善。實(shí)施過BOT的地方政府應(yīng)該經(jīng)歷過這樣的事情，昨天座談會(huì)上不止一個(gè)地方說從前實(shí)施的BOT項(xiàng)目現(xiàn)在實(shí)施的不好，存在一些問題。這種結(jié)果都是當(dāng)初合同文本不完善帶來的。如果當(dāng)初合同文本比較完善，把各種價(jià)格變動(dòng)、各種監(jiān)管因素都考慮進(jìn)去，現(xiàn)在的項(xiàng)目不會(huì)遇到這種問題。所以，完善的合同文本是PPP項(xiàng)目能夠成功實(shí)施的保障，剛才說實(shí)施方案是開展PPP

23、項(xiàng)目的基石，那么項(xiàng)目建好以后，在實(shí)施方案基石上的合同文本應(yīng)該是完善的城墻，它能防將來的各種糾紛，對各種變動(dòng)都能夠有很好的解決途徑。（二）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)概述將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在各方之間進(jìn)行合理分配，可以有效降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)程度，確保項(xiàng)目成功實(shí)施。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式包括分別承擔(dān)（等同于風(fēng)險(xiǎn)分配）和共同承擔(dān)（雙方按一定比例分?jǐn)偅?. 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)的基本原則一是風(fēng)險(xiǎn)由對其最有控制力的一方承擔(dān)。剛才講到政府層面的七個(gè)方面都是由政府方承擔(dān)，誰最有能力控制風(fēng)險(xiǎn)就由誰承擔(dān)，他自然會(huì)想方設(shè)法去控制風(fēng)險(xiǎn)，從而降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的成本。二是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所獲得收益相匹配。風(fēng)險(xiǎn)和收益相對等能夠有效調(diào)動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方的積極性

24、。三是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限。無論是政府方還是投資方，都不可能因?yàn)檫@一個(gè)項(xiàng)目的某一方面風(fēng)險(xiǎn)使得整個(gè)工作受到影響，特別是投資方，不可能因?yàn)橥兜囊粋€(gè)項(xiàng)目導(dǎo)致最后血本無歸，這是不可能的，所以各方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)要有上限。2. 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)用案例 ( 一)地鐵十六號(hào)線項(xiàng)目通過地鐵十六號(hào)線項(xiàng)目，主要講下對幾個(gè)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)的管控。一是建設(shè)超支風(fēng)險(xiǎn)。通常的 BOT項(xiàng)目建設(shè)成本超支風(fēng)險(xiǎn)都應(yīng)該由投資方承擔(dān)，因?yàn)樵陧?xiàng)目建設(shè)過程中他作為項(xiàng)目業(yè)主要負(fù)責(zé)控制項(xiàng)目的建設(shè)成本。但是第十六號(hào)項(xiàng)目的背景是，投資方負(fù)責(zé)投錢，投150 億，項(xiàng)目建設(shè)管理由地鐵建管公司來負(fù)責(zé)，地鐵建管公司作為政府的代建方，一直負(fù)責(zé)地鐵的建設(shè)。所以在十六號(hào)地鐵項(xiàng)

25、目中，外來的投資方和建管公司之間不可能像通常的建設(shè)管理中甲方和建設(shè)單位那種關(guān)系，說白了是投資方控制不了建管方，所以這個(gè)項(xiàng)目的控制原則就是投資方對項(xiàng)目建設(shè)超支不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，只管投 150 億，建成后實(shí)行“多退少補(bǔ)”。這是一個(gè)特殊例子，不建議推廣。二是客流風(fēng)險(xiǎn)。對于軌道交通項(xiàng)目來說，客流風(fēng)險(xiǎn)是比較大的風(fēng)險(xiǎn)。不論是最后的票款收入還是政府方對于票款差額的補(bǔ)貼，都是建立在客流量基礎(chǔ)上的。這個(gè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)的控制方法一是雙方共同委托第三方機(jī)構(gòu)重新做客流量預(yù)測，使客流量預(yù)測盡量科學(xué)。二是設(shè)置客流變化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。如果實(shí)際客流低于預(yù)測客流的 85%，低于 85%這部分由政府承擔(dān)，也就是客流量不足 85%，政府按照 8

26、5%給予補(bǔ)貼。同時(shí)針對可能出現(xiàn)的高客流情況，設(shè)置了超額客流收入分成機(jī)制。當(dāng)時(shí)我們設(shè)定超過 105%以后，超出部分的客流二八分，政府分 80%，投資方占 20%。為了使風(fēng)險(xiǎn)有上限，比如政府承擔(dān)了 85%保底的風(fēng)險(xiǎn)，是否意味著要永遠(yuǎn)保底下去？如果這個(gè)項(xiàng)目真的是客流測算做錯(cuò)了，或者由于客觀原因，比如現(xiàn)在市政府要求向外分散人流，做到人口減少，有可能存在永遠(yuǎn)低于 85%的情況，那么市政府做了一個(gè)出口，設(shè)置了3 年周期客流檢驗(yàn)機(jī)制。如果連續(xù)3 年客流都達(dá)不到85%，就定義為客流長期低迷，這個(gè)時(shí)候市政府可以提出終止協(xié)議。上述風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制可較好應(yīng)對未來客流變化，有利于保障社會(huì)投資者獲得較穩(wěn)定收入，為項(xiàng)目長期可

27、持續(xù)運(yùn)營創(chuàng)造條件。三是票價(jià)政策變化風(fēng)險(xiǎn)。市地鐵自 2007 年以來一直實(shí)行2 元/ 人次的單一票制票價(jià)政策，這在全國來說是非常低的水平，而且遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足成本的需要，一直是政府在補(bǔ)貼。所以票價(jià)變動(dòng)是大家都看得見的趨勢。票價(jià)變動(dòng)會(huì)帶來兩個(gè)影響，一是可能導(dǎo)致項(xiàng)目客流量的減少，二是導(dǎo)致客流收入可能會(huì)增加。所以雙方做了一項(xiàng)約定，政府為項(xiàng)目提供“約定票價(jià)”與實(shí)際票價(jià)的差額補(bǔ)貼，所以不管票價(jià)怎么調(diào)，只要不超過約定票價(jià)，對企業(yè)的影響都不大。四是物價(jià)上漲風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目周期非常長，都是二三十年，這期間價(jià)格不可能永遠(yuǎn)不動(dòng)。所以現(xiàn)在政企雙方談好的價(jià)格是基于目前物價(jià)體系下的價(jià)格，未來物價(jià)上漲怎么辦？這要考慮到。所以設(shè)

28、計(jì)了一個(gè)物價(jià)調(diào)價(jià)公式，通過一個(gè)調(diào)價(jià)的機(jī)制，當(dāng)基本要素如電價(jià)、社會(huì)平均工資、固定資產(chǎn)投資價(jià)等客觀指數(shù)發(fā)生變動(dòng)，反映到一個(gè)調(diào)價(jià)公式里，通過調(diào)價(jià)，使得項(xiàng)目預(yù)期收益保持穩(wěn)定，從而有效保護(hù)投資者利益。3. 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)用案例 ( 二 )豐臺(tái)環(huán)保園區(qū)餐廠廚垃圾處理項(xiàng)目豐臺(tái)區(qū)餐廚廚余垃圾處理廠總處理規(guī)模830t/d ，其中餐廚垃圾200t/d ；廚余垃圾 600 t/d ；廢棄油脂處理廠 30t/d 。項(xiàng)目總用地為 41 畝。初步估測，本項(xiàng)目總投資約為 3.7 億元（一階段）。工程建設(shè)投資的 25%申請市發(fā)改委投資補(bǔ)貼，其余75%的工程投資擬通過BOT特許經(jīng)營的方式籌集。項(xiàng)目處于建議書審批階段，計(jì)劃2

29、017 年底進(jìn)入試運(yùn)行。為什么提到項(xiàng)目所處階段？因?yàn)椴煌捻?xiàng)目階段有不同的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施。當(dāng)然也有人問，做PPP招商在什么時(shí)候招？是在建議書階段，還是編完可研招，甚至什么都沒有，先招來投資人再編建議書和可研？我的建議是最后一種是不可行的。 因?yàn)轫?xiàng)目立項(xiàng)還沒有做， 按照項(xiàng)目管理體系來說，沒有立項(xiàng)相當(dāng)于沒有“準(zhǔn)生證”，這個(gè)項(xiàng)目不是合法的項(xiàng)目，PPP前期費(fèi)用比較高，各方投入都比較多，如果最后不能立項(xiàng)實(shí)際上是一個(gè)浪費(fèi)，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)政府方面也承擔(dān)不了。所以 PPP項(xiàng)目首先要立項(xiàng)。是通過建議書還是可研立項(xiàng)又不同了。我們建議，如果可能的話，盡量是建議書立項(xiàng)。因?yàn)橐坏娇裳须A段，做可研的很多技術(shù)方案要定，用地、規(guī)劃許

30、可要拿到，這些和投資方擅長的技術(shù)有關(guān)系，有些技術(shù)用地多，有的技術(shù)占地少，所以如果決定了要做 PPP項(xiàng)目，這些容最好由投資人來定。所以我建議先做建議書立項(xiàng)。豐臺(tái)環(huán)保園區(qū)餐廠廚垃圾處理項(xiàng)目就是按照這個(gè)思路來做的。這個(gè)項(xiàng)目做的是餐廚、廚余和廢棄油脂部分，在整個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)里跟他相關(guān)的有一些混合垃圾分揀過來的東西，還有這個(gè)項(xiàng)目產(chǎn)生的沼氣等又會(huì)到下一個(gè)環(huán)節(jié)里，這個(gè)項(xiàng)目只是整個(gè)大項(xiàng)目中的一個(gè)小項(xiàng)目。所以這個(gè)項(xiàng)目周邊的條件比較復(fù)雜，涉及到上下游的關(guān)系等。這個(gè)項(xiàng)目的特點(diǎn)一是園區(qū)各廠之間具有多個(gè)工藝接口，邊界的劃定和監(jiān)管的有效性是關(guān)鍵，因?yàn)橐坏┻吔鐒澆磺宄侥┒嗽偃ケO(jiān)管的話，就搞不清楚是哪一個(gè)環(huán)節(jié)沒有達(dá)到要求

31、。二是項(xiàng)目處在項(xiàng)目建議書階段，投資、運(yùn)行方案、運(yùn)行費(fèi)用的不確定性都比較大。三是本身工藝復(fù)雜，可參考項(xiàng)目尤其的可參考項(xiàng)目極少。四是處理量的保障是整個(gè)項(xiàng)目的關(guān)鍵（高安屯、董村經(jīng)驗(yàn)）。我們是按照日處理 830 噸來設(shè)計(jì)的，到底每天能否達(dá)到 830 噸的處理量也是未知數(shù)。這樣的項(xiàng)目特點(diǎn)導(dǎo)致了這樣幾項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素。一是處理量的風(fēng)險(xiǎn)。通過前期測算，這個(gè)項(xiàng)目的盈虧平衡點(diǎn)高，所以政府設(shè)的保底量要比較高；二是由于進(jìn)場垃圾的準(zhǔn)確性還不太好確定，所以物料平衡對測算結(jié)果影響非常大。這兩種風(fēng)險(xiǎn)因素都存在。針對這些風(fēng)險(xiǎn)因素我們制定的措施：針對處理量風(fēng)險(xiǎn)制定的措施，第一，我們把垃圾分類宣傳指導(dǎo)和收運(yùn)環(huán)節(jié)延伸到特許經(jīng)營的服務(wù)容。

32、在一般的垃圾處理項(xiàng)目里，通常會(huì)把垃圾量這塊的風(fēng)險(xiǎn)單獨(dú)讓政府承擔(dān)，但是這個(gè)項(xiàng)目我們進(jìn)行了創(chuàng)新，政府不承擔(dān)，而是讓投資方承擔(dān)， 就是說投資方不光是要負(fù)責(zé)收集， 還要負(fù)責(zé)宣傳。宣傳到位了，垃圾自然就多了。為什么這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制投資方能認(rèn)可呢？因?yàn)檫@個(gè)投資方是環(huán)衛(wèi)集團(tuán)，的環(huán)衛(wèi)集團(tuán)有了這么多年的積累，包括市很多垃圾分類處理的宣傳都由他來做。 所以，這個(gè)要求他是能夠同意的。第二，過渡期給以保底量補(bǔ)貼政策。過渡期這幾年，算你的宣傳還沒有產(chǎn)生效果，政府給以保底，但是過了過渡期，政府就不再給保。第三，提前達(dá)產(chǎn)的一次性獎(jiǎng)勵(lì)政策。針對設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)制定的措施，第一，招標(biāo)時(shí)制定投資指標(biāo)上限。第二，招標(biāo)時(shí)進(jìn)行兩階段評審， 即

33、先進(jìn)行技術(shù)方案評審。 第三，進(jìn)場垃圾指標(biāo)（尤其是含水率）與設(shè)計(jì)預(yù)期差異較大時(shí)，設(shè)定價(jià)格調(diào)整機(jī)制。針對定價(jià)風(fēng)險(xiǎn)制定的措施，第一，中標(biāo)價(jià)試運(yùn)行兩年后，由政府方重新審定。第二，配合市發(fā)改委對投資補(bǔ)貼的管理政策，加強(qiáng)政府方對投資的審核控制，并考慮項(xiàng)目建成后根據(jù)實(shí)際投資調(diào)整價(jià)格。第三，餐廚和廚余垃圾的比例嚴(yán)重偏離時(shí)的調(diào)價(jià)機(jī)制。三、運(yùn)作方式具體選擇哪種運(yùn)作方式要根據(jù)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)而定。四、交易模式（一）投融資方案設(shè)計(jì)剛才講，實(shí)施方案是 PPP項(xiàng)目的核心，那么交易模式就是核心中的核心。交易模式包括投融資方案設(shè)計(jì)和投回報(bào)模式設(shè)計(jì)。首先來看投融資方案設(shè)計(jì)。1.PPP 項(xiàng)目融資方案概要PPP項(xiàng)目投資計(jì)劃和融資方案

34、解決4 個(gè)問題：投什么？投資標(biāo)的和圍。投多少？投資規(guī)模。啥時(shí)投？投資進(jìn)度計(jì)劃。 在以前做政府投資項(xiàng)目沒有太關(guān)注這個(gè)，現(xiàn)在做 PPP要比較關(guān)注投資收益率，投資計(jì)劃進(jìn)度會(huì)影響到收益率。錢在哪？資金籌措方案，不光是資本金的籌措，還有債務(wù)資金的籌措等等。把這四方面的問題考慮清楚了，融資方案就做好了。2.PPP 項(xiàng)目投融資方案設(shè)計(jì)案例地鐵十六號(hào)線BOT項(xiàng)目地鐵 16 號(hào)線是國務(wù)院首推80 個(gè)引入社會(huì)資本 (PPP)示項(xiàng)目之一。項(xiàng)目線路（含海淀山后線）全長約 50km,總投資約 540 億元。計(jì)劃 2018年底全線通車試運(yùn)營。項(xiàng)目自 2014 年 3 月啟動(dòng) PPP實(shí)施， 2014 年 11 月底，在第十

35、八屆經(jīng)濟(jì)合作研討洽談會(huì)上進(jìn)行PPP簽約。金準(zhǔn)咨詢提供財(cái)務(wù)顧問服務(wù)。項(xiàng)目結(jié)構(gòu)整個(gè)項(xiàng)目 540 億的融資分成了兩部分，第一個(gè)部分是股權(quán)融資，找了一個(gè)投資方（一家保險(xiǎn)公司） 與京投公司共同成立了一家政府方項(xiàng)目公司。京投公司成立一個(gè)項(xiàng)目公司來建項(xiàng)目是市的傳統(tǒng)，市地鐵這么多條線路，以前都是京投公司成立一個(gè)項(xiàng)目公司專門負(fù)責(zé)這條線路的建設(shè)，過去都是京投全資子公司，但這一次十六號(hào)線，市政府說我不投那么多錢了，找一個(gè)社會(huì)股權(quán)投資者來和我一起投。相應(yīng)的帶來一個(gè)問題，比如這個(gè)股權(quán)投資者他投了錢，將來在管理決策上與京投公司有沖突怎么辦？我們當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)的是找一個(gè)純的財(cái)務(wù)投資人，只管拿錢，只管收益，其它的不想管。正好保險(xiǎn)機(jī)

36、構(gòu)就比較喜歡這樣的方式，他把他的股權(quán)委托給京投公司來管理，京投公司給他付一個(gè)股權(quán)權(quán)益對價(jià)和股權(quán)回購款，相當(dāng)于他的收益，然后逐步股權(quán)回購。這樣就完成了政府項(xiàng)目公司這一部分。為什么這一部分要做這樣大的融資？因?yàn)橛幸粋€(gè)做地鐵 PPP的傳統(tǒng)，把地鐵分成 A、B兩個(gè)部分， A 部分由政府的公司來投資， B部分由社會(huì)投資方（特許經(jīng)營公司）來投資，兩部分按投資比例劃分大概是7:3 。7:3為什么會(huì)成為市的標(biāo)桿？這個(gè)其他城市可以不用借鑒，有當(dāng)時(shí)的背景，當(dāng)時(shí)做地鐵 4 號(hào)線時(shí)，最早是想做成真正市場化的公司，也就是說政府分擔(dān)70%的投資，投資人只負(fù)責(zé)30%的投資時(shí)，通過根據(jù)票款收益，可以實(shí)現(xiàn)整個(gè)項(xiàng)目的平衡。那時(shí)的

37、大背景是市的地鐵還沒有實(shí)行全票兩塊，還打算實(shí)行 3 元起步、分段計(jì)價(jià)。在這種票價(jià)模式下，它可以支撐30%的回報(bào)，當(dāng)時(shí)市有一個(gè)文件，將軌道交通項(xiàng)目投資做了一個(gè)比例的劃分，70%由政府來投。那個(gè)文件出來以后，地鐵4 號(hào)線、 14 號(hào)線、 16 號(hào)線都是按照這個(gè)模式來做的。所以這個(gè)項(xiàng)目里，540 億的 70%是很多的，所以市政府又在這一部分引入了一個(gè)股權(quán)投資方。30%的部分仍然和以前的模式一樣，由社會(huì)投資方來成立特許經(jīng)營公司，來建 B部分。當(dāng)然經(jīng)營是不可能拆開的，AB要一起交給他運(yùn)營。 通過運(yùn)營一方面獲取票款收入，另一方面獲取財(cái)政補(bǔ)貼，特許經(jīng)營公司的授權(quán)和監(jiān)管部門是市交通委，項(xiàng)目特許經(jīng)營期結(jié)束后，第

38、一部分的資產(chǎn)再移交給政府方公司。總投資和投資責(zé)任劃分，概算總投資約540 億元。 A 部分由政府承擔(dān)：390 億元，約占總投資70%。這部分主要是區(qū)間、車站等土建工程、管線改移、征地拆遷、工程其他費(fèi)用、基本預(yù)備費(fèi)、建設(shè)期利息等構(gòu)成。B 部分由社會(huì)投資方負(fù)擔(dān)：150 億元，約占總投資70%。主要是通信、信號(hào)等機(jī)電設(shè)備工程、車輛購置、工程其他費(fèi)用、基本預(yù)備費(fèi)、建設(shè)期利息、鋪底流動(dòng)資金。根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度要求，明確 PPP項(xiàng)目 150 億元分年投資計(jì)劃。這個(gè)錢在哪一年投，對項(xiàng)目影響非常大。通過下表可以看出，這個(gè)項(xiàng)目建設(shè)期有 5 年，建設(shè)期的利息有 9 億，如果分年度投資計(jì)劃控制得比較好，那么建設(shè)期利息

39、是可以優(yōu)化的。市地鐵四號(hào)線就是京港公司建設(shè)的，有人說四號(hào)線賺錢賺的特別多，確實(shí)是這樣。但是有些錢是人家該賺的。比如建設(shè)期利息，當(dāng)時(shí)他們負(fù)責(zé)的是 50 億的投資，按照初步設(shè)計(jì)概算，建設(shè)期利息是 2.6 億，但是后來我們對地鐵四號(hào)線的實(shí)施效果作評價(jià)的時(shí)候發(fā)現(xiàn)，他們真正花出去的建設(shè)期利息還不到 0.6 億。這 2 個(gè)億是怎么省出來的？因?yàn)樗麄兊呢?cái)務(wù)總監(jiān)是首創(chuàng)集團(tuán)派去的，這個(gè)財(cái)務(wù)總監(jiān)和各個(gè)金融企業(yè)積累了良好的合作關(guān)系，各個(gè)金融企業(yè)給他的條件非常優(yōu)厚，貸款可以隨要隨貸，隨有隨還。用這樣的方式，他的借款期利息就控制得非常好。另一方面他有一個(gè)非常好的合同管理模式。他負(fù)責(zé)的是車輛和設(shè)備的采購，他在設(shè)備采購付費(fèi)

40、的時(shí)候采用了一個(gè)里程碑式的付費(fèi)方式，他把整個(gè)設(shè)備建設(shè)劃分為特別細(xì)的環(huán)節(jié)，他叫里程碑，達(dá)到一個(gè)付你一部分，達(dá)到一個(gè)再付你一部分。這樣就把付款的進(jìn)度拉得特別慢。傳統(tǒng)的模式可能一開始簽合同， 30%甚至是 50%的預(yù)付款就付過去了。錢一旦付出去了，利息就開始算了，所以能省出這 2 億是他該省的。但是十六號(hào)線項(xiàng)目沒有給他空間，這 9 億的建設(shè)期利息沒有省下來，因?yàn)檫@個(gè)項(xiàng)目啟動(dòng)的有點(diǎn)晚，當(dāng)確定投資方的時(shí)候，建管公司和設(shè)備供應(yīng)商的設(shè)備采購合同已經(jīng)簽完了，投資方進(jìn)來已經(jīng)沒有說話的空間了，只能按照預(yù)定的進(jìn)度來投錢，相對來說建設(shè)期利息只能這樣來算。融資方案示意圖初始總投資 540 億， A 部分是政府承擔(dān)，是按

41、照資本金 40%債務(wù)資金60%來分擔(dān)的，資本金部分有保險(xiǎn)公司的 120 億加上其他資本金。PPP公司承擔(dān) B 部分，資本金占 33%，債務(wù)資金占 67%，資本金部分的股本按比例出資，京投公司 2%、首創(chuàng)集團(tuán) 49%、鐵路 49%。作為二三十年的長期項(xiàng)目，一定不要忘了還有更新和追加投資，這在合同里一定要約定完全由PPP公司來自籌，如果沒有這樣的約定，到設(shè)備該更換的時(shí)候，投資方可能就找你來了，所以在合同里一定要約定好?？傮w來說，這個(gè)項(xiàng)目給我的經(jīng)驗(yàn)與啟示是：一是“保險(xiǎn)機(jī)構(gòu) - 地鐵 16 號(hào)線股權(quán)投資計(jì)劃”首開國軌道交通引入保險(xiǎn)資金先河。二是保險(xiǎn)資金追求長期穩(wěn)定的收益，基礎(chǔ)設(shè)施往往投資規(guī)模巨大，依托

42、項(xiàng)目自身收益或在政府支持下，項(xiàng)目現(xiàn)金流量較大，而且穩(wěn)定，是適合保險(xiǎn)資金投資的品種。 16 號(hào)線股權(quán)融資項(xiàng)目對于利用保險(xiǎn)資金，拓寬大型項(xiàng)目融資渠道、實(shí)現(xiàn)籌資多元化具有借鑒意義。三是大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資規(guī)模巨大，劃分為可獨(dú)立操作的部分分別進(jìn)行投融資籌劃不失為可選路徑，有利于為專業(yè)投資機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)投資機(jī)構(gòu)等多種性質(zhì)社會(huì)資本參與項(xiàng)目創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目最終融資目標(biāo)。四是本項(xiàng)目中特許經(jīng)營部分和政府投資建設(shè)的部分存在較多的工程界面和接口。與傳統(tǒng)模式相比，形成了“一個(gè)項(xiàng)目兩個(gè)業(yè)主”的局面，需通過 PPP合同對技術(shù)界面、管理界面和責(zé)任界面進(jìn)行合理協(xié)調(diào)和安排，保證項(xiàng)目順利實(shí)施。3.PPP 項(xiàng)目投融資方案設(shè)計(jì)案例某工

43、業(yè)園區(qū)污水處理廠建設(shè)容是污水集中處理廠、中水回用系統(tǒng)。按照“適度超前、一次規(guī)劃、分期建設(shè)”的原則，近期 (2012 年) 建設(shè)規(guī)模為處理污水 2.5 萬噸 / 日、遠(yuǎn)期 (2020 年)10 萬噸 / 日。污水來源為項(xiàng)目所在工業(yè)園區(qū)企業(yè)的工業(yè)廢水、生活污水、建筑污水、初期雨水和地下水滲入等。投資估算：近期總投資約1.85 億元（不包括管網(wǎng)），遠(yuǎn)期總投資約4.42 億元。業(yè)主是園區(qū)建設(shè)發(fā)展，是由園區(qū)政府設(shè)立的投資公司，負(fù)責(zé)具體實(shí)施本項(xiàng)目的特許經(jīng)營事宜。項(xiàng)目結(jié)構(gòu) ( 一)我們當(dāng)時(shí)剛做項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的時(shí)候，和業(yè)主方交流，他們當(dāng)時(shí)拿出來的就是上圖的結(jié)構(gòu)。投資人與園區(qū)建設(shè)發(fā)展公司共同投資，成立特許經(jīng)營

44、公司。首先是園區(qū)管委會(huì)授予他特許經(jīng)營權(quán)，然后由特許經(jīng)營公司和排污企業(yè)簽署污水處理的協(xié)議，由園區(qū)環(huán)保部門來監(jiān)管污水廠的運(yùn)營情況。當(dāng)時(shí)他們說這個(gè)模式是投資人提出來的。投資人為什么要把建發(fā)公司綁上呢？他覺得這個(gè)項(xiàng)目將來他要直接向企業(yè)收污水處理費(fèi)，通過他們倆直接發(fā)生的合同交易，給雙方留下了一個(gè)空間，這個(gè)空間就是排污企業(yè)有可能省掉自己的污水預(yù)處理系統(tǒng)。按照環(huán)評的要求，一個(gè)企業(yè)的污水要能排出去，要有預(yù)處理系統(tǒng)，把污水處理到國家環(huán)保部要求的排入下水道的標(biāo)準(zhǔn)，然后污水處理廠再進(jìn)行后續(xù)處理，也就意味著每一個(gè)企業(yè)都要建立一套污水預(yù)處理系統(tǒng)。如果排污企業(yè)不想建這個(gè)預(yù)處理系統(tǒng)，就想直接把污水排出去，這時(shí)怎么辦？這個(gè)項(xiàng)

45、目就留了這樣一個(gè)空間，排污企業(yè)可以與污水處理廠協(xié)商，當(dāng)污水處理廠覺得你超標(biāo)排放沒關(guān)系，我能夠處理，當(dāng)然肯定要加錢，污水處理廠就得到了一個(gè)超出政府給他的市場空間，對排污企業(yè)來說可以省掉預(yù)處理的環(huán)節(jié)。雙方都是會(huì)算賬的，對于污水處理企業(yè)來說，如果給我支付的錢夠我給你處理的成本，我肯定給你處理，對排污企業(yè)來說，如果超標(biāo)排放付給你的錢要低于自己建污水預(yù)處理系統(tǒng)的錢，對于排污企業(yè)也是好事。所以這個(gè)項(xiàng)目他們兩個(gè)直接簽污水處理協(xié)議有這樣一個(gè)好的空間在里面，這種情況是支持的。但是這種情況帶來的負(fù)面情況是，投資人擔(dān)心到時(shí)企業(yè)不付費(fèi)怎么辦？所以他想把要園區(qū)建設(shè)發(fā)展公司叫上，因?yàn)槠髽I(yè)是園區(qū)的企業(yè)，到時(shí)候談收費(fèi)、談合同

46、有便利。所以他們推薦這種模式。從表面看這個(gè)模式可能沒有問題，但是這里存在一個(gè)最大的問題，建發(fā)公司是污水處理特許經(jīng)營公司的股東，園區(qū)管委會(huì)是授予特許經(jīng)營權(quán)的政府方，如果他們是獨(dú)立的主體，這個(gè)結(jié)構(gòu)沒問題。但是在我們國家園區(qū)管理體系里面，園區(qū)管委會(huì)和建設(shè)發(fā)展公司往往是一批人馬兩塊牌子，嚴(yán)格來說他是一個(gè)主體，這樣就存在問題，當(dāng)污水處理廠污水不達(dá)標(biāo)時(shí)，園區(qū)管委會(huì)最怕這樣的事情，一旦污水處理不達(dá)標(biāo)，會(huì)對管委會(huì)追究責(zé)任，如果他與污水處理廠只有監(jiān)管關(guān)系，他不是第一責(zé)任主體，第一責(zé)任主體是社會(huì)投資方的特許經(jīng)營公司，如果他在里面有股權(quán)，他可能就脫不了干系，就要負(fù)直接責(zé)任。這是他們最怕的一個(gè)問題。另外當(dāng)排污企業(yè)與污

47、水處理廠發(fā)生合同糾紛時(shí)，本來作為地方行政管理部門的管委會(huì)是可以協(xié)調(diào)他們之間關(guān)系的，但由于他在里面占有股權(quán)，說話就不那么硬氣了。把這兩個(gè)問題指出來之后，政府方也發(fā)現(xiàn)這個(gè)結(jié)構(gòu)不太好，所以我們給他換了一種結(jié)構(gòu)，就是把建設(shè)發(fā)展公司拿出去，只有園區(qū)管委會(huì)。如下圖。項(xiàng)目結(jié)構(gòu) ( 二)那么投資人擔(dān)心收不來錢的問題怎么辦？出了一個(gè)污水處理暫行管理辦法，這個(gè)辦法作為園區(qū)對外招商引資的條件，讓所有來園區(qū)投資的企業(yè)先看到，要求排污企業(yè)要遵守這個(gè)辦法，從而減輕企業(yè)不付污水處理費(fèi)等一些問題。這個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)與啟示是：需要慎重決策政府資金參與和支持PPP項(xiàng)目的方式。一是政府資金以單獨(dú)承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)容的方式可使項(xiàng)目其他部分具備

48、PPP運(yùn)作條件，不存在角色錯(cuò)位。二是政府少量入股PPP公司，通過公司治理結(jié)構(gòu)安排有利于發(fā)揮政府監(jiān)管作用；但在政府監(jiān)管不斷規(guī)完善、提倡政企分開的大形勢下，政府為監(jiān)管目的而入股PPP公司的合理性值得進(jìn)一步推敲。三是實(shí)踐中個(gè)別PPP項(xiàng)目中政府資金完全以市場資金行為入股并占據(jù)較大份額，無項(xiàng)目利益分配( 分紅 ) 方面的讓渡或劣后安排，政府資金對項(xiàng)目支持目標(biāo)偏移， 形成“自己補(bǔ)自己” 或與社會(huì)資本爭利的嫌疑。 這在 PPP項(xiàng)目運(yùn)作中需特別予以重視。（二）投資回報(bào)模式設(shè)計(jì)這部分更是重中之重，一個(gè)成功的PPP項(xiàng)目有兩條腿，一條腿是合理的項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)，第二條腿就是項(xiàng)目的投資回報(bào)模式。與 PPP項(xiàng)目回報(bào)模式相

49、關(guān)的，大的結(jié)構(gòu)里包括PPP合作模式、投資責(zé)任、成本責(zé)任。另一方面包括回報(bào)水平、項(xiàng)目收入和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制已經(jīng)講過，重點(diǎn)講項(xiàng)目收入， 項(xiàng)目收入與產(chǎn)品和服務(wù)的量和服務(wù)價(jià)格相關(guān)。1. 確定項(xiàng)目回報(bào)水平的必要性一是合理確定和形成PPP項(xiàng)目回報(bào)水平，是建立PPP項(xiàng)目投資吸引力的關(guān)鍵，是 PPP項(xiàng)目成功的基礎(chǔ)。我現(xiàn)在做的一個(gè)項(xiàng)目，他們給投資人定的收益水平全都是6%，我說 6%是吸引不來投資人的，太低了。當(dāng)然他有他們的理由，他們省某些企業(yè)承諾這個(gè)項(xiàng)目不要收益，只要保本就行，這種情況單說。 否則單獨(dú)設(shè) 6%肯定是沒有吸引力的， 一定要有一個(gè)合理的回報(bào)水平，這是吸引投資人的關(guān)鍵。二是科學(xué)預(yù)計(jì)或設(shè)計(jì) PPP項(xiàng)目

50、回報(bào)水平是前期論證的重要容。前面提到的 VSM（項(xiàng)目的物有所值評價(jià)），到底是 PPP和傳統(tǒng)模式哪個(gè)更好？一個(gè)重要指標(biāo)就是 PPP項(xiàng)目是要有回報(bào)的，沒有回報(bào)就沒有辦法做相應(yīng)的論證。所以回報(bào)水平是 6%、8%，還是 10%，會(huì)影響到這個(gè)項(xiàng)目物有所值評價(jià)的論證。有可能這個(gè)項(xiàng)目回報(bào)水平是 8%，用 PPP模式是合適的，但是如果是 12%，采用 PPP模式就不合適了。所以設(shè)定一個(gè)回報(bào)水平也是做前期論證的一個(gè)依據(jù)。三是項(xiàng)目回報(bào)水平預(yù)期是政府和社會(huì)資本進(jìn)行項(xiàng)目價(jià)格談判、確定政府補(bǔ)貼水平、相關(guān)利益分成機(jī)制設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。比如剛才舉的例子，政府方總是按照 6%去設(shè)計(jì)條件，投資方老是按照 8%去要條件，那么雙方的合同

51、談判是很難的。四是為項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)處理方案 ( 如價(jià)格調(diào)整 ) 提供依據(jù)和目標(biāo)。比如剛才提到的餐廚垃圾項(xiàng)目，兩年之后要重新調(diào)價(jià)，怎么調(diào)？還是要保證這個(gè)項(xiàng)目的既定收益，標(biāo)準(zhǔn)不能變。所以，要達(dá)成一個(gè)合理的回報(bào)水平，不同的項(xiàng)目有不同的指標(biāo)?！巴顿Y +運(yùn)營”型 PPP項(xiàng)目回報(bào)水平一是通常采用財(cái)務(wù)部收益率 (IRR) 指標(biāo)衡量項(xiàng)目回報(bào)水平， 適用于基礎(chǔ)設(shè)施 BOT、TOT、BOO等項(xiàng)目。二是站在政府管理角度， PPP項(xiàng)目回報(bào)水平宜采用全投資 IRR(稅后 ) 指標(biāo)，即這個(gè)項(xiàng)目建設(shè)的總投資是固定的，按照總投資來確定項(xiàng)目的收益率，該指標(biāo)體現(xiàn)了股權(quán)資金和債權(quán)資金的綜合收益率。三是通常我們會(huì)把債權(quán)融資的責(zé)任交給投資方，所以債權(quán)融資利率的高與低，會(huì)影響到投資方的收益，但